TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 décembre 2024
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Raphaël Gani, juge; Mme Isabelle Perrin, assesseure; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional Riviera, site de Montreux, à Montreux.
Objet
Aide sociale.
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 22 octobre 2024 (remboursement de prestations indûment perçues).
Vu les faits suivants :
A. Par décision du 16 juillet 2020, le Centre social régional Riviera, site de Montreux (ci-après: le CSR ou autorité concernée) a constaté que A.________ n'avait pas annoncé la modification survenue dans la composition de son ménage lorsqu'elle a accueilli provisoirement sa fille et son petit-fils chez elle entre le 6 novembre 2019 et le 30 avril 2020. En conséquence, il a adapté son droit au revenu d'insertion (ci-après: le RI) et a sollicité le remboursement d'un montant indûment perçu à hauteur de 6'909 francs, conformément à l'art. 41 al. 1 let. a de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051). Le CSR a par ailleurs prononcé la réduction du forfait de A.________ pendant deux mois à titre de sanction, conformément à l'art. 45 LASV et à l'art. 45 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1). Cette décision n'a pas été contestée et est entrée en force. A.________ a commencé à rembourser le montant dû.
Sur dénonciation de la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: la DGCS ou l'autorité intimée), le Ministère public de l'arrondissement de l'Est vaudois, par ordonnance pénale du 2 novembre 2023, a condamné A.________ à une peine pécuniaire de 60 jours-amende à 30 fr. le jour, avec sursis pendant deux ans, ainsi qu'à une amende de 360 fr., pour escroquerie (art. 146 al. 1 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP; RS 311.0]) au vu des faits susmentionnés.
A.________ a formé opposition contre cette ordonnance pénale le 13 novembre 2023. Statuant sur opposition, le Ministère public de l'arrondissement de l'Est vaudois, par ordonnance pénale du 26 janvier 2024, a condamné A.________ à une peine pécuniaire de 30 jours-amende à 30 fr. le jour, avec sursis pendant deux ans, pour obtention illicite de prestations d'une assurance sociale ou de l'aide sociale au sens de l'art. 148a al. 1 CP.
A.________ a derechef formé opposition contre cette ordonnance pénale le 7 février 2024.
B. Dans son jugement du 1er mai 2024, le Tribunal de police de l'arrondissement de l'Est vaudois a libéré A.________ de l'infraction d'obtention illicite de prestations d'une assurance sociale ou de l'aide sociale. En substance, il a été retenu que les faits reprochés à A.________ réalisaient les conditions du cas de peu de gravité de l'art. 148a al. 2 CP. Cette infraction constituant une contravention, l'action pénale était alors prescrite.
C. Par lettre du 14 juin 2024, le CSR a constaté que A.________ avait remboursé intégralement le montant de 6'909 fr. qu'elle devait restituer.
Le 23 juillet 2024, A.________, se fondant sur le jugement pénal du 1er mai 2024 entré en force, a demandé à la DGCS la restitution du montant de 6'909 fr. qu'elle avait remboursé.
Le CSR, dans sa décision du 5 septembre 2024, a déclaré la demande de réexamen de A.________ irrecevable.
D. A.________ a recouru contre cette décision auprès de la DGCS le 23 septembre 2024, prenant le soin d'informer clairement cette autorité qu'elle serait absente du 22 septembre au 25 octobre 2024.
Le 1er octobre 2024, la DGCS a imparti à A.________ un délai au 11 octobre 2024 pour qu'elle produise la décision attaquée, à défaut de quoi son recours serait réputé retiré.
A.________ n'ayant pas produit dite décision dans le délai imparti, la DGCS a rayé la cause du rôle le 22 octobre 2024.
E. Le 27 novembre 2024, A.________ a déféré cette dernière décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), concluant à la restitution du remboursement des prestations sociales d'octobre 2019 au 28 septembre 2020, soit 6'909 francs.
La juge instructrice a accusé réception du recours le 29 novembre 2024 et a informé les parties que le tribunal se réservait la possibilité de statuer selon la procédure simplifiée.
Considérant en droit:
1. a) Aux termes de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqué. Déposé dans le délai requis par la destinataire de la décision attaquée (art. 75 LPA-VD), il satisfait au surplus aux exigences de forme et de motivation prévues par l'art. 79 al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
2. La décision attaquée est une décision de radiation du rôle. L'autorité intimée a retenu que le recours qui lui avait été adressé le 23 septembre 2024 devait être considéré comme retiré, dès lors que la recourante n'avait pas donné suite à l'injonction lui demandant de produire la décision qu'elle contestait.
a) Les exigences de forme du recours administratif sont définies à l’art. 79 LPA‑VD, notamment à l’al. 1. L'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours (1ère phrase). La décision attaquée est jointe au recours (2ème phrase). L'autorité renvoie les écrits peu clairs, incomplets, prolixes, inconvenants ou qui ne satisfont pas aux conditions de forme posées par la loi (art. 27 al. 4 LPA-VD). Elle impartit un bref délai à leurs auteurs pour les corriger. Les écrits qui ne sont pas produits à nouveau dans ce délai, ou dont les vices ne sont pas corrigés, sont réputés retirés. L'autorité informe les auteurs de ces conséquences (al. 5).
b) Selon la jurisprudence de la CDAP, le fait que la décision attaquée ne soit pas jointe au recours comme l'exige l'art. 79 al. 1 LPA-VD et que ce vice n'ait pas été régularisé dans le délai de l'art. 27 al. 5 LPA-VD n'entraîne pas automatiquement l'irrecevabilité du recours. Cette sanction ne doit être appliquée que dans les cas où l'autorité de recours n'est pas à même de connaître l'objet de la contestation ni l'autorité qui a rendu la décision attaquée, sous peine de formalisme excessif (cf. arrêts PS.2022.0004 du 7 mars 2022 consid. 2b; PS.2019.0025 du 21 juin 2019 consid. 2b; PS.2017.0035 du 8 septembre 2017 consid. 3b et les références citées; cf. ég. dans le même sens TF 8C_2/2013 consid. 4.2). Pour le Tribunal fédéral, le formalisme excessif est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (TF 2C_607/2019 du 16 juillet 2019 consid. 3.2 et les références citées).
De jurisprudence constante, celui qui se sait partie à une procédure judiciaire et qui doit dès lors s'attendre à recevoir des actes du juge – condition en principe réalisée pendant toute la durée d'un procès (cf. ATF 130 III 396 consid. 1.2.3) –, est tenu de relever son courrier ou, s'il s'absente de son domicile, de prendre des dispositions pour que celui‑ci lui parvienne néanmoins. A défaut, il est réputé avoir eu, à l'échéance du délai de garde, connaissance du contenu des plis recommandés que le juge lui adresse. Une telle obligation signifie que le destinataire doit, le cas échéant, désigner un représentant, faire suivre son courrier, informer les autorités de son absence ou leur indiquer une adresse de notification (ATF 139 IV 228 consid. 1.1 et les références citées).
c) En l'espèce, la décision du 5 septembre 2024 du CSR contestée par la recourante n'a pas été jointe au recours déposé devant l'autorité intimée et n'a pas non plus été transmise à l'issue du délai de régularisation imparti au 11 octobre 2024. Cela étant, dans son recours du 23 septembre 2024 à la DGCS, la recourante avait expressément informé cette autorité qu'elle serait absente jusqu'au 25 octobre 2024. Au vu de la jurisprudence précitée, on doit considérer qu'elle avait pris les dispositions nécessaires pour pallier son absence. A cela s'ajoute que la DGCS devait être en mesure de se procurer la décision du CSR du 5 septembre 2024, le cas échéant directement auprès de cette autorité, la recourante ayant mentionné dans son recours la date de la décision qu'elle contestait. Dès lors, la DGCS a fait preuve d'un formalisme excessif en fixant le délai de régularisation du recours pendant l'absence de la recourante, puis en radiant la cause du rôle, également pendant cette absence.
3. En cas de violation d'une garantie de procédure de l'art. 29 Cst., telle que l'interdiction du formalisme excessif, l'annulation de la décision litigieuse, sanction ordinaire, s'accompagne du renvoi de la cause à l'autorité inférieure qui doit répéter la procédure, cette fois-ci de façon conforme aux normes (CR Cst. Martine Dang/Minh Son Nguyen, art. 29 N 228). Cette sanction n'est toutefois pas absolue. Dans la mesure du possible, et de manière exceptionnelle, l'autorité de recours devrait réparer le vice (théorie de la guérison) pour autant que celui-ci ne soit pas trop grave, que son pouvoir d'examen soit le même que celui de l'autorité précédente, que la partie ait pu faire valoir de façon effective son point de vue et qu'elle ne subisse pas d'autre désavantage que d'être privée d'un degré d'instance (CR Cst. Martine Dang/Minh Son Nguyen, art. 29 N 236 et 238 et les références citées). Une réparation d'un vice formel grave peut également se justifier lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2 et 133 I 201 consid. 2.2 ; arrêt du TF 1C_76/2020 du 5 février 2021 consid. 2.1).
Tel est bien le cas en l'occurrence, puisque, comme il sera vu-dessous (cf. infra consid. 4), il n'existe aucun motif de réexamen de la décision de restitution du 16 juillet 2020 entrée en force. Dans ces conditions, la décision du 5 septembre 2024 par laquelle le CSR n'entre pas en matière sur la demande de réexamen ne peut être que confirmée et le renvoi du dossier à la DGCS pour qu'elle traite du recours déposé par la recourante aboutirait à un allongement inutile de la procédure. La CDAP dispose par ailleurs du même pouvoir d'examen que l'autorité intimée et la recourante ne subit aucun désavantage, si ce n'est que d'être privée d'une instance de recours. En outre, il faut également tenir compte du fait que la recourante n'exige pas que le tribunal renvoie la cause à la DGCS pour nouvelle décision mais développe presque exclusivement des griefs de fond en concluant uniquement au remboursement du montant qu'elle a restitué pour la période d'octobre 2019 au 28 septembre 2020. Elle a ainsi pu faire valoir son point de vue de manière effective dans le cadre de la présente procédure. Dès lors, par souci d'économie de procédure, le tribunal entrera exceptionnellement en matière sur les griefs soulevés par la recourante, sans renvoyer la cause à l'autorité intimée.
4. Au fond, le litige porte sur la question de savoir si c'est à juste titre que le CSR a déclaré irrecevable la demande de réexamen déposée par la recourante contre la décision de restitution du 16 juillet 2020 à la suite du jugement pénal du 1er mai 2024. A ce propos, la recourante se prévaut de la prescription de l'action pénale, constatée après le remboursement des prestations du RI indûment perçues. Pour cette raison, elle a demandé le remboursement des montants qu'elle avait restitués.
a) Une demande de reconsidération ou de réexamen est une requête adressée à l'autorité qui a rendu une décision en vue d'obtenir la modification ou l'annulation de celle-ci. Cette requête a ainsi pour caractéristique d'avoir le même objet qu'une précédente procédure et de s'adresser à la même autorité que celle qui a rendu la décision dans cette précédente procédure (cf. TF 2D_5/2020 du 2 avril 2020 consid. 3.3; ég. arrêts PE.2024.0115 du 9 août 2024 consid. 2a et les références citées).
Ces principes sont codifiés à l'art. 64 LPA-VD, qui a la teneur suivante:
"1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.
2 L'autorité entre en matière sur la demande:
a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou
b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit".
L'autorité n'a ainsi l'obligation d'entrer en matière sur une nouvelle demande qu'aux conditions prévues par cette disposition. Une telle demande ne saurait avoir pour conséquence de remettre continuellement en question des décisions entrées en force. Lorsque l'autorité refuse d'entrer en matière sur une demande de réexamen estimant que les conditions requises ne sont pas réunies, l'administré ne peut pas remettre en cause, par la voie d'un recours, la première décision sur laquelle l'autorité a refusé de revenir; il peut seulement faire valoir que l'autorité a nié à tort l'existence de conditions justifiant un réexamen (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1; PE.2024.0115 du 9 août 2024 consid. 2a et les références citées). Lorsqu'il entend fonder sa demande sur de vrais nova au sens de l'art. 64 al. 2 let. a LPA-VD, le requérant doit démontrer que les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis le prononcé de la décision matérielle mettant fin à la procédure ordinaire ou que la situation juridique a changé au point qu'un autre résultat puisse désormais être sérieusement envisagé (ATF 136 II 177 consid. 2.2.1; TF 2C_124/2022 du 1er novembre 2022 consid. 3.2). Les éléments nouveaux doivent dès lors être pertinents, susceptibles d'influencer l'issue de la procédure, autrement dit, justifier la remise en question de la décision pourtant entrée en force. L'autorité ne saurait admettre de manière trop extensive la pertinence des éléments invoqués.
b) En l'espèce, force est de constater que l'état de fait à la base de la décision de restitution du 16 juillet 2020 ne s'est aucunement modifié. Cette décision, au demeurant entrée en force puisqu'elle n'a pas été contestée (art. 43 al. 2 LASV), reprochait à la recourante de ne pas avoir annoncé le changement dans la composition de son ménage lorsque sa fille et sa petite‑fille ont pris domicile auprès d'elle. Ce changement dans la situation personnelle de la recourante a eu une influence directe sur son droit au RI, lequel a par conséquent dû être réduit selon le décompte de prestations annexé à la décision du 16 juillet 2020. Indépendamment de l'aspect pénal, la recourante était donc tenue au remboursement des prestations perçue en trop au sens de l'art. 41 al. 1 let. a LASV, lequel remboursement se prescrit par dix ans (art. 44 al. 1 LASV). Or, rien n'indique que la créance de l'Etat en remboursement du RI soit prescrite. La prescription de l'action pénale n'exerce aucune influence sur le fait que la recourante ne pouvait prétendre qu'à des prestations moindres du RI pendant la période où elle faisait ménage commun avec sa fille. Il y a en effet lieu de distinguer le volet administratif – régi notamment par la LASV – du volet pénal – régi par le CP et réservé par l'art. 42 al. 2 RLASV – qui connaissent chacun des règles différentes sur la prescription. Le tribunal relèvera en outre que ce n'est que pour une question formelle que la recourante a été libérée de la sanction pénale. Au fond, le jugement pénal reconnaît toutefois qu'elle a perçu un montant du RI de façon illicite et qu'elle s'est, partant, rendue coupable de l'infraction de l'art. 148a al. 2 CP (cf. jugement du 1er mai 2024 du Tribunal de police p. 11).
Dans ces conditions, la recourante ne peut pas se prévaloir d'un motif de réexamen de la décision de restitution du 16 juillet 2020 et c'est ainsi à juste titre que le CSR a refusé d'entrer en matière sur la demande de réexamen. Il y a donc lieu de rejeter le recours. La décision sur recours de la DGCS sera réformée en ce sens qu'à l'irrecevabilité qu'elle constate sera substitué le rejet du recours déposé le 23 septembre 2024 contre la décision d'irrecevabilité du CSR du 5 septembre 2024.
5. Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD. Vu la situation financière de la recourante, il est renoncé à percevoir des frais de justice (cf. art. 50 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre pas en considération (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 22 octobre 2024 de la DGCS est réformée en ce sens que la décision du 5 septembre 2024 du CSR est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2024
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.