Zürich Verwaltungsgericht 26.03.2003 PB.2002.00042

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  Geschäftsnummer: PB.2002.00042   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 26.03.2003 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Forderung aus öffentlichrechtlichem Arbeitsverhältnis

Die Beschwerdeführerin, die ihre Stelle am 28. April 1998 gekündigt hatte, verlangte 2001 Lohnfortzahlungen wegen Nichtigkeit ihrer Kündigung. Sie sei bezüglich dieser Kündigung aufgrund einer Depression urteilsunfähig gewesen. Revisionsbegehren gegen die Kündigungsbestätigung des Beschwerdegegners und Rekurs gegen die Feststellung der Arbeitgeberin, die Kündigung sei rechtmässig erfolgt. Standpunkte der Parteien betreffend das Revisionsbegehren (E. 2a). Da die Bestätigung einer Kündigung keine einer Revision zugängliche Anordnung darstellt, ist der Beschwerdegegner zu Recht nicht auf das Revisionsbegehren eingetreten und hat die Vorinstanz den Rekurs insofern mit Fug abgewiesen (E. 2b). Verweigerungen von Verfügungen und verbindliche negative Bescheide, welche die Setzung eines Verwaltungsaktes ablehnen, sind anfechtbare Anordnungen. In diesem Sinn stellt das verbindliche Schreiben des Beschwerdegegners ein taugliches Anfechtungsobjekt dar (E. 3b). Die Vorinstanz hätte diesbezüglich auf den Rekurs eintreten bzw. diesen materiell eingehender behandeln sollen, zumal sich in der Rechtsprechung Fälle finden, in denen Kündigungen wegen Urteilsunfähigkeit des Kündigenden für nichtig erachtet wurden. Rückweisung an die Vorinstanz zur näheren Abklärung (E. 3c).

  Stichworte: ANORDNUNG BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES KÜNDIGUNG LOHNNACHZAHLUNG NEGATIVE FESTSTELLUNG NICHTIGKEIT REVISION RÜCKWEISUNG URTEILSFÄHIGKEIT URTEILSUNFÄHIGKEIT VERFÜGUNG

Rechtsnormen: Art. 335 OR § 19 lit. I VRG § 64 lit. I VRG § 74 lit. I VRG § 86a lit. b VRG § 86b lit. II VRG Art. 16 ZGB

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. A. A hatte am 1. Oktober 1996 ihre Tätigkeit am Spital G aufgenommen. Mit Schreiben vom 28. April 1998 kün­digte sie das Arbeitsverhältnis auf Ende Mai 1998. Das Spital G bestätigte mit Schreiben vom 29. April 1998 die Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Mit einem Arztzeugnis vom 27. Mai 1998 wurde A aufgrund einer schweren Depression eine Arbeitsunfähigkeit ab 27. April 1998 attestiert. In der Folge gewährte ihr die Invali­denversicherung mit Verfügung vom 25. August 2000 rückwirkend auf den 1. April 1999 eine volle Invalidenrente.

Die Versicherung D teilte mit Schreiben vom 6. Januar 2000 A mit, ihr irrtümlicherweise schon ab 1. Juni 1998 (ohne Einhaltung der Wartefrist von 180 Tagen) Taggeldzahlungen zu 90 % (anstatt 15 % bis zum Ablauf des 361. Tages) erbracht zu haben, weshalb sie Fr. --.-zurückfordere.

Mit Schreiben vom 8. Februar 2001 liess A beim Personaldienst des Spital G geltend machen, ihr Kündigungsschreiben vom 28. April 1998 sei nichtig, weil sie zu jenem Zeitpunkt aufgrund der schweren Depression partiell urteilsunfähig gewesen sei. Das Arbeitsverhältnis sei daher nicht rechtmässig aufgelöst worden, weshalb das Spital G für die Zeit vom 1. Juni 1998 bis 31. Oktober 1998 zu 100 % und vom 1. November 1998 bis 30. April 1999 zu 75 % eine Lohnfortzahlungspflicht treffe.

Nach mehreren Schriftwechseln hielt das Spital G mit Schreiben vom 28. Januar 2002 daran fest, dass A per 31. Mai 1998 rechtmässig gekündigt habe.

B. Am 25. Juni 2002 liess A beim Spital G ein Revisionsbegehren gegen dessen Be­stätigung des Kündigungsschreibens vom 29. April 1998 einreichen mit dem Antrag, ihr Lohnzahlungen von insgesamt Fr. --.-zu leisten.

Mit Verfügung vom 8. August 2002 trat das Spital G zufolge Verspätung auf das Revisionsbegehren nicht ein.

II. A. Mit Eingabe vom 28. Februar 2002 hatte A beim Regierungsrat des Kantons Zürich auch Rekurs gegen das Schreiben des Spital G vom 28. Januar 2002, mit welchem an der rechtmässigen Kündigung durch A festgehalten worden war, erheben lassen mit dem Antrag, das Spital G sei zu verpflichten, die genannten Lohn­zahlungen im Krankheitsfall zu leisten.

Mit Schreiben vom 1. März 2002 überwies die Staatskanzlei des Kantons Zürich die Rekurseingabe zuständigkeitshalber an die Gesundheitsdirektion.

B. Am 9. September 2002 erhob A bei der Gesundheitsdirektion Re­kurs gegen die Verfügung des Spital G vom 9. August 2002, mit welcher auf das Revisionsbe­gehren nicht eingetreten worden war.

C. Mit Verfügung vom 4. November 2002 vereinigte die Gesundheitsdirektion die beiden Rekurse und wies sie ab, soweit sie darauf eintrat.

III. Am 5. Dezember 2002 gelangte A mit Beschwerde an das Verwal­tungsgericht. Sie liess beantragen, es sei die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 4. November 2002 aufzuheben, und es sei die Sache zur materiellen Behandlung an die Vor­instanz zurückzuweisen. Eventualiter sei vom Verwaltungsgericht ein Sachentscheid zu fällen.

Das Spital G beantragte mit Eingabe vom 24. Januar 2003 die Abweisung der Beschwer­de, was auch die Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 30. Januar/3. Februar 2003 tat.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich über eine personalrechtliche Anordnung, weshalb die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben ist (§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2. a) Nachdem das Spital G mit Schreiben vom 28. Januar 2002 die Beschwerdeführerin unter anderem darauf hingewiesen hatte, Revisionsgründe seien innert 90 Tagen seit Be­kanntwerden mittels eines begründeten Antrags darzulegen, machte sie am 25. Juni 2002 ein solches Begehren beim Beschwerdegegner hängig. Die Beschwer­deführerin stell­te sich auf den Standpunkt, die Bestätigung ihres Kündigungsschreibens durch das Spital G am 29. April 1998 stelle eine Verfügung dar, welche sie direkt betreffe und zur Einreichung eines Revisionsgesuchs gemäss § 86a VRG legitimiere. Seit dem 5. April 2002 liege das Gut­achten ihres erstbehandelnden Psychiaters Dr. med. E vor. Entgegen der von Dr. med. E in seinem Bericht vom 21. Dezember 1998 vertretenen Auffassung habe sich nun herausgestellt, dass die depressive Episode nicht nur vor­übergehender Natur sei. Im Gutachten vom 5. April 2002 werde festgehalten, dass sie aufgrund der depressiven Erkrankung nicht in der Lage gewesen sei, die Konsequenzen ih­rer Kündigung abzuschätzen und über ihre Lebens- und Arbeitssituation frei zu entscheiden. Die im krankheitsbedingten Zustand der Urteilsunfähigkeit vorgenommene Kündigung erweise sich daher als ungültig. Sie selber habe durch ihren Vertreter bereits mit Schrei­ben vom 8. Februar 2001 geltend machen lassen, die Kündigung sei wegen fehlender Urteilsfähigkeit rechtlich unverbindlich gewesen. Diese Beurtei­lung habe sich aber auf eine erste und noch nicht fachlich abgestützte Einschätzung des im Zeitpunkt der Kündigung be­stehenden psychischen Zustandes bezogen. Da sich ihr depressi­ver Gesundheitszustand erst allmählich ab Oktober 2000 verbessert habe, sei sie am Anfang des Jahres 2001 erstmals in der Lage gewesen, sich mit der gesundheitlichen Situation zum Zeitpunkt der Kündigung überhaupt auseinander zu setzen. Schon in einem ausführlichen Be­richt der heute die Beschwerdeführerin behandelnden Ärztin Dr. med. F vom 29. August 2001 sei festgehalten worden, dass Erstere anlässlich der Kündigung in klar selbstschädigen­der Wei­se gehandelt habe, was zum Ausdruck bringe, dass ihre Urteilsunfähigkeit bezogen auf die berufliche Situation beschränkt gewesen sei. Um dem Vorwurf des Spital G zu be­geg­nen, die Behauptung der fehlenden Urteilsfähigkeit im Zeitpunkt der Kündigung sei durch die erstbehandelnden Ärzte nicht bestätigt worden, habe sie nun ein Gutachten bei Dr. med. E einholen lassen.

Das Spital G trat auf das Revisionsbegehren nicht ein mit der Begründung, beim Gutachten von Dr. med. E handle es sich weder um eine neue Tatsache noch um ein neues Beweismittel im Sinn von § 86a VRG. Es stehe nicht im Ermessen der Beschwerdeführerin, wann sie ein neues Beweismittel einfordern wolle.

Die Vorinstanz hielt im Rekursentscheid vom 4. November 2002 ebenfalls daran fest, das Revisionsbegehren sei verspätet erfolgt, nachdem Dr. F schon im August/anfangs September 2001 ausgeführt habe, die Beschwerdeführerin sei zum Zeitpunkt der Kündigung partiell urteilsunfähig gewesen. Ausserdem sei gar keine Anordnung einer Ver­wal­tungsbehörde ergangen, die in Revision gezogen werden könne.

Im vorliegenden Beschwerdeverfahren beharrt die Beschwerdeführerin darauf, dass die Voraussetzungen für eine Revision erfüllt sind, was vom Beschwerdegegner bestritten wird.

b) Die Revision rechtskräftiger "Anordnungen" von Verwaltungsbehörden, Rekurs­kommissionen und Verwaltungsgericht kann von den am Verfahren Beteiligten unter anderem verlangt werden, wenn diese neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel auffinden, die sie im früheren Verfahren nicht beibringen konnten (§ 86a lit. b VRG). Das Revisionsgesuch ist bei der Behörde, welche die Anordnung getroffen hat, innert 90 Tagen seit Entdeckung des Revisionsgrundes einzureichen (§ 86b Abs. 2 Satz 1 VRG).

Bei den einer Revision zugänglichen "Anordnungen" handelt es sich um Verfügungen und Rechtsmittelentscheide. Um Letzteres handelt es sich bei der Kündigungsbestätigung des Spital G vom 29. April 1998 von vornherein nicht. Die Kündigungsbestätigung er­füllt aber auch nicht die Voraussetzungen einer Verfügung. Begriffswesentlich für die Ver­fügung ist nämlich das Vorliegen eines von einem Träger der öffentlichen Verwaltung erlassenen, hoheitlichen, rechtsverbindlichen, individuellen, konkreten und das materielle Ver­waltungsrecht beschlagenden Aktes (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommen­tar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 12 mit Hinweisen). Wäre vorliegend die Kündigung durch das Spital G als Arbeitgeber erfolgt, so wäre diesem Akt Verfügungscharakter zugekommen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 74 N. 6; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., ins­bes. 200). Da aber die Kündigung von der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin ausgegan­gen ist, fehlt es an einem vom Spital G als Träger der öffentlichen Verwal­tung ausgehen­den Akt im erwähnten Sinn. Da keine einer Revision zugängliche Anordnung vorliegt, ist der Be­schwerdegegner im Ergebnis zu Recht auf das Revisionsbegehren nicht eingetreten und hat die Vorinstanz den Rekurs diesbezüglich mit Fug abgewiesen. Aus den dargelegten Grün­den braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob die Frist für das Revisionsbegehren ein­gehalten worden ist. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen (Kölz/ Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 98).

3. a) Weiter ist abzuklären, ob die Vorinstanz zu Recht auf den von der Beschwerde­führerin erhobenen Rekurs vom 28. Februar 2002 nicht eingetreten ist bzw. diesen abge­wiesen hat. Nachdem das Spital G mit Schreiben vom 28. Januar 2002 nochmals festgehal­ten hatte, die Kündigung werde als rechtskräftig erfolgt erachtet und es bestehe kein Anlass, der Beschwerdeführerin die von ihr geforderte Verfügung zuzustellen, liess Letz­tere den erwähnten Rekurs erheben.

Die Vorinstanz stellte sich auf den Standpunkt, dem Schreiben des Spital G vom 28. Ja­nuar 2002 komme keinerlei Verfügungscharakter zu. Damit stehe fest, dass es an ei­ner anfechtbaren Anordnung fehle, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten sei. Im Weiteren hätten die Beschwerdeführerin und die behandelnden Ärzte die Schwere der Erkrankung bis hin zu der behaupteten partiellen Urteilsunfähigkeit zum Zeitpunkt der Kündigung zu wenig belegt und deshalb nicht genügend glaubhaft gemacht. Daran ändere auch die nachträglich erstellte Expertise Dr. E's vom 4. April 2002 nichts. Es sei un­bestritten, dass die Beschwerdeführerin in eine schwere und langanhaltende Depression verfallen sei, dies aber vermutlich erst Monate nach der Kündigung, was zur Abweisung des Rekurses führe.

Die Beschwerdeführerin macht im vorliegenden Verfahren wie erwähnt geltend, das Schreiben des Spital G vom 28. Januar 2001, womit der Erlass einer Verfügung abgelehnt werde, stelle eine Verfügung dar. Ausserdem gebe es keine Anhaltspunkte dafür, dass die schwere und lang andauernde Depression "vermutlich" erst Monate nach der Kündigung auf­getreten sei, wie dies von der Vorinstanz behauptet werde. In Berücksichtigung dieser Umstände sei daher die Vorinstanz zu verpflichten, auf die Sache materiell einzutreten.

Der Beschwerdegegner hält demgegenüber fest, schon in früheren an die Beschwer­de­führerin gerichteten Schreiben die Sache aus ihrer Sicht für abgeschlossen erklärt zu haben. Daher hätte schon gegen jene Schreiben Rekurs eingereicht werden müssen. Im Übrigen könnten weder Dr. med. E noch Dr. med. F eine partielle Urteilsunfähigkeit der Beschwerdeführerin anlässlich der Kündigung attestieren, da beide Ärzte die Beschwer­de­füh­rerin zum damaligen Zeitpunkt gar nicht gekannt hätten.

b) Der Verfügung als Anfechtungsobjekt gleichgestellt wird das Verweigern oder Verzögern einer Verfügung. Als Verfügungen gelten auch verbindliche negative Bescheide, welche die Setzung eines gestaltenden Verwaltungsakts ablehnen. In solchen Fällen ist vom Betroffenen fristgerecht Rekurs zu erheben (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 66 mit Hinweisen).

Nachdem das Spital G mit Brief vom 28. Januar 2002 ausdrücklich festgehalten hat­te, es bestehe kein Anlass, der Beschwerdeführerin die von ihr geforderte Verfügung zu­zustel­len, kommt diesem Schreiben Verfügungscharakter im erwähnten Sinn zu, weshalb da­gegen rekurriert werden konnte. Anders verhielt es sich hingegen mit den früheren Schrei­ben des Spital G. So äusserte es sich am 3. Mai 2001 dahingehend, die Beschwerdeführerin habe – sofern sie an ihrer bis anhin unbegründeten Forderung festhalten wolle – diese zu substantiieren. Auch im Schreiben vom 31. Mai 2001 hielt das Spital G fest, bisher habe sich an seiner Stellungnahme substanziell nichts geändert. Diesen vor dem 28. Ja­nuar 2002 ergangenen Schreiben kann daher kein Verfügungscharakter zuerkannt wer­den. Vielmehr handelte es sich dabei um eine allgemeine Korrespondenz, mit welcher die einst­weilige Position bekannt gegeben wurde, ohne aber den Anspruch einer definitiven und ab­schliessenden Stellungnahme erheben zu wollen. Letzteres konnte erst aus dem Schrei­ben vom 28. Januar 2002 abgeleitet werden.

Somit kann nicht gesagt werden, die Beschwerdeführerin hätte schon gegen die früheren, vor dem 28. Januar 2002 verfassten Schreiben des Spital G rekurrieren sollen. Daher ist auch der Rekurs der Beschwerdegegnerin vom 28. Februar 2002 gegen das Schreiben vom 28. Januar 2002 rechtzeitig erfolgt.

c) Unter diesen Umständen ergibt sich somit, dass die Vorinstanz auf den Rekurs hät­te eintreten müssen bzw. – soweit sie sich inhaltlich mit ihm befasst hat – diesen materiell nicht genügend eingehend behandelt hat. Letzteres ergibt sich allein schon aus den vor­instanzlichen Erwägungen, die partielle Urteilsunfähigkeit sei "zu wenig belegt und zu wenig glaubhaft gemacht" worden und die schwere und langanhaltende Depression der Be­schwerdeführerin sei "vermutlich" erst Monate nach der Kündigung eingetreten. Allein die­se Formulierungen machen deutlich, dass der Sachverhalt noch nicht rechts­genügend geklärt worden ist und daher auch kein Raum für eine so genannte antizipier­te Beweiswürdigung bestanden hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 10 mit Hinweisen). Zwar geht die Vorinstanz davon aus, dass es für die Beschwerdeführerin im Rahmen der sie treffenden Mitwirkungspflicht schwierig sein dürfte, ihren Standpunkt zu belegen. Dies liegt aber in der Natur der Sache begründet und erlaubt nicht, deswegen von der Zulassung weiterer Beweismit­tel abzusehen.

Die Beschwerdeführerin macht wie ausgeführt geltend, ihre Kündigung sei nichtig, da sie diese im Zustand der Urteilsunfähigkeit ausgesprochen habe. In der Rechtsprechung finden sich denn auch Fälle, in denen eine unter solchen Umständen ausgesprochene Kündigung keine Rechtswirkung entfaltet hat (vgl. Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, Bern 1992, Art. 335 N. 3 OR; Jürg Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2. A., Bern/Stuttgart/Wien 1996, Art. 335 N. 1c, je mit Hinweis auf BJM 1985 S. 285 = JAR 1985 S. 222; Margrith Bigler-Eggenberger, Basler Kommentar, 2002, Art. 16 ZGB N. 36 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 111 V 58 E. 3+4). Es ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff der Urteilsfähigkeit zwei Elemente enthält: einerseits eine intellektuelle Komponente, nämlich die Fähigkeit, Sinn, Zweckmässigkeit und Wirkungen einer bestimmten Handlung zu erkennen, andrerseits ein Willens- bzw. Charakterelement, nämlich die Fähigkeit, gemäss der vernünftigen Erkenntnis nach freiem Willen zu handeln und allfälliger fremder Willensbeeinflussung in normaler Weise Widerstand zu leisten. Die Urteilsfähigkeit ist aber auch relativ zu verstehen; sie ist nicht abstrakt festzustellen, sondern in Bezug auf eine bestimmte Handlung je nach deren Schwierigkeit und Tragweite zu beurteilen. Es ist daher denkbar, dass eine Person trotz allgemeiner Beeinträchtigung der Urteilsfähigkeit zwar ge­wisse Alltagsgeschäfte noch zu besorgen vermag und diesbezüglich urteilsfähig ist, während ihr für anspruchsvollere Geschäfte die Urteilsfähigkeit abzusprechen ist. Die Urteilsfähigkeit ist die Regel und wird aufgrund allgemeiner Lebenserfahrung vermutet. Folglich hat derjenige, der deren Nichtvorhandensein behauptet, dies zu beweisen. An sich ist der Be­­weis nicht in Bezug auf die Urteilsfähigkeit einer Person im allgemeinen, sondern in einem bestimmten Zeitpunkt zu erbringen (BGE 124 III 5 E. 1a+b mit Hinweisen). Für die Be­ur­tei­lung der Urteilsunfähigkeit ist im Einzelfall von den konkreten Umständen hinsicht­­lich einer bestimmten Handlung auszugehen. So hat beispielsweise das Vorliegen einer Geisteskrankheit nicht zwangsläufig Urteilsunfähigkeit zur Folge, sondern ist mit der konkret zu beurteilenden Handlung in Beziehung zu setzen (BGE 127 I 6 E. 7b/aa mit Hin­weisen).

Dies hat zur Folge, dass anhand der Gesamtheit der vorliegenden und noch zu eruie­renden Sachverhaltselemente die Frage der Urteilsfähigkeit der Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt der Kündigung zu prüfen sein wird (vgl. BGE 127 I 6 E. 7b/aa, insbes. S. 20 oben). Darunter fallen die bereits vorhandenen ärztlichen Berichte und Gutachten, welche gegebenenfalls durch weitere Expertisen – sei es durch die (aktuell und früher) behandelnden Ärzte, sei es durch neu beizuziehende Sachverständige – zu ergänzen sind. Denkbar ist auch das Einholen von Berichten von früheren Vorgesetzten und Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin, welche über ihr Verhalten vor allem am Arbeitsplatz und ihre allfälligen Äusserungen im Zeitraum der Kündigung Auskunft geben. Erst wenn genügend Sachverhalts­­elemente vorhanden sind bzw. der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Beibringung der­selben geboten worden ist, wird über die sich hier stellende Frage der Urteilsfähigkeit rechtsgenügend befunden werden können.

Somit ergibt sich, dass in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist (§ 80c in Verbindung mit § 64 Abs. 1 VRG).

4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens – im Zusammenhang mit dem Revisionsbegehren ist die Beschwerde abzuweisen, bezüglich der Frage des Eintretens auf den Rekurs hingegen gutzuheissen – werden die Parteien je zur Hälfte kostenpflichtig, da der Streitwert nicht mehr unter Fr. 20'000 liegt (§ 80b VRG). Parteientschädigungen sind unter diesen Um­­ständen keine zuzusprechen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 4. November 2002 hinsichtlich des von der Beschwerdeführerin am 28. Februar 2002 gegen das Schreiben des Kantonsspitals Winterthur vom 28. Januar 2002 erhobenen Rekurses aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. ...