Zürich Verwaltungsgericht 13.04.2000 VB.2000.00005

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00005   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 13.04.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken

Standaktion auf öffentlichem Grund; sind dabei diskriminierende Aussagen zu dulden? Auf die Beschwerdevoraussetzung des aktuellen Rechtsschutzinteresses ist i.c. zu verzichten (E. 1b). Die Streitsache fällt nicht unter EMRK 6 I; es besteht deshalb kein Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung (E. 2a). Der Statthalter und nicht der Bezirksrat hätte über den Rekurs entscheiden müssen; der angefochtene Entscheid ist jedoch nicht aufzuheben (E. 3). Das Vorhaben des Beschwerdeführers stellt bewilligungspflichtigen gesteigerten Gemeingebrauch dar (E. 4a). Kundgebungen auf öffentlichem Grund dürfen weitergehenden Einschränkungen unterworfen werden als andere Formen der Meinungsäusserung (E. 4b). Beim Bewilligungsentscheid zu berücksichtigen sind auch die Grundrechte Dritter (E. 4d). Im vorliegenden Fall durfte die fragliche Äusserung wegen ihres Homosexuelle diskriminierenden Inhalts untersagt werden (E. 4e).

  Stichworte: BEWILLIGUNGSPFLICHT DISKRIMINIERUNG DRITTWIRKUNG GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH HOMOSEXUALITÄT HOMOSEXUELL MEINUNGSÄUSSERUNGSFREIHEIT ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG ÖFFENTLICHER GRUND RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN RECHTSSCHUTZINTERESSE RELIGIONSFREIHEIT SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE ZUSTÄNDIGKEIT

Rechtsnormen: § 10 lit. I BezverwG § 12 lit. I BezverwG Art. 8 lit. II BV Art. 35 lit. III BV Art. 36 lit. II BV § 21 lit. a VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1

I. Die Vereinigung X., vertreten durch ihren Prä­sidenten Y., ersuchte die Stadtpo­li­zei Winterthur am 19. Oktober 1998 um die Bewilligung, auf öffentlichem Grund religiöse und politische Schriften verteilen sowie vier Plakate mit folgenden Texten aufstellen zu dürfen:

- "Wer mit Porno und Brutalo anfängt – endet bei Auschwitz und Stalin­grad."

- "Europa dein Weg zur Hölle ist: Porno Brutalo Drogen Abtreibung und Homosexualität"

- "Weil das Urteil über böses Tun nicht sogleich ergeht, wächst dem Men­schen der Mut, Böses zu tun."

- "Jesus Christus und die Bibel ist die beste Antwort für Dein Leben."

Mit Verfügung vom 29. Oktober 1998 bewilligte die Stadtpolizei Y. die Be­nüt­zung des öffentlichen Grundes zum genannten Zweck an vier Tagen im November/De­zem­ber 1998 in der Marktgasse unter verschiedenen Auflagen, unter anderem mit der Auf­lage, dass die beiden erstgenannten Plakattexte nicht verwendet werden dürften. Nach­dem die Vereinigung X. bzw. Y. dagegen am 9. November 1998 Einsprache erhoben hatte, traf die Stadtpolizei am 2. Dezember 1998 wiedererwägungsweise eine neue Verfü­gung, die im Wesentlichen jener vom 29. Oktober 1998 entsprach; hinsichtlich der vorge­sehenen Plakattexte wurde jedoch einzig noch vorgeschrieben, dass der zweite nur verwen­det wer­den dürfe, wenn der Ausdruck "Homosexualität" entfernt werde. Dagegen erhob Y. am 15. Dezember 1998 erneut Einsprache.

Der Stadtrat Winterthur wies am 1. Juli 1999 die beiden Einsprachen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden seien, ab.

II. Mit Rekurs vom 31. Juli 1999 beantragte Y. dem Bezirksrat Winter­thur, es sei ihm das Aufstellen der vier Informationsplakate ohne einschränkende Auflage zu bewil­ligen.

Der Bezirksrat Winterthur wies den Rekurs am 19. November 1999 ab.

III. Hiergegen gelangte Y. im eigenen Namen sowie namens der Vereini­gung X. mit Beschwerde vom 5. Januar 2000 an das Verwaltungsgericht, wobei er seinen Re­kurs­an­trag erneuerte, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerde­gegnerin.

Der Bezirksrat Winterthur ersuchte das Verwaltungsgericht am 18. Januar 2000 um Abweisung der Beschwerde. Y. stellte mit Eingabe vom 10. Januar/3. Februar 2000 das Begehren, "es seien die bei der Stadtpolizei Winterthur und der Stadtpolizei A. erfolg­ten Verzeigungen des inkriminierten Plakates zu edieren"; ferner er­suchte er um Durchfüh­rung einer öffentlichen Verhandlung. Der Stadtrat Winterthur bean­tragte am 10. März 2000, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, insbesondere soweit sie im Namen der Ver­einigung X. erhoben worden sei; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen, unter Kos­ten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Zur Beurteilung der streitbetroffenen Auflage im Zusammenhang mit der Be­willigung für die Benützung des öffentlichen Grundes ist das Verwaltungsgericht nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig.

b) Zur Beschwerdeerhebung ist nach § 21 lit. a VRG in Verbindung mit § 70 VRG lediglich befugt, wer durch eine Anordnung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung oder Aufhebung hat.

aa) Der Stadtrat und der Bezirksrat Winterthur sind in ihrem Einsprache‑ bzw. Re­kursentscheid davon ausgegangen, dass Y. das Rechtsmittel nur im eigenen Namen, nicht auch in jenem der Vereinigung X. erhebe. Im Einspracheverfahren hatte Y. denn auch auf Befragen hin erklärt, nur im eigenen Namen Einsprache erheben zu wollen. Unter diesen Umständen ist auf die Beschwerde, soweit sie im Namen der Vereinigung X. erho­ben worden ist, nicht einzutreten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 27).

bb) Die Beschwerdelegitimation setzt ein aktuelles Rechtsschutzinteresse des Be­schwerdeführers an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Anordnung voraus. Auf dieses Erfordernis kann ausnahmsweise verzichtet werden, sofern eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen blie­be, so dass die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 25; RB 1985 Nr. 10; BGE 111 Ib 56 E. 2).

Streitig ist vorliegend eine einschränkende Auflage im Zusammenhang mit der Ver­wendung von Plakattexten auf öffentlichem Grund, wobei die entsprechenden Veran­stal­tungen dem Beschwerdeführer an vier Tagen im November/Dezember 1998 bewilligt wor­den sind. Da sich ein Beschwerdeentscheid auf die für diese vier Tage erteilte Bewilli­gung nicht mehr unmittelbar auswirken kann, fehlt dem Beschwerdeführer ein aktuelles Rechts­schutzinteresse. Ob die streitbetroffene Auflage verfassungsrechtlich zulässig sei, ist je­doch eine Frage, der grundsätzliche Bedeutung zukommt und die bei künftigen Gesuchen des Beschwerdeführers oder anderer Personen, den öffentlichen Grund in entsprechender Weise in Anspruch zu nehmen, vom Gericht kaum überprüft werden könnte, sofern auf dem Erfordernis des aktuellen Interesses beharrt würde. Es rechtfertigt sich daher, im vor­liegenden Beschwerdeverfahren von diesem Erfordernis abzusehen.

2. a) Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung einer öffentlichen Ver­hand­lung.

Ein entsprechender Anspruch ergibt sich aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Men­schenrechtskonvention (EMRK), falls die vorliegende Angelegenheit als "Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen" zu qualifizieren ist. Es besteht keine ge­festigte Lehre und Rechtsprechung darüber, ob Auseinandersetzungen über die Nutzung öffentlichen Grundes in den Anwendungsbereich der Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen (vgl. Jochen A. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK-Kommentar], 2. A., Kehl/Strassburg/Airlington 1996, Art. 6 N. 15 ff.; Ruth Her­zog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 175 ff.; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. A., Zürich 1999, Rz. 384 ff.). Nach einer überzeugenden Lehrmeinung ist zu unterscheiden, ob die auf dem öffentlichen Grund beabsichtigte Tätigkeit oder Vorkehr in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung fällt oder ob die ersuchende Person ein Schutzbedürfnis wirtschaftlich-pekuniärer oder persönlichkeitsrechtlicher Art darzutun vermag (Herzog, S. 175 f.). Die vom Beschwerdeführer beabsichtigte Nutzung des öffentlichen Grundes steht danach nicht unter dem Schutz von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weil sie als ideelle, insbesondere religiöse Mis­sion zu betrachten ist, ohne dass es um persönliche oder pekuniäre Interessen des Be­schwerdeführers geht, die in seinen privaten Rechtsbeziehungen Ausdruck finden würden (Herzog, S. 102, mit Hinweisen).

Aus § 59 VRG ergibt sich von vornherein kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung; diese Bestimmung stellt deren Anordnung in das Ermessen des Gerichts (Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 1). Da die Akten vorliegend eine ausreichende Entscheid­grundlage bieten, besteht kein Anlass, eine solche Verhandlung durchzuführen.

b) Der Beschwerdeführer ersucht darum, "die bei der Stadtpolizei Winterthur und bei der Stadtpolizei A. erfolgten Verzeigungen des inkriminierten Plakates zu edieren". Derartige Akten sind dem Verwaltungsgericht nicht eingereicht worden. Auf sol­che Akten wird in den Erwägungen der vorinstanzlichen Entscheide auch nicht Bezug ge­nommen. Auf deren Beizug ist daher zu verzichten.

3. Gemäss § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985 (BezverwG) obliegen dem Bezirksrat neben der Aufsicht über die Gemeinden der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen, sofern nicht besondere Bestimmungen eine abweichende Ordnung vorsehen. Dem Statthalter obliegen als Leiter des Statthalter­amts (vgl. § 11 BezverG) laut § 12 Abs. 1 BezverwG neben der Handhabung des Übertre­tungsstrafrechts die Aufsicht über die Ortspolizei und das Feuerwehrwesen sowie der Ent­scheid über Rechtsmittel auf diesen Gebieten. Entsprechend dieser Ordnung sieht § 19c VRG als Rekursbehörde alternativ den Bezirksrat oder den Statthalter vor.

Bei der fraglichen Bewilligung einschliesslich der streitbetroffenen Auflage handelt es sich um eine "ortspolizeiliche" Anordnung, auch wenn dieser Begriff eng auszulegen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 9). Der Bezirksrat Winterthur hat seine Zuständigkeit zur Be­handlung des vorliegenden Rekurses damit begründet, weil der Rekurrent vor allem eine Verletzung von Freiheitsrechten geltend mache, gehe es im vorliegenden Verfahren "nicht in erster Linie um die Benützung öffentlichen Grundes (gesteigerter Gemeingebrauch), sondern um einen Eingriff in die Grundrechte bzw. deren Schutz". Dieser Auffassung kann nicht beigetreten werden. Dass aufgrund der Rekursvorbringen Rekursthema vor allem die Frage bildet, ob die streitige Auflage mit den angerufenen Freiheitsrechten vereinbar sei, kann die an sich gegebene Zuständigkeit des Statthalters nicht wegbedingen. Bereits die städtischen Behörden waren bei der Bewilligungserteilung mit den Fragen des Grund­rechts­schutzes konfrontiert.

Die sachliche Unzuständigkeit einer Behörde hat in der Regel die Nichtigkeit der getroffenen Anordnung zur Folge, es sei denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungskompetenz zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 30). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier vor: Angesichts dessen, dass dem Bezirksrat im Sinn einer Auffangzuständigkeit alle Bezirksaufgaben, insbesondere die Rekursbehandlung in Gemeindesachen obliegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 9) und dass er vom Statthalter präsidiert wird, welcher im vorliegenden Fall auch den Vorsitz geführt hat, lässt der festge­stellte Zuständigkeitsmangel den Entscheid des Bezirksrats nicht als nichtig, sondern le­dig­lich als anfechtbar erscheinen.

Es fragt sich, ob der angefochtene Bezirksratsentscheid wegen des festgestellten Zuständigkeitsfehlers aufzuheben und die Sache zur Behandlung dem Statthalter zu über­weisen sei. Davon ist abzusehen: Wenn unter Verzicht auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses die Rechtsmittellegitimation des Beschwerdeführers gleichwohl bejaht wird, ge­schieht dies im Hinblick auf die sich bei der materiellen Behandlung stellenden Fragen von grundsätzlicher Bedeutung (E. 2a). Deren Beantwortung muss bei der gegebenen pro­zes­sualen Lage sinnvollerweise dem Verwaltungsgericht zukommen und nicht dem Statt­hal­ter, welcher am angefochtenen Entscheid ja bereits mitgewirkt hat.

4. a) Mit der von ihm geplanten Kundgebung, deren Bewilligung nur unter der streit­betroffenen Auflage erteilt worden ist, wollte der Beschwerdeführer bzw. die Verei­nigung X. je während einiger Stunden auf öffentlichem Grund religiöse und politische Schrif­ten vertei­len und vier Plakate aufstellen. Ein solches Vorhaben stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar (BGE 105 Ia 15 E. 4, 91 E. 2; BGr, 21. März 1979, ZBl 81/1980, S. 42). Der Be­schwer­deführer bestreitet zur Recht nicht, dass eine derartige über den Ge­meingebrauch hinausgehende Nutzung des öffentlichen Grundes der Bewilligungspflicht unterstellt wer­den darf. Im vorliegenden Fall findet sich die gesetzliche Grundlage in Art. 18 der Allge­meinen Polizeiverordnung der Stadt Winterthur vom 18. Februar 1981 (APV) in Verbin­dung mit Art. 2 der vom Stadtrat am 8. Juni 1979 erlassenen Vorschriften über die Benüt­zung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken (VBS).

b) Kundgebungen auf öffentlichem Grund in der Form gesteigerten Gemeinge­brauchs dürfen weitergehenden Einschränkungen unterworfen werden als andere Formen der Meinungsäusserung. Die Behörde, welcher die Aufsicht und die Verfügung über den öffentlichen Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Bewilligung neben den polizeili­chen auch andere öffentliche Interessen berücksichtigen. Ein wichtiger Gesichtspunkt ist dabei die zweckmässige Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner, d.h. die Koordination der verschiedenen Nutzungsan­sprüche. Doch ist die Behörde bei ihrem Entscheid nicht nur an das Willkürverbot und an das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 4 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 8 und 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gebunden. Vielmehr kann sich der Gesuchsteller je nach dem Zweck der von ihm beabsichtigten Nutzung des öffentlichen Grundes auf die Freiheitsrechte berufen; die Behörde hat den besonderen ide­ellen Gehalt der Meinungsäusserungsfreiheit, um deren Ausübung es geht, in die Interes­senabwägung einzubeziehen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1883 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schwei­zerisches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1308 ff.; Jörg Paul Müller, Grund­rech­te in der Schweiz, Bern 1999, S. 211 ff., 652 f.; Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Son­der­nutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 157 ff.; Urs Saxer, Die Grundrechte und die Benutzung öffentlicher Strassen, Zürich 1987, S. 254 ff.; Yvo Hangartner/Andreas Kley-Struller, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, ZBl 96/1995, S. 112 ff.; Jürg Bosshart, Demonstrationen auf öffentlichem Grund, Zürich 1973, S. 125 ff., 134 ff.). Ob die Auf­fas­sungen, die durch die fragliche Veranstaltung verbreitet werden sollen, der Be­hörde wert­voll erscheinen oder nicht, darf beim Entscheid über die Bewilligung für eine nachgesuchte Kundgebung nicht ausschlaggebend sein; dass bestimmte Aussagen der Be­hörde missfal­len, ist kein Grund, die Bewilligung gänzlich zu verweigern oder durch ein Verbot solcher Aussagen auflageweise einzuschränken (BGE 124 I 267 E. 3b mit Hinwei­sen).

c) Das Recht, seine Meinung ungehindert zu äussern und zu verbreiten, war bis an­hin durch die als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannte Meinungsäusserungsfrei­heit gewährleistet; seit Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung am 1. Januar 2000 ist es Bestandteil der Meinungs‑ und Informationsfreiheit gemäss Art. 16 BV; zudem wird es durch Art. 10 EMRK gewährleistet. Aus Art. 10 EMRK lassen sich jedoch im vorliegenden Zusammenhang keine weitergehenden Ansprüche als aus der bundesrechtlich gewähr­leis­te­ten Meinungsäusserungsfreiheit ableiten. Der Beschwerdeführer macht unter anderem gel­tend, die mit der streitbetroffenen Auflage untersagte Meinungsäusserung stelle eine bibli­sche Botschaft dar. Er beruft sich damit auch auf die Glaubens‑ und Gewissenfreiheit ge­mäss Art. 49 aBV bzw. Art. 15 BV sowie Art. 9 EMRK. Mit dem Bezirksrat kann offen bleiben, ob die fragliche Meinungsäusserung auch in den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt, weil sich für die streitbetroffene Auflage Gründe anführen lassen, die diese Auflage un­ter dem Gesichtswinkel beider Freiheitsrechte als zulässige Einschränkung erscheinen lassen.

d) Der Bewilligungsbehörde steht es grundsätzlich nicht zu, die Bewilligung für das Aufstellen von Plakaten oder die Verteilung von Druckschriften auf öffentlichem Grund zu verweigern oder auflageweise einzuschränken, weil ihr der Inhalt solcher Publikationen missfällt (vgl. E. 3b am Ende; Müller, S. 213). Das bedeutet jedoch nicht, dass die Behörde bei der Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch Meinungsäusserungen bezüglich ihres Inhalts ohne jede Schranken zulassen muss.

Mit Urteil vom 21. März 1979 (ZBl 81/1980, S. 42) hat das Bundesgericht die Be­willigungsverweigerung für einen Verkaufsstand geschützt, weil zu befürchten war, dass am Titelblatt der zum Verkauf gelangenden Zeitschrift, worin in einem Beitrag der homo­sexuelle Verkehr eines Erwachsenen mit einem Jugendlichen angepriesen werde, Anstoss genommen würde. Das Bundesgericht erwog, der Staat sei nicht verpflichtet, einem Ge­suchsteller öffentlichen Grund zum gesteigerten Gemeingebrauch für den Vertrieb eines Presseerzeugnisses zur Verfügung zu stellen, welches das Schamgefühl von Passanten ver­letzen könne. Die Pressefreiheit gebiete nicht, dass die Aussage des Druckerzeugnisses sel­ber für die Bewilligung des Verkaufsstandes völlig ausser acht gelassen werde. Hier gehe es um ein Presseerzeugnis, dessen Verkauf zwar strafrechtlich nicht zu beanstanden sei, das aber mehr oder weniger offen zu einem rechtlich verpönten Handeln (Art. 191 und 194 des Strafgesetzbuches in der damals geltenden Fassung) auffordere. Der Staat brauche nicht durch Einräumung von gesteigertem Gemeingebrauch an öffentlichem Grund Hand zu bie­ten zur Verbreitung von Ansichten, welche die der Rechtsordnung zugrundliegenden Werte nicht nur in Frage stellten, sondern geradezu zu ihrer Verletzung aufforderten.

Dieses Urteil ist in der Lehre auf Kritik gestossen (Müller, S. 213 Anm. 156). Auch wenn man mit der zitierten Lehrmeinung den genannen Entscheid als zu restriktiv würdigt, kann dies nicht bedeuten, dass der Inhalt von Plakaten und Druckschriften, für dessen Auf­stellen bzw. Verteilen gesteigerter Gemeingebrauch an öffentlichem Grund beansprucht wird, jeglicher Inhaltskontrolle entzogen bleiben muss.

Bei der Bewilligungserteilung können die Grundrechte Drittbetroffener einen mass­geblichen Gesichtspunkt darstellen, denen insoweit eine mittelbare Drittwirkung zukommt (Hangartner/Kley, S. 108 ff.). Dies ergibt sich jetzt namentlich aus der neuen Bundesver­fassung: Gemäss Art. 35 Abs. 3 BV sorgen die Behörden dafür, dass die Grundrechte, so­weit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden. Zwar ist fraglich, inwie­weit damit eine umfassende staatliche Schutzpflicht und ein subjektiver Schutzanspruch statuiert werden (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Grundrechtseingriffe, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Bern 2000, S. 140 f., 152 f.). Die Verwirklichung der Grundrechte in der gesamten Rechtsordnung wird aber zur Aufgabe aller Behörden. So ha­ben sie auch die rechtsanwendenden Behörden bei ihrer Entscheidfindung umfassend zu be­rücksichtigen, etwa bei der Ausübung von Ermessen und der Abwägung von Interessen (vgl. Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 193). Folgerichtig sieht die neue BV vor, dass eine Einschränkung von Grundrechten nicht nur durch ein öffentliches Interesse, sondern auch durch den Schutz von Grundrechten Drit­ter gerechtfertigt sein kann (Art. 36 Abs. 2 BV).

Geht es um die Benützung öffentlichen Grundes, so ist diese Drittwirkung zwar in erster Linie im Zusammenhang mit dem ungehinderten Zugang Dritter (von Passanten, An­wohnern und Geschäftsinhabern), die sich diesbezüglich auf die Eigentumsgarantie, die Han­dels‑ und Gewerbefreiheit sowie die persönliche Freiheit berufen können, aktuell. Zu den grundrechtlichen Ansprüchen Drittbetroffener gehört aber auch die persönliche Frei­heit (Art. 10 BV), namentlich der durch sie gewährleistete Schutz der Persönlichkeit (Mül­ler, S. 7 ff.) und das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV). Bei der Überprüfung eines Gesuchs um gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes in Betracht zu zie­hen sind auch strafrechtliche und privatrechtliche Beschränkungen der Meinungsfreiheit (Ehrverlet­zung nach Art. 173 ff. StGB; Persönlichkeitsschutz nach Art. 28 ff. ZGB).

e) Der vom Stadtrat Winterthur auflageweise verbotene Plakattext "Europa ein Weg zur Hölle ist: ... Homosexualität" dürfte wohl kaum eine Ehrverletzung im Sinn von Art. 173 ff. StGB oder eine Persönlichkeitsverletzung im Sinn von Art. 28 ff. ZGB bein­halten. Hinsichtlich des strafrechtlichen Schutzes der Ehre geht es um die Frage, ob und in­wieweit Personengesamtheiten ehrenfähig sind, was nach überwiegender Lehre und Recht­sprechung nur für rechts‑ und prozessfähige Personenverbände bejaht wird. Das schliesst allerdings nicht aus, dass Ehrverletzungen auch unter einer Kollektivbezeichnung began­gen werden können; vorausgesetzt wird dabei aber, dass sie sich auf bestimmte Ein­zelper­sonen (im Regelfall: auf alle) beziehen lässt, was bei sogenannten Durchschnittsur­teilen nicht zutrifft (vgl. zum Ganzen Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Beson­derer Teil I, 5. A., Bern 1995, § 11 Rz. 12 ff.; BGE 124 IV 262 E. 2a).

Hingegen steht der Zulassung der fraglichen Äusserung (bei der Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch) in Anwendung von Art. 35 Abs. 3 BV das Diskriminie­rungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV entgegen. Gemäss dieser Bestimmung darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltan­schau­lichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (vgl. auch die strafrechtliche Konkretisierung des Diskriminie­rungsverbots bezüglich Rasse, Ethnie und Religion in Art. 261bis StGB, welche Bestim­mung im vorliegenden Fall nicht anwendbar ist). Mit dem ausdrücklich erwähnten Tatbe­stand der "Lebensform" beabsichtigte der Verfassungsgeber vorab einen Schutz von Men­schen mit homosexueller Orientierung (Müller, S. 426; vgl. Derselbe, Die Diskriminie­rungs­verbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Die neue Bundesverfas­sung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Bern 1999, S. 122). ‑ Zu Recht haben der Bezirksrat und der Stadtrat Winterthur den fraglichen Text als Diffamierung von Per­sonen mit einer derartigen Lebensform bzw. sexueller Orientierung gewürdigt und damit den Einwand des Beschwerdeführers verworfen, mit dieser Aussage würden überhaupt keine "Personen" in irgendeiner Form qualifiziert, sondern nur ein bestimmtes "Verhalten" als verwerflich bezeichnet (vgl. Erwägung 8 des Bezirksratsbeschlusses, Erwägung 3.4 des Stadtratsbeschlusses). Wie der Bezirksrat zutreffend erwogen hat, geht aus dem Gesamtzu­sammenhang des Textes für den durchschnittlichen Leser eine klar wertende Aussage her­vor, welche homosexuell veranlagte Personen mit strafrechtlich relevanten Verhalten wie Drogenkonsum und Abtreibung gleichstellt und einer verwerflichen Lebensweise bezich­tigt, was sie in ihrer Würde herabsetzt und in ihren Gefühlen verletzt. Es ist wirklichkeits­fremd, die vom Beschwerdeführer beabsichtigte Aussage nur auf ein bestimmtes Verhalten zu beziehen, handelt es sich bei den homosexuellen Personen doch um eine gesellschaftlich hinreichende abgegrenzte Menschengruppe, die in der Öffentlichkeit als solche in Erschei­nung tritt und sich meist stark mit ihrer Neigung identifiziert. Überdies macht auch das vom Beschwerdeführer gefällte Unwerturteil die von ihm postulierte Trennung unmöglich, wird doch damit die unwiderrufliche und endgültige Ver­worfenheit jener Menschen ausge­sprochen, die sich in der von ihm geschilderten Weise verhalten.

Zwar trifft es nicht zu, dass eine derartige Meinungsäusserung dem Schutz der Mei­nungsfreiheit generell entzogen wäre; jedoch hat derjenige, der unter Inanspruchnahme von gesteigertem Gemeingebrauch auf öffentlichem Grund seine Ansichten verbreiten will, nach dem Voranstehenden grössere Einschränkungen in Kauf zu nehmen. Diese Beurtei­lung steht auch im Einklang mit der in Lehre und Rechtsprechung verwendeten Formel, wo­nach die Grundrechte, namentlich die Meinungsfreiheit, nur einen "bedingten" An­spruch auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs vermitteln.

f) Die fragliche Auflage erweist sich auch als verhältnismässiger Eingriff. Es kann diesbezüglich auf die zutreffenden Ausführungen des Bezirksrats (E. 9) verwiesen werden.

g) Bei dieser Sach‑ und Rechtslage kann dahingestellt bleiben, ob die streitige Auf­lage sich auch durch die weitere Erwägung des Stadtrats Winterthur rechtfertigen lies­se, bei einer früheren Veranstaltung der Vereinigung X., die einschliesslich des fraglichen Plakattex­tes bewilligt worden war, habe Letzterer bei Passantinnen und Passanten heftige Reaktio­nen ausgelöst und zu einer handgreiflichen Auseinandersetzung zwischen dem heutigen Be­schwerdeführer und einer Passantin geführt, welcher Vorfall bei der Beurtei­lung des neuen Bewilligungsgesuchs vom 19. Oktober 1998 habe berücksichtigt werden dürfen und zur An­nahme berechtigt habe, bei einer erneuten Bewilligungserteilung ohne die streitbe­trof­fene Auflage sei eine Störung der öffentlichen Ruhe und Ordnung zu be­fürchten (vgl. Er­wägung 3.3 des Stadtratsbeschlusses, Erwägung 8 des Bezirksratsent­scheids).

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    ...