Zürich Verwaltungsgericht 14.03.2001 PB.2000.00018

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  Geschäftsnummer: PB.2000.00018   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 14.03.2001 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 06.09.2001 abgewiesen. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Kündigung

Bei formell und materiell korrekter Kündigung ist - unter Einhaltung weiterer Voraussetzungen - eine Abfindung nach § 26 PG geschuldet falls den Arbeitnehmer kein Verschulden an der Kündigung trifft. Verschulden im Sinne von § 26 PG bedeutet zusätzlich neben dem Verursachen, dass der Arbeitnehmer die Kündigung hätte verhindern können. Anwendbares Recht (E. 3). Anforderungen an die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei ordentlicher Kündigung (E. 4a). Anforderungen an die Begründung (E. 4b). Wahrung der Kündigungsfrist und verfassungsrechtlicher Schranken (E. 5). Voraussetzungen der Abfindung gemäss § 26 PG (E. 6).

  Stichworte: ABFINDUNG BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES BEGRÜNDUNG KÜNDIGUNG PRINZIPIEN DER VERWALTUNGSTÄTIGKEIT RECHTLICHES GEHÖR VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT VERSCHULDEN VERURSACHEN

Rechtsnormen: § 29 LPG 412.31 § 18 PG § 26 PG § 21 VRG § 74 lit. I VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2

I. D unterrichtet seit 1975 in X, seit Be­ginn des Schuljahrs 1978/79 als gewählter Sekundarlehrer. Auf Antrag der Schulpflege X kündigte das Volksschulamt am 14. Februar 2000 das Dienstverhältnis auf das Ende der Amtsdauer 1996/2000, das heisst auf den 15. August 2000. Nachdem D innert der zehntägigen Frist eine Begründung verlangt hatte, wurde an der Kündigung mit begründeter Verfügung vom 21. März 2000 festgehalten. Gemäss dem mit Beschluss des Regierungsrats vom 19. Januar 2000 (OS 56, 53) auf den 1. Februar 2000 in Kraft ge­setzten § 29 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis der Lehr­personen an der Volksschule (Lehrerpersonalgesetz) vom 10. Mai 1999 (LPG; LS 412.31) wandle sich das Dienstver­hältnis der gewählten Lehrpersonen in ein Anstellungsverhältnis um, sofern das Dienstver­hältnis nicht bis zum 15. Februar 2000 gekündigt werde. Eine sol­che Kündigung sei hier gerechtfertigt, nachdem das Vertrauen für eine positive Zusammen­arbeit zwischen D und der Schulpflege X massiv gestört sei und es keinerlei Anzeichen da­für gebe, dass der Konflikt in einer für beide Seiten erträglichen Form gelöst werden könnte.

II. Den gegen diese Kündigung von D erhobenen Rekurs hiess die Bil­dungs­direk­tion am 3. August 2000 im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Die beantragte Aufhebung der Kündigung wurde abgewiesen und dem Entlassenen eine Entschädigung von einem Jahreslohn und zudem eine Parteientschädigung von Fr. 1000.- zugesprochen. Was den Kündigungsschutz betreffe, so verweise zwar § 2 LPG subsidiär auf das Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz) vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10), doch sei diese Bestimmung wegen der erst teilweisen Inkraftsetzung des Leh­rer­personalgesetzes noch nicht anwendbar. Indessen wäre es rechtsungleich, die Volks­schullehrkräfte als einzige Berufsgruppe nach Abschaffung der Amtsdauer nicht in den Ge­nuss des erweiterten Kündigungsschutzes des Personalgesetzes kommen zu lassen. Die ver­fassungskonforme Auslegung des Personalgesetzes erfordere deshalb die Anwendung sei­ner Kündigungsschutzbestimmungen auch auf die Volksschullehrkräfte. Die Kündigung sei zwar sachlich gerechtfertigt, doch sei die Kündigungsverfügung nicht im Sinn von § 18 PG hinreichend begründet gewesen. Das habe zwar nicht die Ungültigkeit der Kündigung zur Folge, sei aber bei der Festsetzung der Parteientschädigung zu berücksichtigen. Gemäss § 19 Abs. 1 PG hätte dem Beschwerdeführer eine Bewährungsfrist eingeräumt werden müs­­sen; obgleich aufgrund der Umstände nicht anzunehmen sei, dass dies an der Kündi­gung etwas geändert hätte, müsse der Entlassene so gestellt werden wie bei vorschriftsge­mässem Ablauf der Kündigung. Dies bedeute, dass bei der gebotenen und unter Abzug der Schulferien mindestens dreimonatigen Bewährungsfrist die vorgeschriebene neuerliche Be­urteilung erst im Frühjahr 2000 und somit die Kündigung erst auf Ende des Schuljahres 2000/2001 hätte erfolgen können. Dem Entlassenen sei deshalb im Sinne einer Entschädi­gung ein Jahreslohn zu entrichten, der nach dem vom Lehrerbesoldungsgesetz vom 3. Juli 1949 (LS 412.31) vorgesehenen Verteilerschlüssel vom Staat und von der Gemeinde X zu übernehmen sei. Hingegen habe der Entlassene die Kündigung selbst verschuldet und stehe ihm deshalb keine Abfindung gemäss § 26 PG zu.

III. Gegen diesen Rekursentscheid liessen am 15. bzw. 19. September 2000 die Schule X und D Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben.

A. Für die Stadt X (PB.2000.00018) wurde Aufhebung des Rekursentscheids inso­weit beantragt, als D eine Entschädigung von einem Jahreslohn zugespro­chen worden war, "unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegeg­ners". Zur Begrün­dung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, die Vorinstanz habe rechts­irrtümlich die Kündigungsschutzbestimmungen des Personalgesetzes angewandt. Die Kündigung sei un­ter Wahrung des rechtlichen Gehörs und hinreichend begründet erfolgt und – wie detailliert dargelegt wird – objektiv gerechtfertigt.

Die Vorinstanz am 27. September und D am 23. Oktober 2000 liessen Abweisung der Beschwerde beantragen, letzterer zudem die Zusprechung einer Parteient­schädigung und Kostenauflage an die Beschwerdeführerin.

B. Für D (PB.2000.00023) wurde beantragt:

" 1. Es sei festzustellen, dass die Kündigung des Beschwerdeführers nicht gerechtfertigt war und es sei ihm eine angemessene Entschädigung zu­zusprechen;

       es sei ihm zusätzlich eine angemessene Entschädigung gemäss § 26 Personalgesetz zuzusprechen.

   2.  Dem Beschwerdeführer sei für das Rekursverfahren eine Parteient­schädigung von Fr. 4'500.- zuzusprechen.

   3.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Be­schwerdegegner."

Zur Begründung wurde vorgebracht, die Kündigung sei durch die Schulbehörde bis heute nicht genügend begründet worden, was jedenfalls bei der Kostenverlegung und bei der Zusprechung einer Umtriebsentschädigung zu berücksichtigen sei. Die Kündigung sei sachlich nicht begründet und rechtsmissbräuchlich erfolgt, weshalb dem Beschwerdeführer neben dem von der Vorinstanz zugesprochenen Jahresgehalt eine zusätzliche Entschädi­gung auszurichten sei. Der Beschwerdeführer habe die Kündigung nicht verschuldet, habe 24 Jahre für die Schule X gearbeitet und deshalb Anspruch auf eine angemessene Abfin­dung gemäss § 26 PG. Die von der Vorinstanz zugesprochene Parteientschädigung sei an­gesichts des notwendigen Vertretungsaufwands ungerechtfertigt tief.

Die Vorinstanz am 27. September und die Stadt X am 14. November 2000 liessen Abweisung der Beschwerde beantragen, letztere zudem die Zusprechung einer Par­teient­schädigung und Kostenauflage an den Beschwerdeführer.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Die beiden Beschwerden betreffend die nämliche Streitsache und sind zweckmäs­sigerweise zu vereinigen.

2. a) Die Beschwerden richten sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig. Angesichts des 20'000.- Franken klar übersteigenden Streitwerts ist der Entscheid gemäss § 38 Abs. 2 VRG von der Kammer zu fällen.

b) Die Legitimation des beschwerdeführenden Arbeitnehmers gemäss § 21 lit. a VRG ist offenkundig. Was die Legitimation der Gemeinde betrifft, so ist diese gemäss § 21 lit. b VRG befugt zur Anfechtung von Rekursentscheiden, welche ihre Personalführung und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe betreffen (vgl. RB 1998 Nr. 13). Dies gilt auch in Bezug auf Volksschullehrkräfte, die in einem komplexen Rechtsverhältnis mit dem Kanton und der Gemeinde stehen (VGr, 17. Dezember 1996, VK.96.0031 und 0032; Tobias Jaag, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 98/1997, S. 548); die Gemeinde ist durch den Rekursentscheid sowohl in ihren Aufgaben als Ver­wal­terin der lokalen Schulangelegenheiten als auch durch den von ihr zu übernehmenden Anteil an der von der Vorinstanz zugesprochenen Entschädigung betroffen.

3. Die beschwerdeführende Gemeinde wirft der Vorinstanz in erster Linie vor, sie sei zu Unrecht von der Anwendbarkeit der Kündigungsschutzbestimmungen des Personal­gesetzes ausgegangen.

a) Gemäss § 1 Abs. 1 PG unterstehen diesem Gesetz das Personal des Staates und seiner unselbständigen Anstalten; laut Absatz 2 gilt das Gesetz für die Lehrkräfte an Semi­naren, Mittelschulen und Berufsschulen, soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen. Nicht unterstellt sind dem Personalgesetz somit die Volksschullehrkräfte. Auf diese findet es gemäss § 2 LPG nur Anwendung, sofern das Lehrerpersonalgesetz keine ausdrückliche Regelung enthält. Von diesem standen im Zeitpunkt der Kündigung am 14. Februar 2000 und auch bei Auflösung des Dienstverhältnisses am 15. August 2000 lediglich §§ 5, 29 und 30 lit. a und b in Kraft, nicht jedoch § 2 LPG betreffend die subsidiäre Anwendung des (allgemeinen) Personalgesetzes (Regierungsratsbeschluss vom 19. Januar 2000, OS 56, 53); die vollständige Inkraftsetzung erfolgte erst auf 1. Oktober 2000 (Regierungsratsbe­schluss vom 19. Juli 2000, OS 56, 216).

b) Dass aufgrund dieser beschränkten Anwendbarkeit des (allgemeinen) Personal­gesetzes dessen in § 18 PG geregelter Kündigungsschutz hier noch nicht gilt, hält die Vor­instanz aus Gründen der Rechtsgleichheit für stossend, und sie will ihn deshalb "in verfas­sungskonformer Auslegung des Personalgesetzes" gleichwohl anwenden.

Für eine solche "verfassungskonforme Auslegung" besteht indessen kein Spiel­raum. Anzuwenden (und nötigenfalls auszulegen) ist nicht das (allgemeine) Personalgesetz, sondern in erster Linie der auf 1. Februar 2000 in Kraft gesetzte § 29 LPG über die Über­führung (der auf Amtsdauer gewählten Lehrpersonen) ins Anstellungsverhältnis. Nach die­ser Übergangsbestimmung behalten die bei Inkrafttreten des Gesetzes gewählten Lehrper­sonen den Wahlstatus bis zum Ablauf der Amtsperiode (Abs. 1); ihr Dienstverhältnis wan­delt sich in diesem Zeitpunkt in ein Anstellungsverhältnis im Sinn des Lehrerpersonalge­setzes um, sofern das Dienstverhältnis nicht bis zum 15. Februar 2000 gekündigt wird (Abs. 2); die Bestimmungen des (allgemeinen) Personalgesetzes über die Abfindung sind auf diese Kündigungen anwendbar (Abs. 3).

Diese Übergangsregelung ist eindeutig und lückenlos. Gerade weil sie bezüglich der Abfindungen auf das (allgemeine) Personalgesetz verweist, verbietet sich die Annah­me, der Gesetzgeber habe einen Verweis auf die Bestimmungen über den formellen Kün­digungsschutz von § 18 PG versehentlich unterlassen. Daran ändert nichts, dass sich laut den Erwägungen der Vorinstanz die (vollständige) Inkraftsetzung des Lehrerpersonalgeset­zes verzögert hat. Denn nach § 29 Abs. 2 LPG wandelt sich das Dienstverhältnis der ge­wählten Lehrkräfte erst auf Ablauf ihrer letzten Amtsdauer in ein Anstellungsverhältnis nach dem Lehrerpersonalgesetz um und richtet sich deshalb eine allfällige Kündigung, wie sie gemäss § 29 Abs. 2 LPG bis zum 15. Februar 2000 vorgenommen werden muss, jeden­falls nicht nach den für das erst später beginnende neue Anstellungsverhältnis geltenden Be­stimmungen. Auch eine Schlechterstellung des beschwerdeführenden Lehrers im Ver­gleich mit dem übrigen Staatspersonal liegt nicht vor, denn § 57 Abs. 4 PG bestimmte übergangsrechtlich, dass für Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des Personalgeset­zes bereits gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, das bisherige Recht gelte. Schliess­lich hat die Nichtanwendbarkeit von § 18 PG nicht zur Folge, dass bisher gewählte Lehr­kräfte, deren Dienstverhältnisse gemäss § 29 Abs. 2 LPG bis 15. Februar 2000 gekündigt wurden, überhaupt keinen Kündigungsschutz beanspruchen konnten. Ein solcher ergibt sich bereits daraus, dass der Staat als öffentlichrechtlicher Arbeitgeber an verfassungsrecht­liche Grundprinzipien wie das Willkürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässigkeit von Treu und Glauben sowie in verfahrensmässiger Hinsicht des rechtlichen Gehörs gebunden ist. Der nämliche Schutz des Arbeitnehmers hätte auch bei einer (Nicht-)Wie­der­wahl be­standen, und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Überführung von Beamten- in Anstellungsverhältnisse weitergehende Ga­rantien hat ein­räu­men wollen.

Die Anwendung der Kündigungsschutzbestimmungen von § 18 PG durch die Vo­r­instanz erweist sich damit als rechtsirrtümlich.

4. a) Das Verwaltungsgericht hat in RB 1995 Nr. 21 den Gehörsanspruch bei einer ordentlichen Kündigung konkretisiert (E. 2). Es hielt unter anderem fest, dass an die Ge­währung des rechtlichen Gehörs bei der ordentlichen Kündigung nicht allzu strenge Anfor­derun­gen gestellt werden dürften. Anders als beim Disziplinarverfahren würden der betrof­fenen Person bei der ordentlichen Kündigung keine schuldhaften Pflichtverletzungen vor­geworfen, sondern es gäben andere objektive und triftige Gründe wie etwa mangelhafte Fähig­keiten und Leistungen den Ausschlag. Es sei in aller Regel weder angezeigt noch üb­lich, vor dem Aussprechen einer ordentlichen Kündigung ein eigentliches Untersu­chungs­verfahren über die Qualität der Arbeitsleistung durchzuführen. Vielmehr müsse es grund­sätzlich genügen, wenn eine negative Leistungsbeurteilung durch den Vorgesetzten vor­liege, diese dem Betroffenen eröffnet und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werde.

Diese Anforderungen wurden hier ohne weiteres erfüllt. Nachdem es schon in frü­he­ren Jahren zu einzelnen Beanstandungen gekommen war und entsprechende Gespräche mit dem privaten Beschwerdeführer stattgefunden hatten, so am 28. Juni 1996, am 3. April 1997, am 30. Juni 1997 und am 10. Januar 2000, wurde dem privaten Beschwerdeführer durch die Schul­pflege am 28. Januar 2000 schriftlich mitgeteilt, dass sie die Vertrauensba­sis für eine zukünftige gute Zusammenarbeit als zerstört betrachte und sie deshalb gedenke, dem zustän­digen Volksschulamt die Auflösung des Dienstverhältnisses zu beantragen, so­wie dem pri­vaten Beschwerdeführer Frist zur Stellungnahme angesetzt. An einer Sitzung der Schulpflege vom 3. Februar 2000, an der auch ein Vertreter des Volksschulamtes zugegen war, und am 7. Februar 2000 schriftlich erhielt der private Beschwerdeführer Gelegenheit zur Stellungnahme. Damit ist das recht­liche Gehör im Hinblick auf die Kündigung hin­rei­chend gewährleistet worden.

b) Soweit wie hier keine besonderen Bestimmungen gelten, richten sich die Anfor­derungen zur Begründung einer Kündigung nach § 10 Abs. 2 VRG. Bezüglich der Aus­führ­­lichkeit einer Begründung lassen sich keine allgemeinen Regeln aufstellen, sondern die Anforderungen richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und den Interessen des Betroffenen. Die Begründung einer Anordnung erscheint als angemessen, wenn sie so ab­gefasst ist, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, § 10 N. 39 mit Hinweisen).

Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist die dem privaten Beschwerdeführer mit Verfügung vom 21. März 2000 zugestellte Begründung unter den gegebenen Umständen als ausreichend zu würdigen. Unter Hinweis auf die Vorgeschichte und die Akten wird in den Erwägungen ausgeführt, dass das Vertrauen für eine weitere Zusammenarbeit massiv gestört sei und keinerlei Anhaltspunkte für eine Besserung erkennbar seien. Sodann wird auf die massgeblichen Rechtsgrundlagen Bezug genommen, die Weiterführung des Dienst­verhältnisses als unzumutbar und die Kündigung als gerechtfertigt gewürdigt. Nachdem dem privaten Beschwerdeführer die gegen seine Schulführung erhobenen Einwände in zahl­reichen Gesprächen und letztmals am 3. Februar 2000 in Anwesenheit seiner Rechts­vertreterin vorgehalten worden waren, erscheint eine solche zusammenfassende Begrün­dung als zulässig (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 42). Wie die Eingabe seiner Vertreterin vom 7. Februar 2000 zeigt, waren dem privaten Beschwerdeführer bereits in diesem Zeit­punkt die Gründe der bevorstehenden Kündigung hinreichend bekannt. Er war denn auch ohne weiteres in der Lage, in seiner Rekursschrift vom 25. April 2000 sich mit den Grün­den der Kündigung auseinanderzusetzen.

5. a) Neben der Einhaltung der Kündigungsfrist macht § 29 Abs. 2 LPG die Kündi­gung von keinen weiteren Voraussetzungen abhängig, doch hat der Staat wie erwähnt ver­fassungsrechtliche Schranken zu beachten, in materieller Hinsicht insbesondere das Will­kürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie von Treu und Glauben. Unter diesem Gesichtswinkel müssen die Gründe, die zur Kündigung Anlass geben, von einem gewissen Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die Fortsetzung des Ar­beitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es reicht aus, wenn die Weiterbe­schäf­tigung des betreffen­den Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbesondere demje­nigen an einer gut funktio­nierenden Verwaltung, widerspricht (Matthias Michel, Beamten­status im Wandel, Zürich 1998, S. 299). Es müssen sachliche, vertretbare Gründe sein (To­bias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich – ausge­wählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 463; RB 1995 Nr. 29 E. 1), so dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als Willkürakt erscheint (Hermann Schroff/ David Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 80). Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss die Kündi­gung erstens ein geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn erforderlich sein, dass nicht weni­ger einschneidende Massnahmen wie beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss drittens eine Abwägung der gegenseitigen In­teressen die Kündi­gung als gerechtfertigt erscheinen lassen (Michel, S. 301 f.). Angesichts der inhaltli­chen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschrei­bungen steht den Verwaltungsbehör­den beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Er­messens‑ und Beurteilungs­spielraum zu, in den auch die Rekursinstanz trotz der ihr zustehenden Zweckmässigkeitskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl. Michel, S. 342 f.; Schroff/Gerber S. 84).

 b) Schon in den früheren Personalakten des privaten Beschwerdeführers finden sich neben zahlreichen Visitationsberichten, welche seine fachliche Kompetenz, die gute Vor­be­reitung und straffe Führung seines Unterrichts sowie die mit den Schülern und Schüle­rinnen er­reich­ten guten Leistungen loben, einzelne Berichte, welche ihm einen Mangel an pädago­gischer Sensibilität oder einen unangenehmen Um­gangs­ton vor­werfen. Ab Ende 1995 häu­fen sich in den Akten die Hin­wei­se auf Beanstandungen des Unterrichts durch Schüler oder Eltern. Am 3. April und 30. Juni 1997 kam es zu Ausspra­chen zwischen dem zustän­digen Schulpfleger bzw. einer Delegation der Schul­pflege und dem privaten Beschwer­de­führer, bei denen die­ser mit den Vorwürfen bezüglich seines "rüden Umgangstons" mit den Schü­lern konfron­tiert wurde und er verbale Fehlleistungen einräumte, die er auf seine leich­te Erregbarkeit zurückführte. Für das Schuljahr 1998/99 wurde der private Beschwer­deführer auf eigenes Gesuch beurlaubt; sein Gesuch um Verlängerung des Urlaubs um ein weiteres Jahr wurde vom Volksschulamt am 21. Juni 1999 abgelehnt. Nachdem eine Mitar­beiterbe­urteilung vom 9. Dezember 1999 zur Gesamtwür­digung IV ("entspricht den Anfor­derun­gen teilweise") gekommen war und sich die Mädchen einer Klasse des privaten Be­schwer­deführers bei einer Lehrerin über Belästigungen durch Blicke, sexistische Witze und als unangenehm empfundene Berüh­rungen insbesondere im Turnunterricht beklagt hatten, wurde anläss­lich eines Gesprächs zwischen einer Delegation der Schulpflege und dem pri­vaten Be­schwer­deführer am 10. Januar 2000 festgehalten, dass solche Vorwürfe zwar nicht bewiesen seien, aber gleichwohl beschlossen, dass eine Lehre­rin den Mädchen Turnunter­richt erteilen, in der Klasse eine Aussprache in Anwesenheit eines Schulpflegemitglieds oder des Schul­psy­chologen erfolgen, sich der private Be­schwer­deführer bis spätestens 12. Januar 2000 bei der Beratungsstelle des Q für eine Standortbestimmung anmelden und ver­schiedene weitere Massnahmen getroffen würden, wie das beidseitige Bestimmen von Ver­trauenspersonen, das beidseitige Melden "unguter Gefühle" sowie das Führen eines Tage­­buchs "im Sozialbereich/­zwi­schen­mensch­li­chen Bereich". Nachdem der private Be­schwerdeführer bereits bei der Eröffnung der Mitarbeiterbeurteilung erklärt hatte, er sei mit der Beurteilungsstufe IV nicht einverstanden, reichte er am 12. Januar 2000 ein schriftliche Stellungnahme ein; diese befindet sich allerdings nicht bei den Akten. Aufgrund dieser Stel­lungnahme kam die Schulpflege in ihrer Sitzung vom 27. Ja­nuar 2000 zum Schluss, "dass die Wahrnehmung und Dar­stellung des Sachverhalts durch D nicht mit den Wahrneh­mungen der drei Per­sonen, die den Unterricht be­sucht haben, übereinstimmen"; an der vor­geschlagenen Beurtei­lung wurde festgehalten, jedoch die im Rahmen der Mitarbei­ter­beur­teilung beantragten Mass­nahmen vorläufig sis­tiert. Weiterhin hielt die Schulpflege an der nämlichen Sitzung fest, dass verschiedene Er­eignisse, die in Aktennotizen und Proto­kollen festgehalten und im Personaldossier des pri­vaten Beschwerdeführers abgelegt seien, zur Erkenntnis geführt hätten, dass dessen Vor­stellungen über eine gute Schule von derje­nigen der Schulpflege ab­weiche, und dass des­halb eine Auflösung des Dienstverhältnisses anzu­streben sei. Die Schul­präsidentin wurde beauftragt, "die nötigen Schritte für eine all­fällige Entlassung Ds aus dem Dienstverhältnis in die Wege zu leiten", für die Beschluss­fassung über einen allfälligen Entlassungsantrag eine ausserordentliche Schulpflegesitzung ange­setzt, und alle Massnah­men, die gemäss Aktennotiz vom 10. Januar 2000 angeordnet oder geplant wor­den waren, wurden bis zur Beschlussfassung über das weitere Vorgehen si­stiert. Mit Brief vom 28. Januar 2000 wurden diese Beschlüsse dem privaten Beschwer­de­führer mit­geteilt und ihm gleichzeitig Frist bis 7. Februar 2000 angesetzt, um zur bean­tragten Auf­lösung des Dienstverhältnisses Stellung zu nehmen; zur Begründung wurde aus­­geführt, dass in der Schulpflege Zweifel am Sinn der vorgeschlagenen Massnahmen aufge­kommen seien, nachdem der private Beschwerdeführer früheren Auflagen zur Weiter­bil­dung nicht nachgekommen sei, sich die Kritik der früheren Jahre "systematisch" wieder­holt habe und Anläufe zur geforderten Veränderungen immer schon in den Ansätzen ste­cken geblieben seien. Die jüngsten von den Mädchen der Klasse erhobenen Vorwürfe deuteten nicht auf Verfehlungen im strafrechtlichen Sinn hin, aber immerhin auf Grenz­über­­schrei­tungen, die im Lehrerberuf nicht akzeptabel seien. Zwar habe der private Be­schwerdefüh­rer einige der von ihm erwarteten Schritte unternommen und lägen Anzeichen für einen Veränderungs­willen vor, doch gebe es seither Hinweise, dass er die Probleme nicht grund­legend lösen wolle, sondern Schuldige suche. Jedenfalls sei angesichts der weit auseinan­der klaffenden Vorstellungen über die Schulführung die Vertrauensbasis für eine zukünf­tige gute Zusam­menarbeit zerstört.

c) Wie sich aufgrund der Akten ergibt und auch vom privaten Beschwerdeführer verschiedentlich eingeräumt wurde, hat er neben den in verschiedenen Visitationsberichten festgehaltenen Qualitäten auch deutliche Schwächen im kommunikativen und emotionalen Bereich, die über die Jahre hinweg zu zahlreichen, sich in letzter Zeit häufenden Beanstan­dungen führten. Bereits diese Häufung begründeter Beanstandungen und das Ausbleiben der in verschiedenen Gesprächen angemahnten nachhaltigen Besserung lassen die Auflö­sung des Dienstverhältnisses auf Ende der Amtsdauer als gerechtfertigt erscheinen. Auch wenn dem privaten Beschwerdeführer keine sexuellen Übergriffe vorzuwerfen sind, so muss es der verantwortlichen Behörde dennoch möglich sein, den Unterricht einer Lehr­kraft anzuvertrauen, die ihren Vorstellungen bezüglich eines einfühlsamen und von Re­spekt geprägten Umgangs mit den Schülerinnen und Schülern besser entspricht. Nachdem zahlreiche frühere Interventionen zu keiner Änderung geführt haben, ist der Verzicht der Schulbehörde auf die zunächst ins Auge gefassten weniger einschneidenden Massnahmen jedenfalls vertretbar und erscheint damit die Kündigung nicht als unverhältnismässig. Wenn die Schulpräsidentin noch im Gespräch vom 10. Januar 2000 davon ausgegangen ist, es liesse sich mit der Beratung durch das Q und andere begleitende Mass­nahmen den be­stehenden Problemen begegnen, so konnte dies die Gesamtbehörde nicht an der anläss­lich der Schulpflegesitzung vom 27. Januar 2000 vorgenommenen anderen Be­urteilung und der gestützt darauf eingeleiteten Entlassung hindern. Zudem war mittlerweile mit dem Er­scheinen von Leserbriefen und der Berichterstattung in der Presse der Konflikt dergestalt eskaliert, dass eine Auflösung des Dienstverhältnisses auch aus diesem Grund als gerecht­fertigt erscheint, und zwar unabhängig davon, ob dies dem privaten Beschwer­deführer an­gelastet werden kann. Von einer missbräuchlichen Kündigung kann unter die­sen Umstän­den nicht die Rede sein.

d) Erweist sich damit die Kündigung in formeller und materieller Hinsicht als recht­mässig, so ist die Beschwerde der Gemeinde begründet und der angefochtene Rekurs­ent­scheid insofern aufzuheben, als dem privaten Beschwerdeführer wegen Mängeln des Kün­digungsverfahrens eine Entschädigung von einem Jahreslohn zugesprochen wurde. Aus dem nämlichen Grund ist die Beschwerde der Gegenpartei insoweit abzuweisen, als mit der Begründung, die Kündigung sei sachlich nicht gerechtfertigt oder gar missbräuch­lich, eine höhere als die von der Vorinstanz zugesprochene Entschädigung beantragt wurde.

6. Auch im Falle einer rechtmässigen Kündigung hat der Beschwerdeführer gemäss dem auf 1. Februar 2000 in Kraft gesetzten § 29 Abs. 2 LPG (vgl. vorn Erw. 3. a) in Ver­bindung mit § 26 PG unter den dort genannten Voraussetzungen Anspruch auf eine Abfin­dung. Die Vorinstanz hat die objektiven Voraussetzungen für eine solche Abfindung ohne weiteres und zutreffend als erfüllt gewürdigt, sie jedoch mit der Begründung abgelehnt, der private Beschwerdeführer habe "mit seinem uneinsichtigen Verhalten und seine implizite Weigerung, in den vergangenen Jahren, nachdem Kritik an seinen Umgangsformen laut geworden war, an sich zu arbeiten und zu einem respektvollen Umgang mit den ihm anver­trauten Schülerinnen und Schülern zu finden, die Kündigung selbst verschuldet."

a) Gemäss § 26 Abs. 1 PG haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, de­ren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staates und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35-jährig sind. Kein Anspruch besteht gemäss § 26 Abs. 3 PG unter anderem bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus wichtigen Gründen.

Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie; die Abfindung beträgt höchstens fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4 PG). Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt; angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der oder die Angestellte weiterbeschäftigt wird (§ 26 Abs. 5 PG). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. b der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV) beträgt die Abfindung je nach den im Einzelfall massgebli­chen Umständen vom 41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis 12 Monatslöhne.

b) Abgesehen von Fällen disziplinarischer Entlassungen hatte sich das Verwal­tungs­gericht mit der Frage, ob der Entlassene die Auflösung seines Arbeitsverhältnisses verschuldet habe, bisher nur im Zusammenhang mit der vorzeitigen administrativen Auflö­sung von Beamtenverhältnissen zu befassen, wenn gestützt auf den mittlerweile aufgeho­benen Art. 12 der Kan­tonsverfassung vom 18. April 1869 (KV) die Zusprechung einer Ent­schädigung mit der Begründung verlangt wurde, die während der Amtsdauer erfolgte Ent­lassung sei "ohne Verschuldung" des Betroffenen erfolgt. In diesem Zusammenhang hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, umgangssprachlich könne "Verschulden" zunächst nur Verursachen bedeuten, das heisst auf den äusseren Geschehensablauf, die tatsächlichen Zusammenhänge abzielen, aber auch – weitergehend – beinhalten, was gewollt oder doch vermeidbar war (Günter Stra­tenwerth, Schweizerisches Strafrecht Allgemeiner Teil I, 2. Auflage, Bern 1996, § 8 Rz. 23). Der Wortlaut von Art. 12 KV lasse deshalb verschie­dene Deutungen zu: Nach der einen ver­liere der vorzeitig Entlassene einen Anspruch auf Entschädigung nur dann, wenn ihm die Verursachung zum Vorwurf gereiche, nach der anderen sei eine Entschädigung bereits dann nicht geschul­det, wenn der Beamte die Entlas­sung bloss verursacht habe, das heisst, wenn sie auf Gründe zu­rückzuführen sei, die zwar dem Beamten zuzurechnen, die aber nicht vorwerfbar seien.

Diese Auslegungsfrage stellt sich in ähnlicher Weise auch bei der Anwendung von § 26 Abs. 1 PG. Wie Fritz Lang (Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 70) unter Hinweis auf die Beratungen in der Kommission des Kantonsrats ausführt, sollte eine Anspruch auf Entschädigung nur bei einer Entlassung gegeben sein, die vor­nehm­lich auf Gründe zurückzuführen sei, welche von dem oder der Angestellten nicht zu vertreten seien. Typische Fälle seien die Aufhebung der Stelle oder der Tatbestand, dass der oder die Angestellte die gewachsenen Anforderungen der Stelle aufgrund mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen könne; hingegen führe die Entlassung wegen ungenügender Leistungen aus anderen Gründen oder wegen des Verhaltens in aller Regel zu keiner Ab­findung. Somit bedeutet Verschulden im Sinn von § 26 Abs. 1 PG mehr als blosse Verur­sachung; zusätzlich ist erforderlich, dass der Arbeitnehmer die Kündigung hätte vermeiden können, beispielsweise durch das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung, wenn ihm solches zumutbar und aufgrund seiner persönlichen Ver­hältnisse objektiv möglich war. Dem Arbeitnehmer wird auch dann kein Verschulden im Sinn von § 26 PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der nur durch eine Kündigung be­reinigt werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn verursacht worden ist, sondern zu sei­ner Entstehung oder Verschärfung die vorgesetzte Behörde oder andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben.

c) Wie anlässlich der Schulpflegesitzung vom 27. Januar 2000 ausdrücklich festge­halten wurde, war ausschlaggebend für die Kündigung des Dienstverhältnisses die Er­kennt­nis, dass des privaten Beschwerdeführers Vorstellungen über eine gute Schule von derjeni­gen der Schulpflege abweichen. Solche abweichenden Vorstel­lungen über die Schul­führung können eine Kündigung rechtfertigen, lassen sie aber nicht ohne weiteres als durch den Arbeitnehmer verschuldet erscheinen. Denn die Meinungen darüber, was als gute Schul­führung zu bezeichnen ist, können weit auseinander liegen und sich im Lauf der Zeit verän­dern. Es ist deshalb bis zu einem gewissen Grad nachvollzieh­bar, wenn eine Lehrkraft, die rund 25 Jahre mit weitgehend sehr guten Visitationsberichten Unterricht erteilt hat, ihren Unterrichtsstil nicht ohne weiteres den Forderungen einer neuen Behörde oder Elternge­ne­rationen anpassen will oder kann. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu berück­sichtigen, dass dem privaten Beschwerdeführer mehrheitlich sehr gute Visitationsberichte ausgestellt worden sind, der letzte am 27. August 1997, dass er auch von Eltern für seinen guten Unterricht gerühmt wurde und sich seine Lehrerkollegen gegen die Entlassung ein­setzten. Sodann hat er sich anlässlich der Sitzung mit einer Delegation der Schulbehörde am 10. Januar 2000 zu den von ihm verlangten Massnahmen bereit erklärt und die geforderten Schritte in die Wege geleitet. Die Eskalation des Konflikts, die im Ge­folge des Elternabends vom 24. Januar 2000 eintrat, hat jedenfalls nicht der private Be­schwerdeführer zu vertreten.

Zusammenfassend ergibt sich unter dem Gesichtspunkt des Verschuldens, dass die vom privaten Beschwerdeführer mit guten Gründen (vgl. auch Lehrplan für die Volks­schu­le des Kantons Zürich vom 15. Oktober 1991) verlangten Veränderungen im Verhalten den Schülerinnen und Schülern gegenüber lange Zeit nicht mit der gebotenen Konsequenz ein­gefordert worden sind, und dass schliesslich der private Beschwerdeführer seine Verän­de­rungsbereitschaft und -fähigkeit angesichts des mittlerweile eingetretenen Vertrauens­ver­lusts nicht mehr unter Beweis stellen konnte. Unter diesen besonderen Umständen muss die Kündigung ungeachtet der gerechtfertigten Einwände, welche gegen die Schulführung des privaten Beschwerdeführers erhoben werden können, als unverschuldet im Sinn von § 26 Abs. 2 PG gelten.

d) Der Rahmen für die dem privaten Beschwerdeführer zuzusprechende Abfindung reicht gemäss § 7 Abs. 1 lit. b PV von zwei bis 12 Monatslöhnen. Erhöhend zu berück­sich­tigen sind die mit rund 25 Jahren lange Dienstzeit, der beschränkte Arbeitsmarkt, der ihm als Lehrer offen steht, die Schwierigkeiten, sich nach so langer Tätigkeit als Lehrer einem neuen Beruf zuzuwenden, sowie die einer breiten Öffentlichkeit be­kannt gewordenen Um­stände der Entlassung. Vor allem der Umstand, dass es der Schul­be­hörde nur unzureichend gelungen ist, der Öffentlichkeit zu kommunizieren, dass der pri­va­te Beschwerdeführer nicht wegen sexueller Übergriffe entlassen wurde, sondern wegen sei­ner nicht den Vorstel­lungen der Schulpflege entsprechenden Schulführung in Bezug auf Umgangston und re­spekt­vollen Umgang mit den ihm anvertrauten Schülerinnen und Schü­lern, muss zu einer Entschädigung am oberen Rand des durch die Verordnung vorge­zeich­neten Rahmens füh­ren. Die Entschädigung ist deshalb auf 10 Monatslöhne festzuset­zen.

e) In teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels des privaten Beschwerdeführers ist somit der Rekursentscheid auch insoweit aufzuheben, als die beantragte Zusprechung einer Abfindung abgewiesen wurde, und ist dem privaten Beschwerdeführer gestützt auf § 26 PG eine Abfindung von 10 Monatslöhnen zuzusprechen.

7. ...

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

       Die Verfahren PB.2000.00018 und PB.2000.00023 werden vereinigt;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde PB.2000.00018 wird vollständig und die Beschwerde PB.2000.00023 teilweise gutgeheissen. Demgemäss werden Ziffern I a) und II des Rekursentscheids der Bildungsdirektion vom 3. August 2000 aufgehoben und wird dem privaten Be­schwer­­deführer eine Abfindung von 10 Monatslöhnen zugesprochen.

2.    ...