Überleitung in das neue Personalrecht, Lohndiskriminierung | Überführung in das neue Stadtzürcher Personalrecht: Lohndiskriminierung einer Aktivierungstherapeutin Zuständigkeit, Legitimation, Verfahrensvereinigung, Streitwert (E. 1). Zu den Grundzügen der Überführung in das neue stadtzürcherische Personalrecht; Vorbringen der Parteien (E. 2). Zum Diskriminierungsverbot im Allgemeinen (E. 3.1). Als Angehörige eines überwiegend weiblich besetzten Berufs kann sich die private Beschwerdeführerin auf einen (Arbeitswerts-)Vergleich mit den Polizisten berufen. Zum Vergleich ist die Tätigkeit im allgemeinen Polizeidienst heranzuziehen (E. 3.2+3). Die Stadt Zürich zog eine Unternehmensberatungsfirma für die Vornahme analytischer Arbeitsplatzbewertungen bei. Das dabei verwendete Bewertungssystem ist nachvollziehbar und plausibel (E. 3.4). Die Einholung eines arbeitswissenschaftlichen Gutachtens ist entbehrlich (E. 3.5). Zur konkreten Gegenüberstellung der Arbeitsbewertungen der Tätigkeit von Polizisten und Aktivierungstherapierenden: Die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden ist bei den Kriterien Selbständigkeit, Flexibilität und Kommunikationsfähigkeit zwingend höher als ursprünglich vorgesehen zu bewerten (E. 3.6). Damit erhöht sich die Punktzahl der Funktion der privaten Beschwerdeführerin um 3.5 Punkte, womit sie sich in der nächsthöheren Funktionsstufe bewegt (3.7). Für die im Vergleich zum Polizeidienst tiefere Einreihung der privaten Beschwerdeführerin sind keine anderen Gründe als geschlechtsspezifische ersichtlich. Für die Ungleichbehandlung ergeben sich - auch unter Berücksichtigung des städtischen Lohngefüges im Gesundheitswesen - keine ausreichenden Rechtfertigungsgründe (E. 3.8+9). Im Vergleich zu den Physio- und Ergotherapierenden steht der privaten Beschwerdeführerin keine höhere Einreihung zu. Unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV verfügen die Behörden über einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen (E. 4). Die private Beschwerdeführerin ist somit rückwirkend per 1. Juli 2002 in dienächsthöhere Funktionsstufe einzureihen (E. 5). Die Berechnung der anrechenbaren nutzbaren Erfahrung erweist sich als korrekt (E. 6). Die ursprüngliche Platzierung bei 95,56 % im Lohnband ist nicht zu beanstanden; diesbezüglich ist die Beschwerde der Stadt Zürich begründet (E. 7). Zusammenfassend war die ursprüngliche Einreihung der privaten Beschwerdeführerin geschlechtsdiskriminierend, weshalb sie rückwirkend in die nächsthöhere Funktionsstufe einzureihen ist. Die Anhebung auf 100 % im Lohnband durch die Vorinstanz ist damit nicht (mehr) korrekt. Der vorinstanzliche Entscheid ist bezüglich Funktionsstufeneinreihung und Platzierung im Lohnband aufzuheben. Der Antrag der privaten Beschwerdeführerin, ihr mehr Jahre an nutzbarer Erfahrung anzurechnen, ist abzuweisen (E. 8). Neuentscheid durch das Verwaltungsgericht (E. 9). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 10).
Teilweise Gutheissung
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Geschäftsnummer: PB.2007.00043 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 05.11.2008 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Überleitung in das neue Personalrecht, Lohndiskriminierung
Überführung in das neue Stadtzürcher Personalrecht: Lohndiskriminierung einer Aktivierungstherapeutin Zuständigkeit, Legitimation, Verfahrensvereinigung, Streitwert (E. 1). Zu den Grundzügen der Überführung in das neue stadtzürcherische Personalrecht; Vorbringen der Parteien (E. 2). Zum Diskriminierungsverbot im Allgemeinen (E. 3.1). Als Angehörige eines überwiegend weiblich besetzten Berufs kann sich die private Beschwerdeführerin auf einen (Arbeitswerts-)Vergleich mit den Polizisten berufen. Zum Vergleich ist die Tätigkeit im allgemeinen Polizeidienst heranzuziehen (E. 3.2+3). Die Stadt Zürich zog eine Unternehmensberatungsfirma für die Vornahme analytischer Arbeitsplatzbewertungen bei. Das dabei verwendete Bewertungssystem ist nachvollziehbar und plausibel (E. 3.4). Die Einholung eines arbeitswissenschaftlichen Gutachtens ist entbehrlich (E. 3.5). Zur konkreten Gegenüberstellung der Arbeitsbewertungen der Tätigkeit von Polizisten und Aktivierungstherapierenden: Die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden ist bei den Kriterien Selbständigkeit, Flexibilität und Kommunikationsfähigkeit zwingend höher als ursprünglich vorgesehen zu bewerten (E. 3.6). Damit erhöht sich die Punktzahl der Funktion der privaten Beschwerdeführerin um 3.5 Punkte, womit sie sich in der nächsthöheren Funktionsstufe bewegt (3.7). Für die im Vergleich zum Polizeidienst tiefere Einreihung der privaten Beschwerdeführerin sind keine anderen Gründe als geschlechtsspezifische ersichtlich. Für die Ungleichbehandlung ergeben sich - auch unter Berücksichtigung des städtischen Lohngefüges im Gesundheitswesen - keine ausreichenden Rechtfertigungsgründe (E. 3.8+9). Im Vergleich zu den Physio- und Ergotherapierenden steht der privaten Beschwerdeführerin keine höhere Einreihung zu. Unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV verfügen die Behörden über einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen (E. 4). Die private Beschwerdeführerin ist somit rückwirkend per 1. Juli 2002 in die nächsthöhere Funktionsstufe einzureihen (E. 5). Die Berechnung der anrechenbaren nutzbaren Erfahrung erweist sich als korrekt (E. 6). Die ursprüngliche Platzierung bei 95,56 % im Lohnband ist nicht zu beanstanden; diesbezüglich ist die Beschwerde der Stadt Zürich begründet (E. 7). Zusammenfassend war die ursprüngliche Einreihung der privaten Beschwerdeführerin geschlechtsdiskriminierend, weshalb sie rückwirkend in die nächsthöhere Funktionsstufe einzureihen ist. Die Anhebung auf 100 % im Lohnband durch die Vorinstanz ist damit nicht (mehr) korrekt. Der vorinstanzliche Entscheid ist bezüglich Funktionsstufeneinreihung und Platzierung im Lohnband aufzuheben. Der Antrag der privaten Beschwerdeführerin, ihr mehr Jahre an nutzbarer Erfahrung anzurechnen, ist abzuweisen (E. 8). Neuentscheid durch das Verwaltungsgericht (E. 9). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 10). Teilweise Gutheissung
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
PB.2007.00043 PB.2007.00049
Entscheid
der 4. Kammer
vom 5. November 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin Rhea Schircks Denzler.
In Sachen
1. Stadt Zürich, Lindenhofstrasse 21, 8021 Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich, Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
2. A,
vertreten durch Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1. A
vertreten durch Rechtsanwältin B,
2. Stadt Zürich, Lindenhofstrasse 21, 8021 Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich, Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Überleitung in das neue Personalrecht, Lohndiskriminierung,
hat sich ergeben:
I.
A. Auf den 1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR; AS 177.100, www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27. März 2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft. Damit führte die Stadt Zürich ein neues Lohnsystem ein, welches unter anderem im Pflegebereich zu besser entlöhnten Einreihungen führte (vgl. dazu VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, I.B, www.vgrzh.ch).
B. A arbeitet seit August 1999 als Aktivierungstherapeutin im Heim D der Stadt Zürich. Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie unter der Funktionsbezeichnung "Aktivierungstherapeutin" per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe (FS) 6 der Funktionskette (FK) 309 überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihr zehn Jahre angerechnet; die Lage im Lohnband betrug 95,56 % des Mittelwerts. Unter Berücksichtigung der unter altem Recht ausgerichteten Zulagen blieb der Lohn unverändert. Eine dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat von Zürich am 31. August 2005 ab.
II.
Im nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte A zusammen mit weiteren Aktivierungstherapeutinnen die Einreihung in die FS 8 unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung je nach konkreten Erfahrungsjahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 % festzulegen. Im Erledigungsbeschluss betreffend A vom 18. Oktober 2007 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und legte die Lage im Lohnband per 1. Juli 2002 bei 100 % fest. Im Übrigen wies er den Rekurs ab.
III.
Gegen diesen Beschluss gelangten sowohl die Stadt Zürich wie auch A mit Beschwerden vom 21. bzw. vom 22. November 2007 an das Verwaltungsgericht.
A beantragt eine rückwirkende Einreihung per 1. Juli 2002 in die FS 8 unter Festlegung der nutzbaren Erfahrung auf 15 Jahre, eventualiter auf elf Jahre. Ausserdem verlangt sie eine Prozessentschädigung.
Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich gegen die vom Bezirksrat angeordnete Anhebung der Lage im Lohnband von 95,56 % auf 100 %.
Mit ihren Beschwerdeantworten beantragen die Parteien jeweils die Abweisung der Begehren der Gegenseite; A verlangt zusätzlich eine Prozessentschädigung. Der Bezirksrat hat für beide Beschwerden auf Vernehmlassung verzichtet.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerden richten sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet § 74 Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets insoweit überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige geschlechtsdiskriminierende Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (VGr, 23. Oktober 2002, PB.2002.00022, E. 1b, www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff., 451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 217; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 12). In der vorliegenden Streitigkeit stellt sich die Frage nach einer lohnmässigen Diskriminierung einer Aktivierungstherapeutin. Dabei handelt es sich um einen therapeutischen Beruf im Gesundheitswesen. Wie die Gerichte wiederholt festgestellt haben, handelt es sich bei der Physiotherapie und der Ergotherapie um so genannt "typische Frauenberufe" (vgl. etwa VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00015, E. 2a – 22. Januar 2001, VK.1996.00017, E. 2a – 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 1.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Dasselbe gilt unbestrittenermassen auch für die verwandte Tätigkeit der Aktivierungstherapie. Dies führt zur grundsätzlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.
Im Übrigen ist die Einreihung in Besoldungsklassen und -stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann überprüfbar, wenn ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Gemäss aktueller Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) entfällt die Geltung von Art. 6 Abs. 1 EMRK für öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse nur noch unter zwei – hier nicht gegebenen – Voraussetzungen: Erstens muss im nationalen Recht für die entsprechende Kategorie von Angestellten bzw. bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht ausdrücklich ausgeschlossen sein und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv im staatlichen Interesse liegen und gerechtfertigt sein (VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Für das vorliegende Arbeitsverhältnis ist der Zugang zum Verwaltungsgericht somit auch gestützt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK zu bejahen.
1.2 Die Legitimation der privaten Beschwerdeführerin ist ohne weiteres zu bejahen. – Als Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere dann legitimiert, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 21 lit. b in Verbindung mit § 70 und § 80c VRG). Dies trifft vorliegend zweifellos zu, weshalb auch die Stadt Zürich beschwerdelegitimiert ist.
1.3 Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten.
1.4 Aus Gründen der Prozessökonomie kann das Gericht mehrere Verfahren vereinigen, namentlich wenn sich zwei Beschwerden gegen denselben Entscheid richten (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33 f.). In diesem Sinn sind die beiden Verfahren zu vereinigen.
1.5 Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter. Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§ 38 VRG).
1.5.1 Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten Person (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3).
1.5.2 Die private Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der städtischen Besoldungsrevision per 1. Juli 2002 neu eingereiht worden. Ihr gegen den Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel ging hierorts am 26. November 2007 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1 und Abs. 4 PR war das Dienstverhältnis damals frühestens auf Ende Februar 2008 kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für 68 Monate.
Zwischen den Parteien ist in erster Linie strittig, ob die private Beschwerdeführerin in FS 6 oder 8 einzureihen ist. Die Differenz zwischen diesen beiden Besoldungsstufen macht rund 20 % aus (vgl. AB PR Anhang A). Hinsichtlich der Lage im Lohnband unterscheiden sich die Anträge der Parteien um rund 4,5 % (95,56 % gegenüber 100 %). Bezogen auf den der privaten Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 ausbezahlten Lohn von Fr. 3'833.60 (auf Basis 1/12) entspricht diese Differenz einem monatlichen Betrag von ca. Fr. 950.-. Daraus resultiert für die massgebliche Zeitdauer von 68 Monaten ein Streitwert von rund Fr. 65'000.-. Hinzu kommt, dass die private Beschwerdeführerin die Anrechnung von 15 statt zehn Jahren an nutzbarer Erfahrung beantragt.
Die Streitwertgrenze von Fr. 20'000.- ist damit klar überschritten. Die Sache ist in Dreierbesetzung zu behandeln.
2.
2.1 Laut dem am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen Besoldungssystem der Stadt Zürich richtet sich der Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47 PR; gemäss der am 1. Juli 2007 in Kraft getretenen neuen Fassung ist zusätzlich das Verhalten zu beachten). Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18 Funktionsstufen sowie Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund der betreffenden Funktionsumschreibung einer Funktionsstufe zuzuordnen (Art. 48 ff. PR, AB PR Anhang B; eine leichte Modifikation erfuhr Art. 50 PR per 1. Juli 2007). Gemäss der bis Ende Juni 2007 gültigen Fassung war den 18 Funktionsstufen gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegten. Dabei waren die nutzbare berufliche und ausserberufliche Erfahrung und der zu erwartende Leistungsbeitrag geschlechtsneutral nach einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen (Art. 51 ff. PR, AB PR Anhang A, jeweils in der damaligen Fassung).
2.2 Wie gesehen, ist die private Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 in die FS 6 der FK 309 überführt worden. Mit der Beschwerde beantragt sie die Überführung in die FS 8.
Die private Beschwerdeführerin schildert ihre Tätigkeit als Aktivierungstherapeutin ausführlich und kommt zum Ergebnis, dass ihr Aufgabengebiet alle unter FS 7 und 8 aufgeführten Aufgaben abdeckt. Sodann beanstandet sie, dass die Einreihung der Aktivierungstherapierenden nicht ausgehend von der Bewertung der Physiotherapeuten hätte ergehen dürfen. Bei den Aktivierungstherapierenden handle sich um eine Berufsgruppe, welche sich von der Physiotherapie derart unterscheide, dass ein Vergleich überhaupt nicht möglich sei. Der angefochtene Entscheid sei deshalb zufolge "der verweigerten Arbeitsbewertung der Aktivierungstherapierenden" aufzuheben. Im Weiteren erachtet die private Beschwerdeführerin die Einstufung der Aktivierungstherapierenden als diskriminierende Rechtsungleichheit im Sinn von Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie als unzulässige Geschlechtsdiskriminierung im Sinn von Art. 3 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG). Die Arbeitsansprüche, welche an die Aktivierungstherapierenden gestellt würden, seien höher als diejenigen, welche an die Physio- respektive Ergotherapierenden sowie die städtischen Polizeibeamten gestellt würden. Im Folgenden vergleicht sie die vier Berufsgruppen unter den Titeln Selbständigkeit, Flexibilität, Kooperations-/Teamfähigkeit, Ausbildungsdauer und Schwierigkeitsgrad und gelangt zum Ergebnis, dass die Einreihung in FS 6 und damit eine Stufe unterhalb der Physio- respektive Ergotherapierenden und der Polizisten haltlos sei. Beide Vorinstanzen hätten es versäumt, eine hinreichende Entscheidungsgrundlage für die korrekte Einreihung der Aktivierungstherapierenden zu schaffen. Sollte die unzulässige Benachteiligung der Aktivierungstherapierenden für das Gericht nicht genügend liquid sein, sei ein arbeitswissenschaftliches Gutachten zur Klärung des Sachverhalts einzuholen.
Die Stadt Zürich erachtet die vorgenommene Einreihung in FS 6 als korrekt. Die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin stelle geringere Ansprüche als diejenige der Physio- und Ergotherapierenden.
3.
Die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin in FS 6 ist zunächst unter dem Aspekt des Diskriminierungsverbots zu überprüfen.
3.1 Gemäss Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der Bestimmung haben sie Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Laut Art. 3 Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Unter anderem gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs. 2). Die Diskriminierung wird vermutet, wenn sie von der betroffenen Person glaubhaft gemacht wird (Art. 6 GlG). Wer von einer solchen Diskriminierung betroffen ist, kann die Zahlung des geschuldeten Lohns verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG).
3.1.1 Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein Kriterium stützt, das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE 124 II 409 E. 7 S. 424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur Diskussion.
3.1.2 Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409 E. 7 S. 425; Béatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357 ff., 375 ff.; Kathrin Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993, S. 1327 ff., 1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S. 175 ff.; Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 338 ff.).
3.1.3 Es können auch Tätigkeiten verschiedenartiger Natur miteinander verglichen werden (vgl. BGE 124 II 409 E. 9a und b S. 426 f.; Hansjörg Seiler, Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, ZBl 104/2003, S. 113 ff., 126). Anders liesse sich etwa eine der Entlöhnung typischer Frauenberufe innewohnende versteckte Diskriminierung nicht aufdecken. Der Vergleich zwischen verschiedenen Berufen macht es häufig nötig, die betreffenden Tätigkeiten einer Arbeitsplatzbewertung zu unterziehen (VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00015, E. 2b, und VK.1996.00017, E. 2b, je mit Hinweisen, sowie 20. Dezember 2006, PB.2006.00006, E. 2.2.2 [je unter www.vgrzh.ch]).
3.2 Zur Begründung der behaupteten Diskriminierung gegenüber den Polizisten macht die private Beschwerdeführerin geltend, mit ihrer Einreihung in die FS 6 seien die Aktivierungstherapierenden eine Stufe unterhalb der Polizisten platziert.
Als Angehörige eines überwiegend weiblich besetzten Berufs kann sich die private Beschwerdeführerin auf einen Vergleich mit den Polizisten berufen (vgl. die zitierten VK.96.00015 und VK.96.00017).
3.3 Wie gesehen, ist die private Beschwerdeführerin in FS 6 eingereiht worden. Gemäss dem Entscheid des Stadtrats vom 31. August 2005 werden Polizisten bereits während der Ausbildung in FS 6 eingereiht; hernach erfolgen in gewissen Abständen Funktionsanstiege. Die Aufstufung in FS 7 verlangt zwar erhebliche Praxiskenntnisse und die Übernahme von Patrouillenleitungen (AB PR Anhang B [Funktionsumschreibungen] Kette 207 FS 7); wie die genannten Ausführungen des Stadtrats zeigen, ist diese Aufstufung indessen entsprechend der Laufbahnförderung bei der Polizei üblich. Demgegenüber verharren die Aktivierungstherapierenden auch bei zunehmender Erfahrung in FS 6. In der Beschwerdeantwort der Stadt Zürich wird denn auch nicht weiter in Abrede gestellt, dass die Aktivierungstherapierenden grundsätzlich um eine Stufe tiefer eingereiht sind als die Polizisten. Es rechtfertigt sich daher, zum Vergleich mit der Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin den allgemeinen Polizeidienst der FS 7 heranzuziehen; dabei ist selbstredend zu berücksichtigen, dass die in dieser Funktionsstufe eingereihten Polizisten bereits über Praxiskenntnisse verfügen und insbesondere Patrouillen leiten müssen.
3.4 Unter Berücksichtigung des Schwierigkeitsgrades der einzelnen Funktionen legt der Stadtrat einen Funktionsraster und Funktionsumschreibungen fest (Art. 48 PR). Basis der Funktionsumschreibungen sind analytische Arbeitsplatzbewertungen, mit denen die Anforderungen an die Fach-, Selbst-, Sozial-, Führungs- und Beratungskompetenz sowie die Arbeitsbedingungen erfasst werden (Art. 49 PR).
3.4.1 Für die Vornahme analytischer Arbeitsplatzbewertungen zog die Stadt Zürich die Unternehmensberatung E bei. Diese analysierte zahlreiche Funktionen der Stadtverwaltung anhand der erwähnten fünf Kriterien gemäss Art. 49 PR. Dabei stützte sie sich unter anderem auf Befragungen von Stelleninhabern. Die untersuchten Tätigkeiten wurden in jedem Kriterium bewertet (maximale Punktzahlen zwischen 2 und 15). Die fünf Kriterien erhielten folgende prozentuale Gewichtung: Fachkompetenz 28 %, Selbstkompetenz 20 %, Sozialkompetenz 20 %, Führungs- und Beratungskompetenz 20 %, Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen 12 %. Sodann wurden die Unterkriterien "Selbständigkeit" und "Führung" dreifach gewichtet; eine doppelte Gewichtung kam den Unterkriterien "Kommunikationsfähigkeit" und "Kooperations- und Teamfähigkeit" zu. Auf der Grundlage dieser Arbeitsplatzbewertungen entwickelte die Unternehmungsberatung E Modellprofile für sämtliche Tätigkeiten.
3.4.2 Entgegen der Meinung der privaten Beschwerdeführerin war es nicht zwingend erforderlich, jede Stelle durch die Unternehmensberatung E im Einzelnen bewerten zu lassen. Es ist grundsätzlich zulässig, die untersuchten Referenzfunktionen als Grundlage für die Einreihung der weiteren Funktionen zu nehmen.
3.4.3 Das Bewertungssystem der Unternehmenbseratung E ist nachvollziehbar und plausibel. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass Auswahl und Gewichtung der Kriterien oder das Vorgehen zu diskriminierenden Bewertungen führen würden. Die Einreihung von Aktivierungstherapierenden und Polizisten ist deshalb anhand des Arbeitsplatzbewertungsmodells der Stadt Zürich zu überprüfen. Dies entspricht denn auch der Praxis, wonach allfällige Diskriminierungsquellen und die Gleichwertigkeit von Arbeiten in erster Linie anhand der vom Gemeinwesen angewendeten analytischen Arbeitsplatzbewertung festzustellen sind (vgl. die zitierten VK.1996.00015, E. 2b, und VK.1996.00017, E. 2b, je mit Hinweisen).
3.4.4 Für einen in FS 7 der Kette 209 eingereihten Streifenwagenfahrer liegt eine Befragung bei den Akten. Für die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin liegt eine Stellenbeschreibung vor. Zudem deponierte sie eine ausführliche Schilderung ihrer Tätigkeit. Relevant sind schliesslich die eingereichten analytischen Funktionsbewertungen für die Modellprofile: Die Bewertung der Funktion "309.06 Therapie/Beratung" (= Funktion der privaten Beschwerdeführerin) lässt sich aus den Akten ersehen, diejenige der Funktion "207.07 Allgemeiner Polizeidienst" ebenfalls. Für die Funktion 309.06 ergibt sich ein Gesamtwert von 21,5 Punkten und für die Funktion 207.07 ein Gesamtwert von 26,0 Punkten (dreifache Gewichtung des Unterkriteriums "Selbständigkeit", doppelte Gewichtung der Unterkriterien "Kommunikationsfähigkeit" und "Kooperations- und Teamfähigkeit" [vgl. vorn 3.4.1]). Entsprechend der Zuordnungstabelle führten die erhaltenen Gesamtwerte zur Einreihung der Funktion 309.06 in die FS 6 und der Funktion 207.07 in die FS 7.
Es stellt sich demnach die Frage, ob die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin – entgegen dieser Einreihung – mindestens gleichwertig ist wie die Tätigkeit der in FS 7 platzierten Polizisten.
3.5 Die private Beschwerdeführerin beantragt die Einholung eines arbeitswissenschaftlichen Gutachtens.
Ein arbeitswissenschaftliches Gutachten ist insoweit einzuholen, als für die Prüfung, ob eine Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über die rechtserheblichen Sachverhaltsfragen vorausgesetzt werden (BGE 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Hingegen kann es nicht Sache eines arbeitswissenschaftlichen Gutachtens sein, die "richtige" Lohneinstufung festzulegen (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391).
Vorliegend lassen sich die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin als Aktivierungstherapeutin und die Tätigkeit der Polizisten im allgemeinen Polizeidienst aufgrund der Akten zuverlässig vergleichen. Zudem ist die Funktion des Polizeisoldaten auf kantonaler Ebene gestützt auf eine arbeitswissenschaftliche Expertise ausführlich untersucht und bewertet worden; diese Bewertung ist vorliegend relevant, da die Angehörigen der Kantonspolizei im Wesentlichen dieselbe Arbeit ausführen wie die städtischen Polizisten (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2005.00006, E. 3.3.1, www.vgrzh.ch; BGr, 20. November 2007, 2A.93/2007, E. 4.3.1, www.bger.ch). Die Tätigkeiten der kantonalen Physio- und Ergotherapierenden sind ebenfalls schon wissenschaftlich untersucht worden (vgl. die zitierten VK.96.00015 und VK.96.00017). Die diesbezüglichen Ergebnisse liefern angesichts der Ähnlichkeit der Therapieberufe auch gewisse Anhaltspunkte für die Bewertung der Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin.
Die Einholung einer Expertise ist somit entbehrlich.
3.6 Die Tätigkeit der Polizisten, welche in FS 7 der Kette 207 eingereiht sind, ist somit bezüglich des Arbeitswerts der Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden (eingereiht in FS 6 der Kette 309) gegenüberzustellen.
Dabei überprüft das Verwaltungsgericht nicht, ob die resultierende Besoldungseinstufung richtig oder überzeugend ist, sondern einzig ob sie geschlechtsdiskriminierend ist (vgl. BGr, 20. November 2007, 2A.93/2007, E. 2.4 am Ende, www.bger.ch). Die Bewertung der zu überprüfenden Tätigkeit ist nur dort zu korrigieren, wo diese im Vergleich zur Bewertung der Vergleichsgruppe und im Rahmen des bestehenden Besoldungssystems unhaltbar ist (vgl. die zitierten VK.96.00015 und VK.96.00017, je E. 9a am Ende). Dem Verwaltungsgericht steht neben der Überprüfung des Sachverhalts (§ 75 lit. b VRG) gemäss § 75 lit. a VRG die Rechtskontrolle, nicht jedoch die Ermessensüberprüfung zu. Eine ausnahmsweise Befugnis zur Ermessensüberprüfung lässt sich auch aus dem Gleichstellungsgesetz nicht herleiten (BGE 125 II 385 E. 5d).
3.6.1 Fachkompetenz (Wissen/Kenntnisse):
Der Polizeidienst FS 7 ist mit 8,5 Punkten und die Therapie FS 6 mit 9 Punkten bewertet. Mit der Beschwerde von A wird darauf hingewiesen, dass die Aktivierungstherapieausbildung inzwischen drei Jahre dauert; im relevanten Zeitpunkt von Juli 2002 betrug die Ausbildung indessen noch zwei Jahre.
Beim Vergleich zwischen den Angehörigen von Gesundheitsberufen und Polizeisoldaten auf kantonaler Ebene hatte die vom Gericht beigezogene Gutachterin im Kriterium Ausbildung und Erfahrung insbesondere angesichts der drei Jahre dauernden Ausbildung eine höhere Bewertung für die Physio- und Ergotherapierenden vorgeschlagen. Insgesamt erachtete das Gericht die identische Bewertung dieser Funktionen wie die Funktion des Polizeisoldaten aber noch als vertretbar bzw. als noch knapp im Rahmen dessen liegend, was der Kanton in Ausübung seines Ermessens ohne Verletzung des Diskriminierungsverbots hätte wählen können (vgl. die zitierten VK.96.00015, E. 9b, und VK.96.00017, E. 9b).
Nachdem die Ausbildung zur Aktivierungstherapeutin im massgeblichen Zeitpunkt zwei Jahre dauerte und für den Polizeidienst FS 7 zusätzliche Erfahrung verlangt wird, lässt es sich jedenfalls nicht beanstanden, wenn das Kriterium Fachkompetenz bei den Aktivierungstherapierenden trotz des in der Regel späten Ausbildungsbeginns lediglich einen halben Punkt höher gewertet wird als beim Polizeidienst FS 7. Eine diskriminierende Bewertung der Funktion der privaten Beschwerdeführerin liegt nicht vor.
Der Polizeidienst FS 7 ist im Kriterium Selbständigkeit mit 1,5 Punkten und die Therapie FS 6 mit 1,0 Punkten bewertet.
Das Verwaltungsgericht hatte die Selbständigkeit der Therapiearbeit im kantonalen Vergleich hauptsächlich im Kriterium "geistige Anforderungen" beurteilt. Das damalige Gutachten verwies bei den Physio- und Ergotherapierenden auf die selbständige Planung und Durchführung von Therapien. Die ärztlichen Anweisungen beschränkten sich auf die Verordnung der Therapie, ohne genauere Angaben zu Zielen oder auszuführenden Handlungen. Die Kontrolle erfolgte in Besprechungen mit der Leitung bzw. in wöchentlichen ärztlichen Rapporten. Weiter mussten die Physiound Ergotherapierenden die Situation der Patienten ganzheitlich erfassen und beurteilen. Sodann oblagen ihnen verschiedene Organisationstätigkeiten und hatten sie häufige, auch anspruchsvolle Kontakte zu Patienten und anderen Institutionen. Die Tätigkeit der Polizeisoldaten schilderte die Gutachterin dagegen als ausführend mit selbständigen Elementen, wobei letztere zum Beispiel beim Patrouillengang vorkam; dabei war in unvorhergesehenen Situationen zu entscheiden. Die Kontrolle der Arbeit erfolgte fast 100%ig durch die Vorgesetzten anhand der schriftlichen Berichte. Notwendig war eine hohe geistige Regsamkeit für rasche Einschätzung von Situationen und Entscheidung über richtiges Vorgehen in Berücksichtigung der Polizeitaktik. Die Höherbewertung begründete die Gutachterin zusammengefasst hauptsächlich damit, dass die Tätigkeit der Physio- und Ergotherapierenden mehr eigenständige Arbeit mit groben Zielvorgaben und wenig eher indirekter Kontrolle beinhaltete. Das Gericht gelangte hierauf zum Ergebnis, dass die Tätigkeit der Physio- und Ergotherapierenden über weite Teile selbständig, die Tätigkeit der Polizeisoldaten dagegen weitgehend ausführend sei. Es erachtete die Höherbewertung der Physio- und Ergotherapierenden im Kriterium "geistige Anforderungen" als zwingend (vgl. die zitierten VK.96.00015, E. 9c, und VK.96.00017, E. 9c).
Die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden ist von ähnlicher Selbständigkeit geprägt wie diejenige der Physio- und Ergotherapierenden. Wie die private Beschwerdeführerin glaubhaft und unwidersprochen schildert, arbeitet sie mit selbst formulierten Therapiezielen; sie entscheidet über die therapeutischen Mittel selbständig – nach Absprachen mit Pflege, Arztdienst, Physio- und Ergotherapie sowie weiteren Berufsgruppen.
Wie gesehen, erfolgt die Polizeiarbeit demgegenüber weitgehend kontrolliert. Immerhin kommt den in FS 7 eingereihten Polizisten im Vergleich zur Grundfunktion etwas mehr Selbständigkeit zu, müssen sie doch eine Patrouille auch leiten können, ohne dass damit allerdings eine Führungsfunktion einhergehen würde.
Die Stadt Zürich bestätigt in der Beschwerdeantwort, dass der Gestaltungsspielraum der Aktivierungstherapierenden grösser ist als jener des Polizisten. Angesichts der bei den Polizisten der FS 7 festgestellten leicht erhöhten Selbständigkeit gegenüber der Grundfunktion ist die Selbständigkeit der Aktivierungstherapierenden nur unwesentlich höher. Es erscheint deshalb nicht als zwingend, die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden höher zu bewerten als den Polizeidienst FS 7. Nicht mehr vertretbar ist es indessen, ihre Tätigkeit in diesem Kriterium trotz des leicht höheren Masses an Selbständigkeit tiefer zu gewichten als bei den Polizisten FS 7. Die Funktion der privaten Beschwerdeführerin ist daher – wie der Polizeidienst FS 7 – mit 1,5 Punkten zu bewerten.
3.6.2.2 Flexibilität:
Der Polizeidienst FS 7 ist im Kriterium Flexibilität mit 2,0 Punkten und die Therapie FS 6 mit 1,0 Punkten bewertet.
Der Polizist muss im Patrouillendienst bei überraschenden Vorkommnissen flexibel entscheiden (vgl. die zitierten VK.96.00015, E. 9c Abs. 1, und VK.96.00017, E. 9c Abs. 1). Im Übrigen enthält die bei den Akten liegende Befragung des Streifenwagenfahrers kaum Hinweise auf die Notwendigkeit flexiblen Handelns; es kommt "weniger häufig" vor, dass wegen Terminen, Anrufen, Fremdeinflüssen oder Fremdplanung von einer Aufgabe zur nächsten gewechselt werden muss.
Nach der glaubhaften Darstellung der privaten Beschwerdeführerin werden Aktivierungstherapien hauptsächlich in Gruppen durchgeführt. Dabei muss sie mit ca. acht Patienten arbeiten, von denen einzelne sehr instabil sein können. Die Arbeit in Gruppentherapien stellt ohne Frage hohe Anforderungen an die Flexibilität. Auf verschiedene Bedürfnisse der Patienten muss gleichzeitig eingegangen werden; ähnlich häufige Anforderungen an die Flexibilität sind beim befragten Streifenwagenfahrer nicht ersichtlich.
Insgesamt ist es somit auch im Kriterium Flexibilität nicht haltbar, den Polizeidienst FS 7 höher zu bewerten als die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin. Ihre Tätigkeit ist – analog zum Polizeidienst FS 7 – mit 2,0 Punkten zu bewerten.
3.6.3 Sozialkompetenz (Kommunikationsfähigkeit/Kooperations- und Teamfähigkeit):
3.6.3.1 Kommunikationsfähigkeit:
Polizeidienst FS 7 und Therapie FS 6 sind im Kriterium Kommunikationsfähigkeit gleichermassen mit 1,5 Punkten bewertet.
Zur Arbeit der privaten Beschwerdeführerin mit den Patienten gehören z.B. Gedächtnistraining, gestalterisches Training, Gesprächsgruppen, Kochen und Backen, Musik und Vorlesen. Mit solchen Aktivitäten erfüllt die private Beschwerdeführerin Aufgaben, die mit pädagogischen verwandt sind und eine ausgeprägte Kommunikationsfähigkeit erfordern. Zudem arbeitet sie häufig mit Personen, bei welchen die Kommunikation aufgrund von deren Demenz oder anderen psychischen Problemen besondere Anforderungen stellt. Angesichts dieser Erfordernisse ist es von vornherein nicht plausibel, dass die Funktion 309.06, welcher die private Beschwerdeführerin zugewiesen ist, im Kriterium Kommunikationsfähigkeit – bei möglichen 5 Punkten – mit lediglich 1,5 Punkten bewertet ist. Entscheidend ist indes auch hier der Vergleich mit der polizeilichen Funktion 207.07.
Der Polizeidienst führt zwar auch häufig zu Personenkontakten. Dabei kann der Umgang mit Tatverdächtigen anspruchsvoll sein. Weite Teile der Kontakte betreffen indessen kleinere Delikte bzw. den Umgang mit Anzeigeerstattern und anderen Behörden. Zudem entfällt beim Polizeidienst FS 7 das anspruchsvolle Element, die Kontaktpersonen auf einer pädagogischen Basis kommunikativ erreichen zu müssen, weitgehend.
Zusammengefasst sind die Anforderungen im kommunikativen Bereich bei den Aktivierungstherapierenden signifikant höher als im Polizeidienst FS 7. Die gleiche Punktzahl muss deshalb als unhaltbar qualifiziert werden. Die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin ist in diesem Kriterium mit 2,0 zu bewerten.
3.6.3.2 Kooperations- und Teamfähigkeit:
Der Polizeidienst FS 7 ist im Kriterium Kooperations- und Teamfähigkeit mit 1,5 Punkten bewertet und die Therapie FS 6 mit 1,0 Punkten.
Die Einsätze der Polizisten erfolgen häufig im Team. Die Aktivierungstherapeutin ist dagegen – wie die private Beschwerdeführerin selbst ausführt – weitgehend auf sich gestellt. Die höhere Bewertung der Polizeitätigkeit ist korrekt.
3.6.4 Führung und Führungsunterstützung:
Beide Funktionen sind in diesem Kriterium ohne Punkte.
Zwar kommen der privaten Beschwerdeführerin gewisse leitende Funktionen zu, insbesondere gegenüber Auszubildenden. Dies könnte es rechtfertigen, die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin im Kriterium Führung mit 0,5 Punkten zu bewerten. Indessen ist zu beachten, dass die Patrouillenführung im Polizeidienst auch der Tätigkeit der Vergleichsgruppe FS 7/FK 207 gewisse leitende Aufgaben vermittelt, was ebenfalls die Bewertung mit 0,5 Punkten rechtfertigen würde. Demzufolge ist die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin gegenüber dem Polizeidienst FS 7 in diesem Kriterium nicht ungleich behandelt.
3.6.5 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen:
Der Polizeidienst FS 7 ist im Kriterium Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen insgesamt mit 5 Punkten bewertet und die Therapie FS 6 insgesamt mit 3,5 Punkten.
Die Parteien haben zu diesem Kriterium kaum substanzielle Ausführungen gemacht. Mit Blick auf die psychische Belastung ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass bei beiden Tätigkeiten häufige Einblicke in menschliches Elend bestehen und emotional anspruchsvolle Kontakte vorkommen, bei den Aktivierungstherapierenden insbesondere zu den Heiminsassen und bei den Polizeisoldaten zu Tatverdächtigen oder Angehörigen von Unfallopfern (vgl. auch die zitierten VK.96.00015, E. 9e, und VK.96.00017, E. 9e).
Die Höhergewichtung der Polizeitätigkeit im Kriterium Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen rührt vorab von den verteilten 2,5 Punkten wegen unregelmässiger Arbeitszeit her. Diese Gewichtung erscheint hoch. Die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin ist mit 0,5 Punkten bewertet. Im kantonalen Vergleich mit den Physio- und Ergotherapierenden erachtete das Gericht eine Höhereinstufung der Polizeisoldaten infolge regelmässiger Schicht- und Nachtarbeit in gewissem Umfang als ausgewiesen (vgl. die zitierten VK.96.00015, E. 9g, und VK.96.00017, E. 9g). Nachdem die private Beschwerdeführerin keine Schicht- oder Nachtarbeit behauptet, kann in der erheblichen Differenz von 2,0 Punkten noch kein Ermessensmissbrauch erblickt werden.
3.7 Die vorstehenden Überlegungen führen zusammengefasst dazu, dass die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin zwingend wie folgt höher zu bewerten ist:
im Kriterium Selbständigkeit: 1,5 statt 1,0 Punkte
im Kriterium Flexibilität: 2,0 statt 1,0 Punkte
im Kriterium Kommunikationsfähigkeit: 2,0 statt 1,5 Punkte
Damit erhöht sich die Punktzahl ihrer Funktion im Kriterium Selbständigkeit um 1,5 Punkte (dreifache Gewichtung), im Kriterium Flexibilität um 1 Punkt und im Kriterium Kommunikationsfähigkeit ebenfalls um 1 Punkt (doppelte Gewichtung), insgesamt demnach um 3,5 Punkte. Somit resultiert eine Punktzahl von 25,0 was in etwa derjenigen der Polizeiarbeit der FS 7 von Kette 207 entspricht (26,0 Punkte) und sich innerhalb der FS 7 bewegt. Angesichts der im Vergleich zum tatsächlichen Arbeitswert klarerweise zu tiefen Einreihung in FS 6 ist eine Diskriminierung im Sinn von Art. 3 GlG glaubhaft.
Die von der privaten Beschwerdeführerin beantragte Einreihung in FS 8 ist im Vergleich zum Polizeidienst dagegen nicht ausgewiesen. Selbst wenn die Bewertung der Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin im Kriterium Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen etwas angehoben werden müsste, verbliebe die Gesamtpunktzahl noch im Punktebereich der FS 7.
3.8 Es bleibt zu prüfen, ob die im Vergleich zum Polizeidienst FS 7 zu tiefe Einreihung der privaten Beschwerdeführerin andere Gründe hat als geschlechtsspezifische und die Tiefereinreihung deshalb vor dem Diskriminierungsverbot Bestand haben kann.
3.8.1 Die Stadt Zürich scheint die im Vergleich zu den Polizisten tiefere Einstufung der privaten Beschwerdeführerin damit zu rechtfertigen, dass Polizeifunktionen ausgesprochene Monopolberufe seien; für die Laufbahnförderung der Polizeibeamten würden deshalb gute Gründe bestehen.
Es mag durchaus zutreffen, dass sich die Stadt Zürich veranlasst sieht, die Laufbahn im Polizeikorps besonders zu fördern. Dieses Bestreben reicht indes nicht als Rechtfertigung dafür aus, den Polizisten im Vergleich zur überwiegend weiblich besetzten Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden bei vergleichbaren Arbeitswerten höher einzureihen. Die Stadt Zürich macht denn auch nicht etwa im Sinn eines Sonderfalles geltend, die Angehörigen des Polizeikorps würden allgemein in Funktionsstufen oberhalb des tatsächlichen Arbeitswerts eingereiht. Gegen einen solchen Standpunkt würde im Übrigen mit genügender Deutlichkeit sprechen, dass die Einstufung der polizeilichen Tätigkeiten durchaus auf den ermittelten Arbeitswerten baut. Zudem wäre es gegebenenfalls Sache der Stadt Zürich gewesen, einen Sonderfall der Polizei bei der Funktionsstufeneinreihung mit dem Verweis auf männlich oder neutral identifizierte Tätigkeiten aufzuzeigen, welche – wie die private Beschwerdeführerin – trotz Gleichwertigkeit mit der Polizeiarbeit tiefer eingereiht wären (vgl. VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00005, E. 3.5, www.vgrzh.ch; ferner Olivier Steiner, Das Verbot der indirekten Lohndiskriminierung, AJP 2001, S. 1281 ff., 1287); solche Tätigkeiten hat die Stadt Zürich nicht genannt.
3.8.2 Die Stadt Zürich führt sodann unter Hinweis auf den Vergleich mit den Physio- und Ergotherapierenden aus, dass sich eine gleich hohe Einstufung der Aktivierungstherapierenden nicht rechtfertige. Dazu verweist sie insbesondere auf die um ein Jahr längere Ausbildung für die Physio- und Ergotherapierenden. Es trifft zu, dass die um ein Jahr längere Ausbildung für die Physio- und Ergotherapierenden bei der Bewertung der Tätigkeit zu berücksichtigen ist. Dies fand denn auch Niederschlag in der Analytischen Funktionsbewertung: Für Therapie/Beratung resultiert im Kriterium Fachkompetenz für die FS 6 ein Wert von 9,0 und für die FS 7 (in welcher die Physio- und Ergotherapierenden eingereiht sind) ein Wert von 10,0.
Sodann erwähnt die Stadt Zürich, dass eine falsch durchgeführte Physio- oder Ergotherapie eine Biographie nachhaltig schädigen könne. Dies sei bei der Aktivierungstherapeutin nicht der Fall. Zudem hätten die Physiotherapierenden klare Ziele unter Druck zu erreichen. Diese für die Tätigkeit der Physio- und Ergotherapierenden dargelegten Merkmale müssten ihren Niederschlag beim Unterkriterium "Psychische Beanspruchungen" finden. Hier wird die Therapie in den FS 6 und 7 jedoch gleichermassen mit 1,0 bewertet. Es ist daher wenig überzeugend, wenn nun für die Physio- und Ergotherapierenden eine relevant höhere Beanspruchung geltend gemacht wird.
Insgesamt dürfte es allerdings zutreffen, dass die Tätigkeiten der Physio- und Ergotherapierenden leicht höher zu bewerten sind als die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden. Dafür fällt die bei der Fachkompetenz festgestellte Differenz von 1,0 Punkten ins Gewicht. Zudem erfüllen Physio- und Ergotherapierende regelmässig gewisse Führungsfunktionen (vgl. den Wert 0,5 im Kriterium Führung für die FS 7 gemäss Akten). Diese Disparitäten machen es indes nicht erforderlich, die Aktivierungstherapierenden einer tieferen Funktionsstufe zuzuordnen: Innerhalb der Bandbreite von FS 7 (3,0 Punkte) haben recht verschiedenwertige Tätigkeiten gleichzeitig Platz. Würde die Stadt Zürich mehr Wert auf Differenzierungsspielraum legen, so müssten analog zum früheren Personalrecht (vgl. Amtliche Sammlung der Stadt Zürich, Bd. 42, S. 119) mehr Funktionsstufen (Besoldungsklassen) geschaffen werden; wenn lediglich 18 Stufen bestehen, so führt dies naturgemäss zu mehr Berufen in derselben Funktionsstufe – und gleichzeitig zu den hohen finanziellen Unterschieden von knapp 10 % zwischen benachbarten Funktionsstufen.
3.9 Es bleibt somit beim Ergebnis, dass die tiefere Einreihung der privaten Beschwerdeführerin als Aktivierungstherapeutin in FS 6 beim Vergleich mit dem Polizeidienst als geschlechtsspezifisch erscheint und deshalb diskriminierend im Sinn von Art. 3 GlG ist. Für die Ungleichbehandlung der privaten Beschwerdeführerin ergeben sich – auch unter Berücksichtigung des städtischen Lohngefüges im Gesundheitswesen – keine ausreichenden Rechtfertigungsgründe.
4.
Die private Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Einreihung in FS 8 ferner mit dem Hinweis auf die Einreihung der Physio- und Ergotherapierenden: Die Arbeitsansprüche, welche an die Aktivierungstherapierenden gestellt würden, seien höher als diejenigen, welche an die Physio- und Ergotherapierenden gestellt würden.
Die Physio- und Ergotherapierenden der Grundfunktion wurden mit der Überleitung ins neue Personalrecht in FS 7 eingereiht. Wie die obigen Erwägungen (3.8.2) aufzeigen, weist die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden keinen höheren Arbeitswert auf als die Tätigkeit der Physio- und Ergotherapierenden. Die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden ist im Gegenteil leicht tiefer zu bewerten. Der Vergleich mit diesen beiden Berufsgruppen vermag der privaten Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf eine die FS 7 übersteigende Einstufung zu vermitteln. Im Übrigen steht den politischen Behörden unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV – welcher bei einem Vergleich zwischen überwiegend weiblich besetzten Tätigkeiten zur Anwendung gelangt – ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu (BGE 129 I 161 E. 3.2, 131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen; VGr, 6. Dezember 2006, PB.2005.00067, E. 4.3.2, www.vgrzh.ch); die Differenz von knapp 10 % zwischen den FS 7 und 8 bewegt sich noch innerhalb dieses Spielraumes (VGr, 6. Dezember 2006, PB.2005.00067, E. 4.3.3, www.vgrzh.ch).
5.
Die Beschwerde von A erweist sich somit bezüglich der Überleitung der privaten Beschwerdeführerin in FS 6 als begründet. Die Einreihung in FS 6 ist – im Vergleich zur üblichen Einreihung der Polizisten mit erheblichen Praxiskenntnissen und Patrouillenleitung in FS 7 – diskriminierend im Sinn von Art. 3 GlG. Die private Beschwerdeführerin hat dementsprechend Anspruch, rückwirkend per 1. Juli 2002 in FS 7 eingereiht zu werden.
6.
Die private Beschwerdeführerin beanstandet sodann die angerechnete nutzbare Erfahrung von zehn Jahren. Sie verlangt eine Anrechnung von 15 Jahren, eventualiter von elf Jahren.
6.1 Die nutzbare Erfahrung berechnet sich nach folgender Formel (vgl. VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 3.1.2, www.vgrzh.ch):
(Alter – Jahre beim Abschluss der Ausbildung – Jahre in aktueller Funktion) : 4 = Zwischenwert + Jahre in aktueller Funktion degressiv = nutzbare Erfahrung.
Unter Hinweis auf diese Formel gelangte die Stadt Zürich auf zehn Jahre anrechenbarer nutzbarer Erfahrung. Der Bezirksrat bestätigte die verwendeten Werte ebenso wie das Ergebnis von zehn Jahren.
6.2 Nach Auffassung der privaten Beschwerdeführerin darf ihr Lebensalter bzw. ihre Vorerfahrung nicht bloss im Umfang von 25 % angerechnet werden. Es rechtfertige sich keineswegs, beispielsweise das Vorleben eines langjährigen Mechanikers gleich stark ins Gewicht fallen zu lassen wie dasjenige einer ehemaligen Pflegefachperson. Für die Ausübung des Berufs als Aktivierungstherapeutin mache es einen massgeblichen Unterschied, worin die berufliche Vergangenheit bestanden habe.
Die bloss 25%-ige Anrechnung der Zeit, welche ein Arbeitnehmer ausserhalb seiner aktuellen Funktion tätig war, ist nicht zu beanstanden. Auch die Jahre in der aktuellen Funktion werden nicht voll, sondern degressiv angerechnet (oben 6.1; vgl. ferner Art. 61 AB PR). Es ist durchaus sachgerecht, dass die Arbeit in der aktuellen Funktion stärker ins Gewicht fällt als andere Tätigkeiten. In welchem Masse dabei die Arbeit in der aktuellen Funktion stärker gewichtet wird, ist weitgehend Ermessenfrage. Mit der Beschwerde wird nicht aufgezeigt, weshalb die Stadt Zürich bei der Festlegung der Formel ihr Ermessen missbraucht hätte.
Schliesslich sind keine zwingenden Gründe dafür ersichtlich, Tätigkeiten im gesundheitlich-sozialen Bereich beispielsweise gegenüber handwerklicher Arbeit bevorzugt zu behandeln. Auch in letzteren Berufen führt ein höheres Alter regelmässig zu mehr Erfahrung.
Die private Beschwerde erweist sich bezüglich der angerechneten nutzbaren Erfahrung als unbegründet.
7.
7.1 Das Salär der privaten Beschwerdeführerin ist per 1. Juli 2002 auf 95,56 % des Mittelwertes im Lohnband gelegt worden. Der Bezirksrat hat die Platzierung im Rekursentscheid auf 100 % des Mittelwertes angehoben. Mit ihrer Beschwerde verlangt die Stadt Zürich die Aufhebung dieser Lohnerhöhung und die Bestätigung der Lage bei 95,56 %.
7.2 Gemäss dem städtischen Personalrecht beträgt die Bandbreite des Lohnbandes für jede Funktionsstufe plus/minus 5 %, ausgehend vom Mittelwert (Art. 52 PR, in der damaligen Fassung). Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR (jetzt Art. 89 Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 27. Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2003) stützen und in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (vgl. VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 2.2, www.vgrzh.ch).
7.3 Wie gesehen, erweist sich die Einstufung der privaten Beschwerdeführerin in FS 6 als diskriminierend und ist sie daher per 1. Juli 2002 in FS 7 einzureihen. Die Lohndifferenz zwischen den Funktionsstufen 6 und 7 beträgt knapp 10 % (exakt 9,67 % gemäss AB PR Anhang A, Lohnskala).
Es fragt sich, ob die private Beschwerdeführerin neben dieser Lohnerhöhung noch Anspruch auf Platzierung ihres Salärs auf 100 % im Lohnband hat oder ob die ursprüngliche Platzierung auf 95,56 % rechtmässig ist.
7.4 Das Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen zu befassen, welche die Stadt Zürich im Rahmen der hier in Frage stehenden Besoldungsrevision vorgenommen hatte.
Dabei erachtete es das Verwaltungsgericht als mit dem städtischen Personalrecht vereinbar, Lohnkorrekturen allgemein bei einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen. Es gelangte allerdings zum Ergebnis, dass dem echten Aufholbedarf vorwiegend weiblich identifizierter Beruf ungenügend Rechnung getragen wird, wenn die mit dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts an sich verbundenen Lohnerhöhungen ebenso stark gekürzt bzw. in gleicher Weise etappiert werden wie bei den unechten Aufholern. Die formal geschlechtsneutrale Regelung, wonach der neue Lohn erst nach Jahren greift, trifft deshalb die Angehörigen weiblich besetzter Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem Aufholbedarf weit härter als die unechten Aufholer. Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt deshalb, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer ermittelten Lohnerhöhungen (VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.2, www.vgrzh.ch).
Die höhere Einreihung für Angehörige aufholender Berufe gründete in der höheren Bewertung ihrer Arbeitstätigkeit. Das neue Lohnsystem orientiert sich am Grundprinzip des gleichen Lohnes für gleichwertige Arbeit; von der Neubewertung profitierten daher insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich. Die so genannten unechten Aufholer gelangten dagegen in Funktionsstufen, die über den Resultaten der Arbeitsbewertung lagen. In diesem Zusammenhang hatte das Gericht auch darauf hingewiesen, dass die Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit – und somit eine Besserstellung der so genannten aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung der städtischen Besoldungsrevision gewesen war (VGr, 26. Januar 2005, PB.2004.00054, E. 2.4, und 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.1 mit Hinweisen, je unter www.vgrzh.ch).
7.5 Wie sich aus dem heute vorgenommenen Vergleich mit der Tätigkeit der Polizeifunktion FS 7 ergibt, übt die private Beschwerdeführerin als Aktivierungstherapeutin einen Beruf aus, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf hatte. Ihre Tätigkeit wird deshalb – entsprechend dem Arbeitswert – rückwirkend einer besser bezahlten Funktionsstufe zugeordnet.
Um eine Diskriminierung gegenüber den Berufen ohne echten Aufholbedarf zu beseitigen, erachtete das Gericht bei echten Aufholberufen einen Lohnanstieg von 10 % als erforderlich – selbstverständlich immer unter der Voraussetzung, dass die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem gemäss neuen Personalrecht ermittelten Lohn effektiv 10 % betrug. Tiefere Werte, das heisst eine Kürzung des ermittelten Lohns auf unter 10 %, würden der Lohnerhöhung, wie sie unechte Aufholer teilweise erhielten, zu nahe kommen (vgl. VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.5.3, www.vgrzh.ch). Mit anderen Worten: Für die Angehörigen überwiegend weiblich besetzter aufholender Berufe sind allgemeine Korrekturen bei der ermittelten Lohnerhöhung nur zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine Lohnerhöhung von über 10 % ergab (VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.3, www.vgrzh.ch).
7.6 Laut Verfügung des Direktors vom 7. November 2002 erhielt die private Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 keine Lohnerhöhung.
7.6.1 Zu beachten ist allerdings, dass mit dem als "Gesundheitsberufe-Zul 2" unter dem alten Recht ausbezahlten Lohnzuschlag ein Teil der früheren Lohndiskriminierung im Gesundheitswesen bereits beseitigt war. Sie sind deshalb bei der Bestimmung des altrechtlichen Ausgangslohns nicht einzubeziehen (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00005, E. 4.3.1, und 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.6.1 f., je unter www.vgrzh.ch). Zu berücksichtigen sind dagegen die unter altem Recht geleisteten Zulagen, welche das Personal in den Krankenheimen wegen der hohen Belastung erhalten hatte (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00005, E. 4.3.2, www.vgrzh.ch; BGr, 20. November 2007, 2A.93/2007, E. 7.1 f., www.bger.ch).
7.6.2 Der massgebliche Ausgangslohn bestimmt sich für die private Beschwerdeführerin somit ohne die Zulage von monatlich Fr. 210.-. Damit resultiert ein Ausgangslohn von Fr. 3'344.90 (= Fr. 3'272.20 + Fr. 72.70 [Zulage "Bes.Beanspr.Kr.H.Strukt." umgerechnet auf 1/13]). Auf dieser Basis erfolgte per 1. Juli 2002 mit dem neuen Salär von Fr. 3'538.70 eine Lohnerhöhung um Fr. 193.80 bzw. um 5.79 %. Dazu kommt nun zusätzlich die Lohnerhöhung um knapp 10 %, die aus der Einstufung in FS 7 resultiert. Insgesamt erhöht sich das Salär bei der Lage von 95,56 % des Mittelwerts um knapp 16 %. Bei einer Platzierung des Salärs auf 100 % im Lohnband würde sich die Lohnerhöhung um weitere 4,4 %, insgesamt also um rund 20 % vergrössern. Bei einer Erhöhung dieses Ausmasses ist eine Platzierung unterhalb von 100 % auch bei aufholenden Berufsgruppen zulässig. Die Platzierung auf 95,56 % erweist sich damit in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts als rechtmässig. Es besteht kein Anspruch, per 1. Juli 2002 auf 100 % im Lohnband platziert zu werden.
7.7 Die Beschwerde der Stadt Zürich erweist sich demzufolge als begründet. Eine Auseinandersetzung mit ihrem Standpunkt, bei der Platzierung auf 95,56 % handle es sich nicht um eine Kürzungsmassnahme, ist daher entbehrlich.
8.
Dies führt zu folgendem Ergebnis: Die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin in FS 6 ist geschlechtsdiskriminierend im Sinn von Art. 3 GlG; zur Beseitigung der Diskriminierung ist sie rückwirkend in FS 7 einzureihen. Damit ist die von der Stadt Zürich vorgenommene Platzierung auf 95,56 % im Lohnband rechtmässig und die diesbezügliche Anhebung auf die Lage 100 % durch den Bezirksrat nicht (mehr) korrekt. Bezüglich Funktionsstufeneinreihung und Platzierung im Lohnband ist der Entscheid des Bezirksrats demzufolge aufzuheben. Abzuweisen ist dagegen der Antrag der privaten Beschwerdeführerin, ihr mehr Jahre an nutzbarerer Erfahrung anzurechnen.
9.
Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es in der Regel selbst (§ 63 f. VRG). Da vorliegend kein Anlass für eine Rückweisung besteht, sind die Korrekturen durch das Verwaltungsgericht rückwirkend per 1. Juli 2002 selbst vorzunehmen: Unter teilweiser Aufhebung des Entscheides des Stadtrats vom 31. August 2005 und in Abänderung der Verfügung des Direktors des Heims D vom 7. November 2002 ist A rückwirkend per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7 einzureihen. Die Besoldung ist dementsprechend zu erhöhen. Im Übrigen ist die Verfügung zu bestätigen; damit bleibt es bei der Lage im Lohnband von 95,56 % des Mittelwerts sowie bei einer angerechneten nutzbaren Erfahrung von zehn Jahren.
10.
10.1 Gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG sind keine Kosten zu erheben.
10.2 Die private Beschwerdeführerin verlangt für das Beschwerdeverfahren eine Entschädigung. Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Beim vorliegenden Verfahrensausgang obsiegt die Stadt Zürich überwiegend: Die private Beschwerdeführerin vermag mit ihrem Begehren um höhere Einstufung nur zur Hälfte durchzudringen; zudem unterliegt sie bezüglich ihres Beschwerdeantrags um Anrechnung einer höheren nutzbaren Erfahrung ebenso wie bezüglich der Beschwerde der Stadt Zürich. Sie hat demnach keinen Anspruch auf Parteientschädigung.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Die Verfahren PB.2007.00043 und PB.2007.00049 werden vereinigt;
und entscheidet:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerdeanträge werden die Beschlüsse des Bezirksrats vom 18. Oktober 2007 und des Stadtrats vom 31. August 2005 im Sinn der Erwägungen aufgehoben.
In Abänderung der Verfügung des Direktors des Heims D vom 7. November 2002 wird A rückwirkend per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7 eingereiht. Im Übrigen wird die Verfügung bestätigt.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 120.-- Zustellungskosten, Fr. 5'120.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.