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Geschäftsnummer: PB.2000.00008 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 31.01.2001 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: vorzeitige Entlassung
Bei Unzumutbarkeit der Weiterführung infolge Vertrauensverlust kann das Dienstverhältnis vor Ablauf der Amtsdauer aufgelöst werden (E. 4 + 5). Nicht jede administrative Entlassung ist i.S.v. Art. 12 KV unverschuldet. Dies gilt nur, falls der Grund für die vorzeitige Entlassung nicht dem Beamten zuzurechnen ist. I.c. sind die Voraussetzungen für eine Entschädigung nicht gegeben (E. 6). Die Mitwirkungspflicht relativiert die Untersuchungspflicht der Behörde. Der inhaltliche Umfang und die Rechtsfolgen im Falle der Nichterfüllung müssen dem Verpflichteten mitgeteilt werden. I.c. Verletzung der Untersuchungspflicht. Rückweisung an die Bg. Teilweise Gutheissung.
Stichworte: ADMINISTRATIV BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES ENTLASSUNG ENTSCHÄDIGUNG MITWIRKUNGSPFLICHT UNTERSUCHUNGSMAXIME UNZUMUTBARKEIT WICHTIGER GRUND
Rechtsnormen: Art. 12 KV § 74 lit. I VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4
I. Am 11. September 1997 beschloss der Gemeinderat X, A fristlos vorzeitig aus dem Amt des Gemeindeschreibers zu entlassen, mit Wirkung vom auf die Zustellung dieses Beschlusses folgenden Tag an; ferner wurde festgelegt, dass dem Genannten Sitzungsgelder und Kilometerentschädigungen 1997 von insgesamt Fr. 1'949.- vergütet werden; auf die weiteren Begehren betreffend Entschädigungen der Überstunden wurde im Beschluss vom 11. September 1997 nicht eingetreten.
Gegen diesen Beschluss reichte A einerseits beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich einen Disziplinarrekurs (AR.1997.0004) und andererseits beim Bezirksrat einen Rekurs ein.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich trat mit Beschluss vom 4. März 1998 auf den Disziplinarrekurs nicht ein, weil von einer administrativ begründeten Entlassung auszugehen sei. Dieser Beschluss ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
In der Folge nahm der Bezirksrat das mit Verfügung vom 3. Oktober 1997 sistierte Verfahren wieder auf (Verfügung vom 31. März 1998). Mit Beschluss vom 25. Februar 2000 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und verpflichtete den Rekursgegner, den ausstehenden Lohn (inkl. Anteil 13. Monatslohn) bis 31. Dezember 1997 auszurichten; im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen. Der Rekursgegner wurde zudem verpflichtet, dem Rekurrent eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
II. Mit Schreiben vom 27. April 2000 liess A gegen den genannten Beschluss des Bezirksrats Beschwerde erheben. Es wurde beantragt, dem Beschwerdeführer den ausstehenden Lohn bis zum 30. Juni 1998, eventualiter bis zum 31. März 1998, auszurichten; sodann sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, auf die Überstundenforderung einzutreten; schliesslich sei dem Beschwerdeführer für das bezirksrätliche Rekursverfahren eine Prozessentschädigung von mindestens Fr. 4'000.- zu bezahlen.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, die Ursachen für den Vertrauensschwund zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin lägen nicht in der Person des Beschwerdeführers; bei der anzunehmenden unverschuldeten administrativen Entlassung müsse eine Besoldungsnachzahlung bis zum Ende der Amtsperiode und mithin bis 30. Juni 1998 erfolgen. Was das Begehren um Entschädigung der Überstunden, auf welches bisher nicht eingetreten wurde, betrifft, hält der Beschwerdeführer dafür, dass eine ausreichende Substanziierung erfolgt sei. Zur Höhe der im Verfahren vor dem Bezirksrat zugesprochenen Parteientschädigung wird vorgebracht, diese erscheine angesichts des offenkundigen erheblichen Aufwandes als unangemessen tief.
Der Bezirksrat Winterthur beantragte am 30. Mai 2000, die Beschwerde sei abzuweisen, wobei er auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid verwies.
Nach zweifach erstreckter Frist ging die Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin am 1. September 2000 ein. Es wurde beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, es wäre eine fristlose vorzeitige administrative Entlassung verhältnismässig gewesen; der Beschwerdeführer habe das in ihn gesetzte Vertrauen gebrochen. Zur beantragten Abgeltung der Überstunden wird vermerkt, es fehle eine ausreichende Substantiierung, wobei auf das in der Beschwerde vom 27. April 2000 erstmals erwähnte Begehren betreffend Berücksichtigung des Ferienguthabens ohnehin nicht eingetreten werden könne. Was die Höhe der im Verfahren vor Bezirksrat zugesprochenen Parteientschädigung betrifft, hält die Beschwerdegegnerin dafür, der Beschwerdeführer sei zu weit mehr als zwei Dritteln unterlegen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der angefochtene Rekursentscheid betrifft eine personalrechtliche Anordnung. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Angesichts des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwerts erfolgt die Geschäftserledigung gemäss § 38 Abs. 2 VRG durch die Kammer.
2. Gegen den Beschluss des Bezirksrates vom 25. Februar 2000 reichte auch die Gemeinde X Beschwerde ein, welche im Verfahren PB.2000.00009 beurteilt wird.
3. § 10 Abs. 2 der ab 1. Januar 1990 in Kraft stehenden Besoldungs-Verordnung der Gemeinde X legt fest, dass die Wahlbehörde das Dienstverhältnis aus wichtigen Gründen vor Ablauf der Amtsdauer auf drei Monate hin auflösen oder sofort aufheben kann. Gemäss § 10 Abs. 3 derselben Bestimmung gilt als wichtiger Grund jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein der Wahlbehörde nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Dienstverhältnisses nicht zugemutet werden kann.
Damit greift die genannte Bestimmung dasjenige Kriterium auf, welches generell herangezogen wird, wenn die ausserordentliche Beendigung öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse zu beurteilen ist (vgl. Peter Hänni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse, in: Stellenwechsel und Entlassung, Hrsg. Thomas Geiser/Peter Münch, Basel/Frankfurt a.M. 1997, N. 6.32 f.). Ein wichtiger Grund kann vorliegen, wenn die angestellte Person ungenügende Leistungen erbringt oder durch ihr Verhalten das Arbeitsklima erheblich stört (Hänni, a.a.O., N. 6.34). Nach der Rechtsprechung muss es sich um sachliche Gründe handeln, wozu beispielsweise gesundheitliche Probleme oder fachliches Unvermögen sowie Verhaltensweisen, welche die Vertrauenswürdigkeit beeinträchtigen, gehören (RB 1999 Nr. 163).
Angesichts der inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit des Kriteriums des wichtigen Grundes steht den Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Ermessensund Beurteilungsspielraum zu, der durch das Verwaltungsgericht aufgrund seiner geringeren Sachnähe und der ihm auferlegten institutionell-funktionellen Schranken zu respektieren ist (RB 1999 Nr. 163, S. 320).
4. Der Beschwerdeführer bestreitet den zwischen ihm und der Beschwerdegegnerin eingetretenen Vertrauensschwund nicht (act. --). Zu beurteilen ist vielmehr, ob der Vertrauensschwund ein derartiges Ausmass erreicht hat, dass – gemäss § 10 Abs. 3 der Besoldungs-Verordnung – eine Fortsetzung des Dienstverhältnisses nach Treu und Glauben nicht zugemutet werden kann.
5. Diese Frage ist – in Übereinstimmung mit dem angefochtenen vorinstanzlichen Beschluss – zu bejahen. Ins Gewicht fällt zunächst, dass im vorliegenden Fall bereits wenige Monate nach dem Antritt des Wahlverhältnisses per 1. August 1996 ernsthafte Unstimmigkeiten auftraten. Nach Darstellung des Beschwerdeführers nahmen die Spannungen ab Beginn 1997 zu, worüber sich die Parteien einig sind. Als Folge dieser Spannungen kam es – gemäss Darstellung des Beschwerdeführers selbst – zu ständigen Personalwechseln und damit zu neuen unerledigten Pendenzen (act. --). Am 5. Juni 1996 erschien sodann in der Zeitung "......" ein Zeitungsartikel, worin der Beschwerdeführer mitteilen liess, er werde "definitiv auch gehen – fraglich ist nur noch der Zeitpunkt" (act. --). Für den Gemeinderat stand somit im Zeitpunkt des Erscheinens des genannten Artikels fest, dass nach den bereits eingetroffenen Kündigungen der Zivilstandsbeamtin sowie der Steuersekretärin (vgl. die entsprechende Angabe in act. --) auch der Beschwerdeführer – und zwar "definitiv" – das Dienstverhältnis beenden würde.
Unter diesen Umständen und unter Berücksichtigung der bereits seit mehreren Monaten bestehenden erheblichen Spannungen kann es keinem Zweifel unterliegen, dass es (auch) der Beschwerdegegnerin nicht mehr zugemutet werden konnte, das Dienstverhältnis bis zum Ablauf der Amtsdauer weiterzuführen. Denn die Aussage des Beschwerdeführers, er werde "definitiv auch gehen", belegte, dass mit der Bewältigung der massiven personellen Probleme in der Gemeindeverwaltung auch in Zukunft nicht gerechnet werden konnte.
Es kommt hinzu, dass im genannten Zeitungsartikel vom Beschwerdeführer selbst festgestellt wird, dass Verwaltung und Behörden nicht "am gleichen Strick" ziehen, dass die Chancen einer Stellenbesetzung "immer schlechter" werden und dass der Beschwerdeführer der Argumentation des Gemeinderates betreffend Personalaufstockung "misstraut".
Unter diesen Umständen kann der vorinstanzliche Entscheid, wonach ein wichtiger Grund für die Auflösung des Dienstverhältnisses besteht, nicht beanstandet werden. Die Beschwerdegegnerin war somit berechtigt, durch schriftliche Voranzeige das Dienstverhältnis auf drei Monate hin aufzulösen, wie dies in § 10 Abs. 1 der Besoldungs-Verordnung festgehalten ist.
6. Eine weitere Frage stellt dar, ob der Beschwerdeführer gestützt auf – den zum Zeitpunkt der Kündigung noch in Kraft stehenden – Art. 12 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich (vom 18. April 1869; KV) einen Entschädigungsanspruch geltend machen kann. Nach dieser Bestimmung hat ein Beamter, welcher seiner Stelle innerhalb der Amtsdauer und ohne persönliches Verschulden enthoben wird, Anspruch auf volle Entschädigung. Nach der Rechtsprechung sind die Voraussetzungen für die Entschädigung eher eng zu verstehen. Entsprechend ist nicht jede administrative Entlassung als unverschuldet im Sinne von Art. 12 KV betrachtet worden. Es wurden dabei zwei Kategorien administrativer Entlassung unterschieden, nämlich solche mit einem (zwar nur untergeordneten) und solche ohne Verschulden. Eine Entschädigung nach Art. 12 KV ist nur geschuldet, wenn die vorzeitige Entlassung des Beamten auf Gründe zurückzuführen ist, die nicht ihm selbst zuzurechnen sind, so beispielsweise bei Arbeitsrückgang oder Umstrukturierungen. Umgekehrt besteht ein Entschädigungsanspruch nach Art. 12 KV immer dann nicht, wenn der Beamte oder die Beamtin die – rechtmässig erfolgte – Entlassung durch Eigenschaften oder ein Verhalten verursacht hat, die ihm oder ihr zuzurechnen sind, und zwar unabhängig davon, ob daraus ein Vorwurf gemacht werden kann (vgl. RB 1997 Nr. 20, S. 56 f.).
Im vorliegenden Fall sind die (engen) Voraussetzungen zur Zusprache einer Entschädigung nach Art. 12 KV nicht erfüllt. Massgebend ins Gewicht fällt, dass der Beschwerdeführer – nachdem Kündigungen von zwei Mitarbeiterinnen erfolgten – unmittelbar bekanntgab, auch er werde "definitiv" das Dienstverhältnis aufgeben. Unter diesen Umständen und angesichts der dem Beschwerdeführer bekannten grossen Schwierigkeit, die offenen Stellen zu besetzen, kann keine Rede davon sein, dass die – rechtmässig erfolgte – Entlassung auf nicht ihm selbst zuzurechnende Gründe zurückzuführen ist.
7. Damit ergibt sich, dass der vorinstanzliche Beschluss insoweit nicht beanstandet werden kann, als er dem Beschwerdeführer einen Lohnanspruch über den 31. Dezember 1997 hinaus versagt.
8. Die vorliegende Beschwerde richtet sich sodann dagegen, dass der Entscheid der Beschwerdegegnerin, auf die Begehren betreffend Überstundenentschädigung 1996 und 1997 nicht einzutreten, nicht beanstandet wurde und mithin diesbezüglich eine Abweisung erfolgte.
a) Im Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 11. September 1997 wird ausgeführt, die Überstundenentschädigung des Beschwerdeführers sei "in keiner Weise näher dargetan, geschweige denn bewiesen worden". Die Beschwerdegegnerin vermerkte, dass zur Zeit nicht auf das Begehren betreffend Überstundenentschädigungen 1996 und 1997 eingetreten werde, weil der Beschwerdeführer diese in keiner Wiese näher dargetan, geschweige denn bewiesen habe (act. --).
b) Im Rahmen des Verwaltungsverfahrens gilt der Untersuchungsgrundsatz (§ 7 Abs. 1 VRG). Die amtliche Untersuchung muss den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären. Andernfalls liegt eine Verletzung der Untersuchungspflicht vor (Kölz/Bosshart/Röhl § 7 N. 7). Die im Verwaltungsverfahren grundsätzlich geltende Untersuchungsmaxime wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert, welche namentlich insoweit greift, als eine Partei das Verfahren durch eigenes Begehren eingeleitet hat oder darin eigene Rechte geltend macht (§ 7 Abs. 2 lit. a VRG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezieht sich die Mitwirkungspflicht naturgemäss auf solche Tatsachen, die eine Partei besser kennt als die Behörde und die von der Behörde ohne Mitwirkung der gesuchstellenden Person gar nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand erhoben werden können.
Die Mitwirkungspflicht ist dem Verpflichteten von der Behörde anzuzeigen. Die Aufklärungspflicht umfasst den inhaltlichen Umfang der von ihm erwarteten Mitwirkung und die Rechtsfolgen im Falle der Nichterfüllung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 56 und 63). Die Verwaltungsbehörde würdigt das Ergebnis der eigenen Untersuchung und der Mitwirkung der verfahrensbeteiligten Partei frei (§ 7 Abs. 4 VRG). Anzustreben ist eine materiell richtige Entscheidung, unter Wertung der Sachverhaltsermittlung nach Massgabe der gesamten Umstände, entsprechend dem Gewicht der vorliegenden Beweise, was nicht mit freiem Ermessen zu verwechseln ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 75 f. ).
c) Der Beschwerdeführer hat der Gemeinde seine Abrechnungen bezüglich der strittigen Überstunden eingereicht und bereits vor Bezirksrat – neben einem Akteneditionsbegehren – geltend gemacht, dass er keine weiteren Belege einreichen könne, da sich diese im Besitz der Klägerin befänden (act. --). Der Besitz der Überstundenabrechnungen durch die Beschwerdegegnerin wird zudem von einer weiteren ehemaligen Arbeitnehmerin bestätigt (act. --). Die Beschwerdegegnerin hat vom Beschwerdeführer verlangt, die Überstunden weiter zu substanziieren. Die Beschwerdegegnerin verkennt dabei, dass für sie die Untersuchungspflicht gilt und sie der Aufklärungspflicht untersteht. Sie hätte den Umfang der Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers genau zu bezeichnen und zudem alle Unterlagen beizubringen gehabt, welche sich in ihrem Besitz befinden.
d) Somit ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin ihre Untersuchungspflicht verletzt hat. Die Beschwerde ist insoweit teilweise gutzuheissen und unter Beilage der Akten, an den Gemeinderat zurückzuweisen. Dieser hat über den Überstundenanspruch des Beschwerdeführers der Jahre 1996 und 1997 unter Beizug aller sich in seinem Besitz befindenden Akten sowie unter genauer Bezeichnung des Umfangs der Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers zu entscheiden.
9. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses des Gemeinderats X vom 11. September 1997 und Ziff. 1 des Beschlusses des Bezirksrats vom 25. Februar 2000 mit Bezug auf die Überstundenforderung aufgehoben und wird die Sache im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat X zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. ...