Zürich Verwaltungsgericht 22.11.2000 PB.2000.00012

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  Geschäftsnummer: PB.2000.00012   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.11.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Kündigung

Das Verwaltungsgericht kann keine Wiedereinstellung anordnen, wenn es eine Kündigung für ungerechtfertigt hält (§ 80 Abs. 2 VRG). Es ist ihm hingegen nicht verwehrt eine im Rekursverfahren zu Unrecht aufgehobene Kündigung wiederherzustellen (E. 2a). Der Entschädigungsantrag kann als Minus zur Aufhebung der Kündigung aufgefasst werden (E. 2b). Die kantonalen Vorschriften über das Arbeitsverhältnis gelten für die Gemeinden sinngemäss, soweit sie keine eigenen Vorschriften erlassen haben (§ 72 Gemeinde G). Durch Auslegung ist zu ermitteln, ob eine stillschweigende Anordnung, ein qualifiziertes Schweigen oder eine Lücke vorliegt. Nur im letzten Fall findet das kantonale Recht Anwendung (E. 3a). I.c. liegt keine Lücke vor, weshalb die kommunalen Bestimmungen zur Anwendung gelangen. Der vom Bezirksrat vorgenommene Rückriff auf das kantonale Recht ist deshalb unstatthaft weshalb sein Rekursentscheid aufzuheben ist (E. 3b). Die sich aus der Verfassung und dem VRG ergebenden Verfahrensvorschriften wurden auf das Ganze gesehen eingehalten, denn aus der fehlerhaften Eröffnung ist dem Bg kein Nachteil erwachsen (E. 4). Zudem wurden die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Verwaltungshandelns eingehalten, weshalb die Kündigung rechtens war (E. 5). Gutheissung.

  Stichworte: ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN AUSLEGUNG BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES BEGRÜNDUNG ENTSCHÄDIGUNG ERÖFFNUNG DER VERFÜGUNG KÜNDIGUNG LÜCKE PRINZIPIEN DER VERWALTUNGSTÄTIGKEIT VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT VERTRAUENSSCHUTZ

Rechtsnormen: Art. 29 lit. II BV § 72 GemeindeG Art. 336 lit. I OR Art. 336c lit. I OR § 21 lit. b VRG § 74 lit. I VRG § 80 lit. II VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Am 12. Januar 1998 wählte der Gemeinderat X Z mit Amts­antritt am 9. März 1998 zum Gemeindeschreiber (act. --). Aufgrund der Revision der Besoldungsverordnung für Personal und Behörden der politischen Gemeinde und Primar­schulgemeinde X vom 15. Dezember 1998 (BesoldungsV X) und des neu erlassenen Reglements für Angestellte der Politischen Gemeinde und der Primarschulgemeinde X (AngestelltenR X) vom 12. Ok­tober 1998 wurde dieses Arbeits­verhältnis mit Wirkung ab 1. Juli 1999 in ein kündbares öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis umgewandelt (act. --).

Mit Schreiben vom 9. August 1999 kündigte der Gemeinderat X das Anstellungsverhältnis auf 31. Oktober 1999 und stellte Z ab sofort frei. Nachdem Z am 6. September 1999 unter anderem das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung bemängelt hatte, beschloss der Gemeinderat am 27. September 1999 unter Hinweis auf die Weiterzugsmöglichkeit an den Bezirksrat, "die Rechtsmittelfrist für die Kündigung vom 9. August 1999 wiederherzustellen"; gleichzeitig entzog er einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.

II. Den gegen die Kündigung erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat am 26. Mai 2000 im Sinne der Erwägungen gut. Der Kündigungsbeschluss wurde aufgehoben und festgestellt, dass die ausgesprochene Kündigung ungültig sei. Aus den Erwägungen ist insbesondere festzuhalten:

Art. 8.1 AngestelltenR X regle die Kündigung durch die Gemeinde aus Grün­den, die in Verhalten oder Leistung begründet seien; sodann verweise Art. 9.1 auf die Kündigungsschutzbestimmungen des Obligationenrechts (OR), soweit durch das Reglement oder Beschlüsse der Behörden kein weitergehender Kündigungsschutz vorgesehen sei. Weitere Kündigungsschutzbestimmungen bei Kündigung wegen Verhalten oder Leistung befänden sich dagegen im kantonalen Personalrecht. Da das kommunale Recht keine solchen Bestim­mungen kenne, komme insofern subsidiär das kantonale Recht zur Anwendung. Der Gemeinderat habe zwar Z wegen seines Verhaltens und seiner Leis­tungen verschiedentlich gemahnt, ihm jedoch nicht die gemäss kantonalem Personalrecht gebotene Bewährungsfrist eingeräumt. Es sei zudem treuwidrig, wenn ihm eine Bewährungsfrist angesetzt worden, ihm jedoch noch während dieser Frist gekündigt worden sei, ohne dass er eine Möglichkeit zur Verbesserung seines Verhaltens gehabt habe.

III. Mit Beschwerde vom 26. Juni 2000 liess die Gemeinde X beantragen, diesen Beschluss aufzuheben und die Kündigung zu bestätigen, unter Kosten- und Entschä­di­gungs­folgen zu Lasten des Beschwerdegegners. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, der Bezirksrat habe den Sachverhalt ungenügend untersucht und sei rechtsirr­tümlich von der Anwendbarkeit des kantonalen Personalrechts ausgegangen. Überdies sei die Aufhebung der Kündigung unverhältnismässig und könne dem Beschwerdeführer kein Verstoss gegen Treu und Glauben vorgeworfen werden.

Der Bezirksrat schloss am 6. Juli 2000 auf Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner beantragte am 7. September 2000 in erster Linie Bestätigung des Bezirksratsentscheids; sodann sei ihm auf Grund der faktisch nicht mehr vollziehbaren Wiedereinstellung eine Entschädigung von 6 Monatsbesoldungen ab der dannzumaligen rechtskräftigen Kündigung zuzusprechen und habe ihm die Beschwerdeführerin den entgangenen Lohn sowie die Lohndifferenz zur momentanen Anstellung auszugleichen. Schliess­lich sei im Arbeitszeugnis vom 23. August 1999 "der Passus der einvernehmlichen Trennung ersatzlos zu streichen und als Ausstelldatum der dannzumals verbindliche Termin der Auflösung des Arbeitsverhältnisses festzuhalten"; die Verfahrenskosten seien der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und diese zu einer Entschädigung zu verpflichten.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Die Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; [VRG]) ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig. Angesichts des Streitwerts hat laut § 38 Abs. 2 VRG die Kammer zu entscheiden.

b) Der Rekursentscheid betrifft die Personalführung der Gemeinde und damit eine von der Beschwerdeführerin wahrzunehmende Aufgabe; sie ist deshalb gemäss § 21 lit. b VRG zur Beschwerde berechtigt (vgl. RB 1998 Nr. 13).

2. a) Hält das Verwaltungsgericht eine Kündigung für nicht gerechtfertigt, so stellt es dies gemäss § 80 Abs. 2 VRG fest und bestimmt die Entschädigung, welche das Gemein­­­wesen zu entrichten hat. Diese Bestimmung bedeutet, dass das Verwaltungsgericht keine Wiedereinstellung anordnen kann; die Wiederherstellung einer im Rekursverfahren zu Unrecht aufgehobene Kündigungsverfügung ist ihm hingegen nicht verwehrt.

b) Der Beschwerdegegner hat innert der Rechtsmittelfrist keine Beschwerde erhoben und muss sich deshalb darauf beschränken, sich den Beschwerdeanträgen zu widersetzen; ein Anschlussrechtsmittel kennt der zürcherische Verwaltungsprozess nicht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, Vorbem. zu §§ 19 – 28 VRG, N. 62). Indessen kann der bereits vor Bezirksrat gestellte Antrag, dem Beschwerdegegner sei statt der vom Bezirksrat ange­ordneten, faktisch nicht mehr möglichen Wiedereinstellung (nur) eine Entschädigung zuzu­sprechen, als Minus zum Antrag auf Abweisung der Beschwerde aufgefasst werden, wes­halb, falls mit dem Bezirksrat die Kündigung als unrechtmässig beurteilt würde, die Ent­schä­digungsanträge des Beschwerdegegners materiell zu beurteilen wären (vgl. Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 215). Hingegen hat der Beschwerdegegner bezüglich der beantragten Änderung des Arbeitszeugnisses einen solchen Antrag zunächst an den Gemeinderat zu richten und kann er erst eine allfällige Weigerung mit Re­kurs und Beschwerde anfechten (Keiser, S. 201).

3. Zur Frage des anwendbaren Rechts hat der Bezirksrat ausgeführt, Gemeinderat und Gemeindeversammlung der Gemeinde X hätten das kommunale Personalrecht im Oktober bzw. Dezember 1998 neu geordnet, und es sei deshalb davon auszugehen, dass dies unter Berücksichtigung und in Abstimmung zum kantonalen Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals vom 27. September 1998 (Personalgesetz; PG) erfolgt sei. Dies habe zur Folge, dass das kantonale Personalgesetz nicht nur dort zur Anwendung kom­me, wo im kommunalen Recht explizit darauf verwiesen werde, sondern aufgrund seiner Subsidiarität auch dort, wo dieses einen bestimmten Sachverhalt nicht oder nur ungenügend regle. Bezüglich Kündigungen im Zusammenhang mit Leistung oder Verhaltens be­deute dies, dass § 19 PG anwendbar sei, wonach vor einer solchen Kündigung dem Angestellten eine Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten einzuräumen sei und die Vor­würfe, wel­che zur Kündigung Anlass gäben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung zu belegen seien. Dieser Schluss ist rechtsirrtümlich.

a) Gemäss § 72 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) gelten das Personalgesetz und seine Ausführungsbestimmungen für das Arbeitsverhältnis des Gemein­­depersonals sinngemäss, "soweit die Gemeinden keine eigenen Vorschriften erlassen". Das kantonale Personalrecht ist deshalb für die Gemeinden nur insofern massgeblich, als sie kein eigenes Personalrecht erlassen oder bei Erlass eines solchen einen Bereich unvollständig regeln (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädens­wil 2000, § 72 N. 3.1; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, 1464). Mit anderen Worten setzt die subsidiäre Anwendung des kantonalen Personal­rechts in Gemeinden mit eigenem Personalrecht voraus, dass dieses eine personalrechtliche Frage, die einer Entscheidung bedarf, nicht regelt, es also lückenhaft ist. Bevor eine solche Unvollständigkeit bzw. Lücke angenommen werden darf, ist durch Auslegung zu ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung nicht eine bewusst negative Ant­wort des Gesetzes bedeutet, das heisst ein sogenanntes qualifiziertes Schweigen darstellt, oder ob dem Gesetz eine stillschweigende Anordnung zu entnehmen ist (Ulrich Häfelin/  Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 192 f.). Jedenfalls darf nicht schon immer dann, wenn eine Regel des kantonalen Personalrechts im kommunalen Recht keine Entsprechung hat, eine durch die sinngemässe Anwendung des kantonalen Rechts zu behebende Unvollständigkeit angenommen werden.

Ein solcher Schluss kann auch nicht aus Art. 23.1 BesoldungsV X gezogen wer­den. Unter dem Titel "Ergänzendes Recht" hält diese Bestimmung fest: "Für alle Mitarbei­ter gelten das zwingende öffentliche Recht von Bund und Kanton sowie das schweizerische Ob­­li­ga­tionenrecht, insbesondere die Bestimmungen über den Arbeitsvertrag (Art. 319 ff.), soweit diese Verordnung keine Regelung vorsieht." Auch diese Bestimmung verweist auf anderes Recht nur insofern, als dem kommunalen Recht für eine Frage, die zwin­gend beantwortet werden muss, keine eigene Regelung entnommen werden kann.

b) In Art. 8 AngestelltenR X wird die Beendigung des Dienstverhältnisses geregelt, so gemäss Art. 8.2 durch "Kündigung durch die Gemeinde aus Gründen, die in Ver­halten oder Leistung begründet sind". Laut Art. 9.1 AngestelltenR X gelten, "soweit durch dieses Reglement oder durch Beschlüsse der Behörden keine weitergehenden Kündigungsschutzbestimmungen vorgesehen sind", die Bestimmungen des Schweizerischen Obligationenrechts "sachgemäss".

Damit hat die Gemeinde X den Kündigungsschutz in ihrem eigenen Personalrecht vollständig geregelt, und zwar in materieller wie in formeller Hinsicht. Zusätzlich zur reglementarischen Beschränkung der Kündigungsgründe ist zu beachten, dass die Gemeinde als öffentlichrechtliche Arbeitgeberin an die verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, das heisst insbesondere an das Willkürverbot sowie die Grundsätze der Verhältnis­mäs­­sigkeit und von Treu und Glauben gebunden ist. Die Verweisung auf die Kündigungsschutzbestimmungen des Obligationenrechts stellt in sachlicher Hinsicht weitgehend eine blosse Ver­deutlichung dieser verfassungsrechtlichen Kündigungsschranken dar: In aller Re­g­el werden Kündigungen wegen einer Eigenschaft, die dem Arbeitnehmer kraft seiner Persönlichkeit zusteht (Art. 336 Abs. 1 lit. a OR), wegen Ausübung verfassungsmässiger Rechte (lit. b) oder zur Vereitelung von Ansprüchen aus dem Arbeitsverhältnis (lit. c) sowie die sogenannte Rachekündigung (lit. d) und die Kündigung wegen nicht freiwillig übernommener Pflichten wie Militärdienst und dergleichen (lit. e) bereits gegen die erwähn­ten verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Verwaltungshandelns verstossen. Das selbe dürfte gelten für die weiteren obligationenrechtlichen Missbrauchstatbestände von Art. 336 Abs. 2 lit. a und b OR (Wahrnehmung gewerkschaftlicher Aufgaben), während der Schutz bei Massenentlassungen (Art. 336 Abs. 2 lit. c OR) über das bereits verfassungs­rechtlich Gebotene hinausgeht. Die Verweisung auf den Kündigungsschutz des Obligationenrechts gilt sodann auch für die zeitlichen Kündigungsbeschränkungen von Art. 336c OR, sodass auch insofern die Gemeinde über lückenlose Schutzvorschriften verfügt. Was schliesslich das Verfahren betrifft, so enthält das Reglement der Gemeinde zwar keine eigenen Bestimmungen, doch gelten die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrens, so insbesondere die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) abgeleiteten Verfahrensgarantien, darunter das Recht auf vorgängige Anhörung, und die in § 10 Abs. 2 VRG nun ausdrücklich geregelte Begründungspflicht. Auch in dieser ver­fahrensmässigen Hinsicht erweist sich damit das Gemeinderecht als vollständig und bedarf keiner Ergänzung durch sinngemässe Anwendung kantonaler Vorschriften.

Unter diesen Umständen läuft der vom Bezirksrat vorgenommene Rückgriff auf § 19 PG, wonach die Anstellungsbehörde vor einer Kündigung im Zusammenhang mit Leistung und Verhalten eine Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten einräumt und die Vorwürfe, die zur Kündigung Anlass geben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung zu belegen sind, auf eine integrale Anwendung des kantonalen Personalrechts hinaus. Das selbe gilt für die weiteren vom Bezirksrat angewandten kantonalrechtlichen Vorschriften von § 18 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999. Eine solche integrale Anwendung des kantonalen Rechts hat der kommunale Verordnungsgeber, der auf das kantonale Recht nur insofern verweist, als das eigene Recht keine Regelung enthält, offen­kundig nicht angestrebt. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats lässt sich ein solcher Schluss auch nicht damit rechtfertigen, dass das kommunale Personalrecht im Oktober bzw. Dezember 1998 neu beschlossen worden ist und "die darin enthaltenen Bestimmungen unter Berücksichtigung bzw. in Abstimmung zum kantonalen Personalgesetz ergangen sind."

4. Sind die besonderen Verfahrensvorschriften des kantonalen Personalrechts bei Kündigungen nicht anwendbar, so stellt sich in verfahrensmässiger Hinsicht nur die Frage, ob die Kündigung insofern den Anforderungen genügt, die sich aus den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes bzw. verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien ergeben.

a) Das Verwaltungsgericht hat in RB 1995 Nr. 21 den Gehörsanspruch bei einer ordentlichen Kündigung konkretisiert (E. 2). Es hielt unter anderem fest, dass an die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei der ordentlichen Kündigung nicht allzu strenge Anforderun­gen gestellt werden dürften. Anders als beim Disziplinarverfahren würden der betroffenen Person bei der ordentlichen Kündigung keine schuldhaften Pflichtverletzungen vorgeworfen, sondern es gäben andere objektive und triftige Gründe wie etwa mangelhafte Fähig­keiten und Leistungen den Ausschlag. Es sei in aller Regel weder angezeigt noch üblich, vor dem Aussprechen einer ordentlichen Kündigung ein eigentliches Untersuchungsverfahren über die Qualität der Arbeitsleistung durchzuführen. Vielmehr müsse es grundsätzlich genügen, wenn eine negative Leistungsbeurteilung durch den Vorgesetzten vorliege, diese dem Betroffenen eröffnet und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werde.

Diese Anforderungen hat die Beschwerdeführerin auf das Ganze gesehen erfüllt. Wie sich aus dem von ihm selber verfassten Protokoll der "Klausur Gemeindepersonal 1999" vom 14. Juni 1999 (act. --) ergibt, war der Beschwerdegegner mit den Einwänden gegen seine Amtsführung konfrontiert worden und konnte er dazu Stellung nehmen; insbesondere schien er sich auch bewusst zu sein, dass von ihm eine Änderung seines Führungsverhaltens erwartet wurde. In einem Brief an den Gemeindepräsidenten vom 6. Juli 1999 (act. --) nahm er auch schriftlich Stellung und schlug er insbesondere eine externe Beratung vor. Damit war dem Beschwerdegegner die negative Beurteilung eines zen­tralen Teils seiner Tätigkeit und die von ihm erwartete Änderung eröffnet worden und hatte er Gelegenheit erhalten, dazu Stellung zu nehmen. Damit wurde das rechtliche Gehör im Hin­blick auf die Kündigung gewahrt. Dass er auf die "Verwarnung" vom 18. Juli 1999 (act. --), die ihn nach den unbestrittenen Feststellungen des Bezirksrats unmittelbar vor dem Ferienantritt erreichte, bis zu der ihm am 9. August 1999 nach seiner Rückkehr aus den Ferien ausgehändigten Kündigung sein Verhalten nicht mehr in der von ihm geforderten Weise ändern konnte, vermag daran nichts zu ändern, sondern ist unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes zu prüfen. 

b) Soweit wie hier keine besonderen Bestimmungen gelten, richten sich die Anforderungen zur Begründung einer Kündigung nach § 10 Abs. 2 VRG. Bezüglich der Ausführ­­lichkeit einer Begründung lassen sich keine allgemeinen Regeln aufstellen, sondern die Anforderungen richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und den Interessen des Betroffenen. Die Begründung einer Anordnung erscheint als angemessen, wenn sie so abgefasst ist, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 39 mit Hinweisen).

Diesen Anforderungen genügt die am 9. August 1999 ausgesprochene Kündigung ohne weiteres. Dem Beschwerdegegner wurden Führungsschwächen sowie mangelndes Fachwissen und Desinteresse vorgeworfen, und die Beschwerdeführerin traute ihm nicht mehr zu, diese Mängel zu korrigieren, sodass sie eine erneute Abwanderung des übrigen Personals befürchtete. Damit wurden die Gründe der Kündigung ausreichend dargelegt; ob sie zutreffen, ist eine andere Frage und im Zusammenhang mit der sachlichen Begründet­heit und allenfalls Rechtsmissbräuchlichkeit der Kündigung zu prüfen.

c) Offenkundig fehlerhaft war die Eröffnung der Kündigung insofern, als sie ohne Rechtsmittelbelehrung erfolgte (§ 10 Abs. 2 VRG). Wegen der späteren "Wiederherstellung" der Rekursfrist ist dem Beschwerdegegner daraus aber kein Nachteil entstanden.

5. Gemäss Art. 8.1 AngestelltenR X endet das Dienstverhältnis durch Kündigung durch die Gemeinde aus Gründen, die in Verhalten oder Leistung begründet sind. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Verwaltungshandelns müssen solche Gründe von einem gewissen Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es reicht aus, wenn die Weiterbeschäftigung des betreffen­den Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen an einer gut funktio­nierenden Verwaltung, widerspricht (Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 299). Es müssen sachliche, vertretbare Gründe sein (Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich – ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 463; RB 1995 Nr. 29 E. 1), so dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als Willkürakt erscheint (Hermann Schroff/ David Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 80). Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss die Kündi­gung erstens ein geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn erforderlich sein, dass nicht weniger einschneidende Massnahmen wie beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss drittens eine Abwägung der gegenseitigen In­teressen die Kündigung als gerechtfertigt erscheinen lassen (Michel, S. 301 f.). Angesichts der inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschrei­bungen steht den Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Er­messens‑ und Beurteilungs­spielraum zu, in den auch die Rekursinstanz trotz der ihr zustehenden Zweckmässigkeitskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl. Michel, S. 342 f.; Schroff/Gerber S. 84).

a) Die Beschwerdeführerin hat dem Beschwerdegegner am 9. August 1999 mit der Begründung gekündigt, seit seinem Stellenantritt im März 1998 hätten wegen seinen Führungsschwächen alle 5 bisherigen Vollzeitbeschäftigten die Verwaltung verlassen und dasselbe drohe nun mit den meisten der von ihm ausgewählten neuen Angestellten. Von Behörden und Angestellten werde ihm mangelndes Fachwissen und Desinteresse hauptsächlich in den Bereichen "Finanzen/Steuern, Recht, Soziales, Forst, Landwirtschaft, Gesundheit und teilweise auch dem Bauwesen" angelastet. Trotz mehrerer Einzelgespräche mit den Angestellten und einer Klausurtagung am 14. Juni 1999 habe sich an seinem Verhalten nichts geändert.

Im Rekurs 26. Oktober 1999 wurden diese Vorwürfe nicht substanziiert bestritten, sondern der Beschwerdegegner warf dem Beschwerdeführer in erster Linie formelle Fehler und treuwidriges Verhalten vor. Der Bezirksrat stellte in seinen Erwägungen fest, dass beim Beschwerdegegner Schwachstellen in personellen und geschäftlichen Belangen vorhanden gewesen seien. Obwohl in der Beschwerdeschrift vom 26. Juni 2000 die dem Beschwerdegegner vorgeworfenen Fehler wiederholt und detailliert dargestellt wurden, beschränkt sich der Beschwerdegegner in seiner Beschwerdeantwort vom 7. September 2000 bezüglich der Kündigungsgründe auf den allgemeinen Einwand, es fehle an einem sachlich zureichenden Grund für eine Kündigung, weshalb diese nicht gerechtfertigt und folglich miss­bräuchlich sei; weil es lediglich darum gehe, ob die Kündigung den formellen Anforderungen genüge, seien die Vorhaltungen und Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht weiter zu würdigen; wenn schon müsste das Verwaltungsgericht den eigentlichen Sachverhalt von Amtes wegen prüfen und dem Beschwerdegegner Gelegenheit zu einer ausführlichen Stellungnahme mit Beweisofferten eingeräumt werden.

aa) Im Verfahren vor Verwaltungsgericht gilt grundsätzlich die Untersuchungsmaxi­me (§ 70 in Verbindung mit § 7 VRG; vgl. auch § 60 VRG). Diese entbindet die Parteien jedoch nicht von der Obliegenheit, den massgebenden Sachverhalt in den Rechtsschriften darzustellen; das gilt insbesondere, wenn das Verwaltungsgericht wie hier als zweite Rechts­­mittelinstanz wirkt (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 60 N. 1 f.). Beweisanträge der Parteien vermögen eine genügenden Sachverhaltsdarstellung nicht zu ersetzen (RB 1998 Nr. 16). Noch weniger kann es zulässig sein, sich diese für einen zweiten Schriftwechsel vorzubehalten, dessen Anordnung im Ermessen des Gerichts steht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9) und der nicht dazu dienen kann, in der Beschwerdeantwort unterlassene Vorbringen nachzuholen (vgl. RB 1983 Nr. 21). Soweit die vorliegenden Akten eine hinreichende Klärung des massgeblichen Sachverhalts erlauben, können deshalb weitere Untersuchungshandlungen unterbleiben und ist insbesondere dem Beschwerdegegner keine weitere Frist zur Stel­lungnahme anzusetzen.

bb) Als Beilage zu seinem Rekurs an den Bezirksrat hat der Beschwerdegegner ein von ihm verfasstes Protokoll einer "Klausur Gemeindepersonal 1999" eingereicht, welche am 14. Juni 1999 unter dem Vorsitz des Gemeindepräsidenten statt­fand. Laut Protokoll wurde in der Verwaltung eine ungenügende Zusammenarbeit und eine schlechte Stimmung beklagt. Der Beschwerdeführer wurde als "nicht teamintegriert mit mangelnder fachlicher Qualifikation" geschildert; sein Führungsstil verursache bei den Mitarbeiterinnen ein Unwohlsein, welches für Spannungen sorge. Die Verwaltung fordere eine vermehrte Unterstützung und Entlastung durch den Beschwerdeführer; dieser lasse trotz viel Arbeit wortgewandt zu wenig Taten sehen. Daneben wurden auch nicht dem Beschwerdeführer anzulastende Organisationsmängel beklagt und in der Folge Zielsetzungen festgelegt und Massnahmen vorgesehen. Die Mitarbeiterinnen erklärten sich in der Folge bereit, die Gemeindeverwaltung vorderhand bis Ende Jahr nicht zu verlassen; der Beschwerdeführer seinerseits solle dafür besorgt sein, dass Ruhe einkehre, sein Fachwissen gezielt zur Unterstützung des Personals einsetzen und es auch dazu verwenden, selber mehr zu erledigen. In der Schlussumfrage räumte der Beschwerdegegner ein, dass die Situation ausgesprochen schlecht auf das Arbeitsklima wirke; er sehe aber auch das Ziel, die Arbeit im Team erledigen zu können, wozu es Veränderungsbereitschaft brauche; er selber "benö­tige Zeit, um sich das eine oder andere bewusst zu werden, und sich damit auseinanderzusetzen und erkennen zu können."

In einem Brief vom 6. Juli 1999 an den Gemeindepräsidenten (act. --) nahm der Beschwerdegegner Bezug auf eine nicht bei den Akten liegende "Mitteilung", wonach der Gemeindepräsident mit Rücksicht auf das explosive Klima und die Stimmung in der Verwaltung auf eine Vorbesprechung und Aussprache verzichten wolle. Sodann äusserte der Beschwerdegegner Bedauern über das Nichtzustandekommen eines Gesprächs und be­zeichnete die an ihn gerichteten Vorwürfe als zu wenig konkret; er verwies auf die hohe Arbeitsbelastung, die sich häufenden Pendenzen und den Druck, unter dem er stehe, was sich alles schlecht auf das Arbeitsklima auswirke. Er möchte die Teamarbeit verbessern und die Mitarbeitenden unterstützen, wozu er aber selten Zeit finde. Für Organisations- und Teamentwicklung sei er nicht Spezialist und wäre daher froh um Unterstützung durch eine externe Beratung.

Am 18. Juli 1999 richtete der Gemeinderat folgende "Verwarnung" an den Beschwerdegegner (act. --):

     " .....

Wie Sie wissen, haben seit Ihrem Stellenantritt im Februar 1998 sämtliche festangestellten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unsere Verwaltung verlassen. Sogar der Lehrling suchte sich eine neue Lehrstelle, weil er sich sowohl im menschlichen als auch im fachlichen Bereich mit Ihnen komplett überworfen hatte.

       Der Gemeindepräsident liess Sie, in Abstimmung mit dem Gemeinderat, in personalpolitischer Sicht gewähren, weil er hoffte, dass Sie sich dadurch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aussuchen würden, mit denen Sie eine gut funktionierende Verwaltung aufbauen könnten.

Nachdem aber vom neuen Personal wiederum erste Klagen an den Ge­meinderat herangetragen wurden, organisierten wir extra zu diesem The­ma eine Klausurtagung des gesamten Gemeindepersonals. Diese fand am 14. Juni 1999 unter der Leitung des Gemeindepräsidenten und unter Anwesenheit des Vizepräsidenten statt. Die an der Tagung an Sie gerichteten Vorwürfe des Personals waren teilweise erschreckend. Sie betrafen sowohl Ihre fachliche Qualifikation als insbesondere auch Ihre Führungsqualitäten und den -Stil. Sie versprachen an und nach der Tagung Besserung und Änderung in den beanstandeten Bereichen. Mit Ausnahme einer neuerdings – wie das Personal sagt – geheuchelten Freundlichkeit hat sich aber in der Zwischen­zeit nichts geändert. Bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern traten bereits wieder erste Abwanderungsgedanken auf. Das werden wir aber unter keinen Umständen zulassen! Deshalb bitten wir Sie, dafür zu sorgen, dass sofort Ruhe einkehrt, Sie Ihr Fachwissen gezielt zur Unterstützung des Personals einsetzen und es auch dazu verwenden, mehr selber zu erledigen und nicht einfach alles zu delegieren.

Sollte es Ihnen in den nächsten paar Wochen nicht gelingen, ein angenehmes Arbeitsklima und einen Zustand des gegenseitigen Vertrauens und Akzeptierens aufzubauen, müssten wir uns von Ihnen trennen.

...."

In der Rekursantwort an den Bezirksrat vom 2. Dezember 1999 wiederholte die Beschwerdeführerin ihre Kündigungsgründe und konkretisierte die gegen den Beschwerdegegner erhobenen Vorwürfe. Sie warf ihm vor, die bisherigen Angestellten, die fachlich qualifiziert gewesen seien, in die Kündigung getrieben zu haben. Weil er ihnen untersagt habe, direkt mit dem Gemeinderat zu verkehren, seien diesem die Missstände verborgen geblieben. Auch mit dem neu eingestellten Personal seien sofort (im einzelnen dargelegte) Probleme aufgetreten. Bei den Kantonsratswahlen 1999 sei der Beschwerdegegner derart überfordert gewesen, dass ihm die Leitung des Wahlbüros habe entzogen werden müssen. Die am 1. Mai 1999 neu eingetretene Finanzverwalterin und stellvertretende Gemeindeschreiberin habe er mit Arbeiten betraut, die von ihm selber hätten erledigt werden müssen. Auch bei anderen Mitarbeitenden hätten solche Delegationen zu zahlreichen Überstunden geführt. Auch im Baubereich, auf den sich der Beschwerdegegner habe konzentrieren wol­len, verfüge er nicht über ausreichende Fähigkeiten, und es hätten zum Teil chaotische Zuständen geherrscht. Weitere Ungereimtheiten seien im Bereich des Vormundschaftswesens und im EDV-Bereich zu Tage getreten.

Am 13. Dezember 1999 erhielt der Beschwerdegegner Gelegenheit, sich zur Rekurs­vernehmlassung zu äussern. In seiner Stellungnahme vom 18. Februar 2000 bezeichnete er die Ausführungen in der Rekursantwort als ungebührlich, einseitig, ungerecht und sehr verletzend, verzichtete aber weitgehend auf eine substanziierte eigene Sachdarstellung. Unter Hinweis auf 200 Überstunden im ersten Halbjahr 1999 bestritt er lediglich das ihm vorgeworfene Desinteresse und die übermässige Delegation; sodann machte er geltend, dass schon vor seiner Amtszeit der Pendenzen- und Arbeitsdruck hoch gewesen sei, ohne dass der Gemeinderat darauf reagiert habe, dem auch die fachlichen Mängel der anderen Gemeindeangestellten bekannt gewesen seien. Man habe ihm bei der Einstellung zwei Jahre zur Einarbeitung eingeräumt, aber entlasse ihn nach gut einem Jahr, ohne auf seine Unterstützungsappelle einzugehen.

Im Verfahren vor Verwaltungsgericht erneuerte die Beschwerdeführerin ihre in der Rekursantwort vorgetragene Darstellung des Sachverhalts, während der Beschwerdegegner wie erwähnt auf eine substanziierte Bestreitung verzichtete. 

cc) Auf Grund der dargestellten Aktenlage muss als erstellt gelten, dass es dem Beschwerdegegner während seiner Amtszeit nicht gelungen ist, das Vertrauen des Gemeinderats und seiner Mitarbeitenden zu gewinnen. Wenn, was der Beschwerdegegner nie substan­ziiert bestritten hat, seinetwegen alle bisherigen Mitarbeitenden die Gemeindeverwaltung verliessen und die neu eingestellten schon nach kurzer Zeit mit Kündigung drohten, ist schon das ein klarer Hinweis auf Führungsmängel. Diese werden bestätigt durch das Protokoll der Klausur vom 14. Juni 1999 sowie das Schreiben des Beschwerdegegners vom 6. Juli 1999, worin er um den Beizug einer externen Beratung ersucht. Die in der Rekurs­antwort und in der Beschwerdeschrift näher konkretisierten fachlichen Mängel hat der Beschwerdegegner nie substanziiert bestritten, so insbesondere nicht die ungenügende Vorbereitung der Kantonsratswahlen 1999 und die Mängel in der Betreuung des EDV-Systems.

Diese Mängel vermögen die ausgesprochene Kündigung zu rechtfertigen. Wenn der Beschwerdegegner als Vorgesetzter bei seinen Mitarbeitenden derart auf Ablehnung ge­stos­­sen ist, dass sämtliche bisherigen festangestellten Mitarbeitenden die Gemeinde ver­lies­sen und es ihm auch nicht gelungen ist, das Vertrauen der von ihm neu Eingestellten zu gewinnen, so liegt bereits darin ein hinreichender Grund für eine Kündigung. Angesichts der Kündigungsdrohungen der übrigen Angestellten stand die Beschwerdeführerin unter einem zeitlichen Druck, welcher andere Lösungen faktisch ausschloss. Zudem stand mit dem drohenden Weggang der neu eingestellten Mitarbeiter das weitere Funktionieren der Gemeindeverwaltung in Frage und erscheint auch unter diesem Gesichtspunkt die Kündigung als verhältnismässig. Dass dem Beschwerdegegner mit der Verwarnung vom 18. Juli 1999 die Kündigung (nur) für den Fall in Aussicht gestellt worden ist, dass es ihm "in den nächsten paar Wochen" nicht gelingen würde, ein angenehmes Arbeitsklima und einen Zu­stand des gegenseitigen Vertrauens und Akzeptierens aufzubauen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Selbst wenn darin eine Zusicherung erblickt werden könnte, die Kündigung erst nach dieser Bewährungsfrist auszusprechen, fehlt es an einer Vertrauensbetätigung des Beschwerdegegners, welche die Beschwerdeführerin unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes daran gehindert hätte, auf ihren Entscheid zurückzukommen. Zudem hatten sich mittlerweile die Verhältnisse insofern geändert, als sich die Möglichkeit zur Neubesetzung der Stelle mit einem geeigneter scheinenden Bewerber bot.

Dass die Kündigung einen der obligationenrechtlichen Missbrauchstatbestände erfülle, hat der Beschwerdegegner zu Recht nicht geltend gemacht.

6. Die Kündigung erweist sich damit in verfahrensmässiger und inhaltlicher Hinsicht als rechtens. Die Beschwerde ist gutzuheissen, der auf einer unzutreffenden Rechtsauffassung beruhende Rekursentscheid aufzuheben und demgemäss die Kündigung wiederherzustellen. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Demgemäss wird der Rekursentscheid des Bezirks­rats vom 26. Mai 2000 aufgehoben und die Kündigung des Anstellungsverhält­ ­nisses per 31. Oktober 1999 wiederhergestellt.   

2.    ...