CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 11 juillet 2002
sur le recours formé par X.________, à Y.________, représenté par l'avocat Jérôme Bénédict, case postale 2233, à 1002 Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur (cause GE 02/0038) refusant d'accorder l'effet suspensif à son pourvoi dirigé contre la décision de renvoi pour justes motifs rendue le 17 avril 2002 par la Municipalité de Y.________.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Pierre Journot.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1962, X.________ a été nommé agent de police au service de la commune de Y.________ dès le 1er janvier 1990. L'intéressé est marié et il a trois enfants.
B. Au poste de police de Y.________, dans la nuit du 22 au 23 septembre 2000, l'appointé X.________ a procédé au contrôle du taux d'alcoolémie de A.________, laquelle avait précédemment été impliquée dans un accident de circulation. Effectué à 23h40, le premier test à l'éthylomètre a révélé un taux d'alcoolémie de 0.74g°/oo. X.________ qui, conformément à l'art. 138 al. 3 OAC, devait soumettre l'intéressée à une prise de sang, le taux révélé par l'éthylomètre étant supérieur à 0.6g°/oo, a faussement indiqué dans le journal de contrôle un taux de 0.54g°/oo, évitant de la sorte que cette dernière ne fasse l'objet d'une procédure pénale pour ivresse au volant. Il n'a pas procédé à un second test de l'haleine et a faussement indiqué le chiffre de 0.34g°/oo comme résultat de ce test.
C. a) A la suite d'une dénonciation de l'un de ses collègues, X.________ a admis ces faits lors d'un entretien avec son supérieur hiérarchique, le commandant B.________, en date du 14 février 2001; il les a confirmés dans un message du lendemain.
b) Par lettre du 1er mars 2001, le commandant B.________ a dénoncé l'appointé X.________ (ainsi que son supérieur direct) au juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne, lequel a ouvert une enquête pour entrave à l'action pénale.
c) Le 2 mars 2001, une délégation de la municipalité, accompagnée notamment du commandant B.________, a entendu l'appointé X.________, en relation avec les événements de la nuit du 22 au 23 septembre 2000. A cette occasion, le syndic a rappelé la gravité extrême des faits en question et il a informé l'appointé X.________ de l'envoi d'une dénonciation au juge d'instruction. Le procès-verbal de cette séance ajoute ce qui suit:
"Dans l'attente des conclusions de l'enquête pénale et de l'ouverture d'une procédure par la municipalité, celle-ci maintient en activité l'appointé X.________."
Le commandant de la police cantonale a été tenu au courant des faits; le 8 mars 2001, il a réagi de la manière suivante:
"L'appointé X.________ ayant admis les faits qui lui ont été reprochés, je pars du principe qu'il n'exerce plus aucune activité en relation avec la police judiciaire."
Le commandant de la police de Y.________ a confirmé peu après, par lettre du 12 mars suivant, que l'intéressé n'était plus autorisé à exercer une activité en relation avec la police judiciaire, sa fonction se limitant dès lors à des tâches administratives.
d) Dès cette date, X.________ a donc accompli son travail au sein de la police de Y.________ de cette manière. On mentionnera toutefois que celui-ci s'est trouvé en incapacité de travail à 100% entre mi-septembre 2001 et mi-avril 2002; il a recouvré une capacité de travail à 50% dès le 15 avril 2002.
D. Les faits décrits plus haut, survenus dans la nuit du 22 au 23 septembre 2000, ont débouché sur une ordonnance de condamnation rendue par le juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne le 25 mars 2002; à teneur de celle-ci, X.________ a été condamné pour entrave à l'action pénale à la peine de cinq jours d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans (son supérieur bénéficiant en revanche d'un non-lieu). X.________ a renoncé à recourir contre cette ordonnance.
E. Par décision du 17 avril 2002, la Municipalité de Y.________, en possession de l'ordonnance de condamnation précitée, a renvoyé X.________ pour justes motifs, avec effet au 31 juillet 2002; elle indique ce qui suit:
"Nous justifions notre décision par le fait que nos relations de confiance, entre autres, sont désormais rompues. C'est aussi la raison pour laquelle nous vous avons prié de quitter le corps de police avec effet immédiat, soit le 15 avril 2002. Par contre, votre traitement vous sera versé jusqu'au 31 juillet prochain.
Nous enregistrons qu'au moment de votre départ, vous avez remis au commandant B.________ votre arme, votre uniforme et tout le matériel dont vous disposiez pour exercer votre fonction de policier, ainsi que les clés du poste de police."
F. a) Par acte du 6 mai 2002, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Jérôme Bénédict, X.________ a recouru contre cette décision, en concluant à son annulation (subsidiairement à sa réforme en ce sens qu'aucun licenciement ou renvoi n'est prononcé à son encontre).
b) Il demandait simultanément que son pourvoi soit assorti de l'effet suspensif. Pour sa part, la Municipalité de Y.________ (v. plus précisément la lettre de son conseil accompagnant le mémoire-réponse du 13 juin 2002) s'est opposée à l'octroi de l'effet suspensif au recours. Elle invoque en particulier une lettre du 21 mai 2002 du commandant de la police cantonale indiquant, pour le cas où le recours de X.________ serait admis sur le fond, que ce dernier ne pourrait plus déployer une quelconque activité en relation avec l'exercice de la police judiciaire (y compris en matière de circulation routière) en raison de la condamnation dont il a fait l'objet par ordonnance du 25 mars 2002; selon lui, on ne peut admettre qu'un policier condamné pour entrave à l'action pénale puisse encore dénoncer aux autorités compétentes des infractions constatées ou parvenues à sa connaissance, enregistrer des plaintes et procéder à n'importe quelle opération d'enquête au sens du code de procédure pénale ou de la loi sur les contraventions; il en va de la crédibilité de la police judiciaire auprès des magistrats au nom desquels elle procède par délégation. La municipalité ajoute qu'elle n'a pas d'autre activité à confier au recourant, ce que ce dernier ne demande d'ailleurs pas.
c) Par décision du 17 juin 2002, le juge chargé de l'instruction du pourvoi au fond a rejeté la requête d'effet suspensif.
d) Agissant toujours par l'intermédiaire de l'avocat Jérôme Bénédict, X.________ a saisi la section des recours du Tribunal administratif d'un pourvoi daté du 28 juin 2002, soit en temps utile; il conclut avec dépens à la réforme de la décision attaquée, l'effet suspensif étant en effet accordé à son pourvoi et la municipalité étant invitée à remettre en service le recourant avec effet immédiat.
Tant le juge intimé que la Municipalité de Y.________, cette dernière avec dépens, concluent au rejet du recours.
Considérant en droit:
1. L'effet suspensif est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au maintien de l'état de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann, Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150; v. dans ce sens section des recours, arrêts incidents du 22 janvier 1999, RE 98/0043 et du 5 avril 2001, RE 01/0004).
Les deux arrêts qui précèdent ont au demeurant été rendus en matière de fonction publique communale; la jurisprudence de l'autorité de céans est à cet égard établie dans le sens que le dépôt d'un recours ne suspend pas automatiquement l'exécution de la décision attaquée dans ce domaine (contrairement à ce qui prévaut dans la règle s'agissant de recours formés par des opposants à l'encontre d'une autorisation de construire). En l'état, on ne voit pas de motifs de s'écarter de cette solution éprouvée.
2. Il faut convenir avec le recourant que le litige ne porte pas uniquement sur la question de la suspension dans le versement du salaire, mais a trait également à la suspension des activités du recourant au sein de l'administration communale.
a) L'autorité de céans a déjà été confrontée à ce type de situation, cela d'ailleurs en relation avec une décision de renvoi pour justes motifs d'un agent de police municipale (RE 01/0004 précité). Il s'agissait d'un agent contre lequel la municipalité concernée avait ouvert une enquête disciplinaire, cela sans suspendre immédiatement l'intéressé; à l'issue de celle-ci, elle n'avait pas prononcé une révocation avec effet immédiat, mais avait reporté l'exécution de cette mesure à trois mois; là aussi, elle avait toutefois signifié à l'intéressé qu'elle renonçait immédiatement à ses services, ce qui revenait à le suspendre de ses fonctions, tout en maintenant son droit au traitement jusqu'à l'échéance du délai de congé. L'arrêt en question ajoutait:
"Ce procédé, qui n'est pas prévu par le statut, apparaît quelque peu paradoxal: ou bien il existe des motifs de cessation immédiate des fonctions, et l'on ne voit pas dans ce cas ce qui pourrait justifier le maintien du droit au traitement, ou bien il n'y en a pas, et il apparaît discutable de renoncer à toute contre-prestation pour le traitement versé."
Reste ainsi à examiner, lorsque ce point est contesté comme en l'espèce, si un intérêt public prépondérant exige la cessation immédiate des fonctions de l'intéressé (à titre préventif, durant l'enquête, ou dès le prononcé de révocation), avec les conséquences que cela implique sur le plan de la rémunération. Cette question doit être résolue sur la base de considérations objectives, en fonction surtout de la nature et de la gravité des motifs justifiant la cessation de fonctions eu égard à la "bonne marche de l'administration" (v. par exemple l'art. 84 du statut général des fonctions publiques cantonales et l'art. 67 du règlement sur le personnel de l'administration communale lausannoise, qui font expressément référence à cette notion). Au stade de la mesure provisionnelle que constituent aussi bien le prononcé d'une suspension préventive que la décision sur effet suspensif dans le cadre d'un recours contre une décision mettant fin aux fonctions, il s'agit seulement d'examiner s'il existe de prime abord des présomptions suffisantes que le maintien en fonctions de l'intéressé soit contraire à la bonne marche de l'administration.
Cet intérêt public doit ensuite être comparé à l'intérêt privé du recourant à rester en service.
b) S'agissant de l'intérêt à la bonne marche du service, que pourrait mettre en péril l'octroi de l'effet suspensif, la décision attaquée ne s'y attarde guère. Elle analyse la situation en ce sens que la décision attaquée au fond aurait d'ores et déjà été exécutée, de sorte que le recourant, pour obtenir sa réintégration, devrait faire valoir des motifs qualifiés.
L'arrêt du 5 avril 2001 (RE 01/0004) ne raisonne toutefois pas de cette manière; il qualifie en effet de paradoxal le procédé consistant à prononcer le renvoi à terme, tout en renonçant immédiatement aux services de l'intéressé. Dans ce cas, l'arrêt a donc recherché effectivement si l'absence d'exécution immédiate du renvoi était de nature à entraver la bonne marche et elle a répondu à cette question par la négative.
En dépit du fait que le pouvoir d'examen de la section des recours est limité à la légalité (v. à titre d'exemple TA, arrêt du 18 décembre 2001, GE 01/0032), il convient de constater - au-delà des éléments retenus par la décision attaquée - que la bonne marche de la police communale de Y.________ se trouverait effectivement entravée dans l'hypothèse où cette commune serait contrainte de garder à son service le recourant durant la procédure au fond, cela en ne pouvant l'affecter qu'à des tâches administratives, à l'exclusion de missions de police judiciaire.
c) Pour sa part, le recourant fait valoir que, dans son travail, il se trouve en relation avec la clientèle ou le public; le fait d'en être privé est de nature à compromettre sa réputation et son avenir économique. Sur ce premier aspect, on peut tout d'abord relever que l'intéressé n'est plus en mesure (au vu des exigences formulées par le commandant de la police cantonale) d'exercer son activité de police judiciaire, ce qui réduit de toute façon à une part congrue ses relations avec le public.
Le recourant souligne par ailleurs et surtout les incidences que pourraient avoir la confirmation de la décision attaquée dans le domaine de l'assurance-chômage. Dans ce contexte, le juge instructeur a d'ailleurs rappelé que la section des recours a déjà jugé que l'intérêt d'un fonctionnaire renvoyé avec privation de traitement à conserver l'entier de sa rémunération pendant la procédure de recours, plutôt que d'avoir à se contenter des prestations d'assurance-chômage (70%), devait céder le pas à l'intérêt pour la collectivité à ne pas verser des prestations qu'elle pourrait avoir de la peine à recouvrer si elles s'avéraient indues (arrêt RE 96/0057 du 12 février 1997). Le recourant critique cette manière de voir à divers titres; il craint en particulier, dans l'hypothèse où il demanderait des indemnités de chômage, de devoir accepter un travail qui lui serait assigné par les autorités de l'assurance-chômage, ce qui pourrait être de nature à rendre sans objet le recours au fond. Cette question, que la jurisprudence n'a jusqu'ici pas eu l'occasion d'aborder mérite examen.
aa) Il résulte des art. 10 al. 4 et 11 al. 5 LACI (v. également art. 10 OACI) que la suspension provisoire d'un rapport de service fondé sur le droit public, accompagnée d'une suspension du traitement, doit être assimilée à une situation de chômage (dans ce sens Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosen-versicherungsgesetz, No 111, ad art. 11 LACI notamment); l'on se trouve très précisément en présence d'un tel cas en l'espèce. Au demeurant, la difficulté est de déterminer si les règles usuelles sont intégralement applicables à une situation de ce type ou si celle-ci n'appelle pas des aménagements par rapport au régime ordinaire. En particulier, il ne faut pas perdre de vue le fait que le rapport de travail de base n'a formellement pas pris fin; en d'autres termes, comme le souligne d'ailleurs le recourant, ce dernier pourrait être amené, en cas de succès de son pourvoi, à reprendre son poste au terme de la suspension. Ainsi, pour reprendre les termes de l'art. 10 al. 3 LACI, le fonctionnaire qui se trouve dans une telle situation est réputé sans emploi, mais cela pour une durée provisoire, ou, dans la formulation de l'art. 11 al. 5 LACI, subit une perte de travail temporaire (les art. 7 et 8 OACI règlent au demeurant des situations similaires sur cet aspect). En d'autres termes, l'autorité compétente doit tenir compte de cet aspect lorsqu'elle assigne un emploi à la personne concernée.
Dans le cas d'espèce, elle devrait donc assigner à l'intéressé un emploi temporaire, tenant compte du fait qu'il se trouve encore engagé dans des rapports de service. En d'autres termes, le recourant ne devrait pas être sanctionné dans l'hypothèse où il refuserait un emploi que l'autorité compétente lui assignerait sans tenir compte de cet élément. En revanche, il ne saurait bien évidemment se soustraire à une offre de travail à caractère temporaire, qui lui laisserait donc la possibilité de reprendre cas échéant son service auprès de la commune de Y.________.
bb) Le recourant craint par ailleurs une sanction immédiate en application de l'art. 30 al. 1 let. a LACI, ce que le juge intimé réfute en invoquant l'art. 10 al. 3 OACI. Selon la lecture que fait cette disposition le juge intimé, une suspension ne serait envisageable qu'à l'issue de la procédure de recours. Cependant, les craintes du recourant paraissent au contraire confirmées par la circulaire relative à l'indemnité de chômage éditée en janvier 2002 par le secrétariat d'Etat à l'économie (seco; v. à ce sujet chiffre B70); le seco craint en effet que le délai de six mois de l'art. 30 al. 3 LACI n'expire avant la fin de la procédure de recours, de sorte qu'il préconise qu'une suspension pour chômage fautif soit rendue et exécutée avant même l'issue de cette procédure. L'on peut bien évidemment se demander si cette circulaire est conforme au droit de rang supérieur, ici l'art. 10 al. 3 OACI, mais ce n'est pas le lieu de trancher cette question ici.
d) Compte tenu des intérêts ici en présence, à savoir principalement l'intérêt public à la bonne marche du service, d'une part, l'intérêt du recourant, d'autre part, à pouvoir poursuivre ses activités, ainsi qu'à obtenir le versement d'un salaire, en lieu et place d'une indemnité de chômage, l'autorité de céans retient en définitive que le premier doit l'emporter. Certes, la commune de Y.________ s'est accommodée, durant la période séparant l'aveu de l'infraction par le recourant de sa condamnation par l'ordonnance du juge informateur, d'une situation dans laquelle l'intéressé ne pouvait pas lui fournir l'intégralité des prestations correspondant à son poste; on se réfère ici aux activités de police judiciaire dont le recourant devait être écarté. Cette solution apparaissait appropriée, au regard de la présomption d'innocence, pour une phase transitoire. On peut en revanche comprendre que la Municipalité de Y.________ refuse que cette situation anormale ne perdure plus longtemps. S'agissant des intérêts du recourant, on a déjà relevé que ses relations avec le public devaient de toute manière rester très limitées (puisqu'il n'était plus admis à exercer que des tâches administratives); en outre, les craintes qu'il a émises en relation avec son statut éventuel envers l'assurance-chômage doivent être relativisées dans une certaine mesure.
3. Les considérations qui précèdent conduisent à confirmer le refus d'effet suspensif prononcé par le juge instructeur. S'agissant cependant d'un litige relevant du domaine de la fonction publique, il convient, selon la pratique du tribunal en ce domaine, de statuer sans frais, l'employeur n'ayant au surplus pas droit à l'allocation de dépens, quand bien même il obtient gain de cause (art. 55 al. 3 LJPA; v. en outre TA, arrêt du 17 octobre 2000, GE 00/0089).
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision rendue le 17 juin 2002 par le juge instructeur est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 11 juillet 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint