TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 janvier 2025
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Isabelle Perrin et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
A.________, à ********, agissant par l'intermédiaire de son curateur de représentation Pierre Charpié, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional Riviera, Site de Vevey, à Vevey.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 11 octobre 2024 (suppression des frais découlant du droit de visites à ses filles).
Vu les faits suivants :
A. A.________ (ci-après aussi: l'intéressé ou le recourant) bénéficie du Revenu d'insertion (RI) depuis le 1er juin 2006. A la suite de son déménagement à ******** le 1er novembre 2023, son dossier a été transféré au Centre Social régional Riviera (ci-après: le CSR).
B. A.________ est père de deux filles, B.________, née le ******** 2016, et C.________, née le ******** 2018. Lors de l'analyse du dossier, le CSR a constaté qu'il y avait un document intitulé "Convention d'entretien", concernant sa fille B.________ daté du 30 mai 2016 et signé par les deux parents ainsi qu'un document intitulé "Avenant de la convention d'entretien" rectifié le 20 juin 2019 prévoyant que, d'un commun accord, les parents choisissent une garde ouverte sur leurs deux filles. Le document a été signé par les deux parents en date du 25 mars 2019. Par courrier du 28 novembre 2023, le CSR a imparti à l'intéressé un délai au 29 février 2024 pour qu'il produise une convention ratifiée par la Justice de paix ou un document justifiant que cette démarche était initiée.
C. Par courrier du 30 novembre 2023, le CSR a octroyé le RI avec effet au 1er décembre 2023 (forfait de novembre 2023) et a accordé des frais de droit de visite pour les deux filles de l'intéressé à raison de 145 fr. pour chacun des deux enfants.
D. Le 25 juin 2024, le CSR a imparti à l'intéressé un ultime délai au 15 juillet 2024 pour transmettre la convention alimentaire ratifiée par la Justice de paix ou une pièce justifiant que des démarches étaient en cours. Le 27 juin 2024, A.________ s'est entretenu avec son assistante sociale afin de faire part de son incompréhension face à la situation.
E. En l'absence de convention ratifiée par la Justice de paix, le CSR a supprimé le 30 juillet 2024 à l'intéressé les frais découlant du droit de visite avec effet au 1er août 2024 (forfait juillet 2024).
F. Le 6 août 2024, A.________ a recouru auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) contre cette décision.
G. Par décision du 11 octobre 2024, la DGCS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR du 30 juillet 2024.
H. Le 21 octobre 2024, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et a déposé un premier mémoire de recours. Le 31 octobre 2024, A.________ a déposé un "recours rectifié" reprenant les conclusions de son précédent mémoire et développant certains griefs.
Le 4 novembre 2024, A.________ a déposé un nouveau "recours rectifié" au terme duquel il conclut, outre à l'annulation de la décision attaquée, à ce que soit constatée l'illégalité de la norme RI. 2.3.6.4 et à ce que les prestations liées au droit de visite soient immédiatement rétablies avec effet rétroactif au 1er août 2024, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il conclut en outre à ce que l'autorité intimée soit condamnée aux frais de procédure ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité à titre de dépens. Il a également conclu à l'octroi de l'assistance judiciaire.
A.________ faisant l'objet d'une curatelle de gestion et de représentation, son curateur a ratifié dans le délai imparti le recours du 4 novembre 2024 mais pas les autres documents juridiques.
I. L'autorité intimée s'est référée à la décision attaquée et a conclu au rejet du recours.
Considérant en droit :
1. Les décisions sur recours rendues par l'autorité intimée en application de l'art. 47 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) sont susceptibles de recours dans un délai de 30 jours dès leur notification devant le Tribunal cantonal (art. 92 et 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.32]).
En l'occurrence, le recourant, agissant seul, a déposé dans le délai légal trois actes de recours devant le Tribunal cantonal. Le recourant fait l'objet d'une curatelle de représentation, ce qui implique, contrairement à ce qu'il paraît soutenir, qu'il ne dispose pas de la capacité d'agir seul en justice, sous réserve de ce qui concerne l'exercice de ses droits strictement personnels (art. 67 CPC en lien avec l'art. 394 CC; voir arrêt PS.2022.0010 du 10 mai 2022 consid. 1 et les réf. citées). Le curateur de représentation du recourant ayant ratifié le mémoire du 4 novembre 2024, qui correspond aux exigences de l'art. 79 LPA-VD, dans le délai qui lui a été imparti en application de l'art. 27 LPA-VD, il y a lieu de considérer que le recours est recevable et d'entrer en matière.
2. L'objet du litige porte sur la prise en compte dans le RI versé au recourant pour vivre en août 2024 (forfait juillet 2024) d'un montant pour l'exercice du droit de visite sur ses deux filles.
La conclusion du recourant visant à ce que soit constatée l'illégalité du ch. 2.3.6.4 des normes RI ("Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise et son règlement d'application" version 15 du 1er février 2024 adopté par le Département de la santé et de l'action sociale) excède l'objet du litige et est irrecevable. Il en va de même de sa conclusion tendant à ce que les prestations soient rétablies avec effet rétroactif au 1er août 2024, le recours ne portant que sur le forfait pour vivre en août 2024. Le recourant conserve toutefois un intérêt à ce que cette question soit tranchée puisqu'elle se pose pour chacun des forfaits mensuels de l'aide sociale qu'il perçoit.
3. Invoquant la violation de plusieurs dispositions légales (notamment les art. 2, 11 et 19 du Code des obligations ainsi que les art. 275 et 307 du Code civil), le recourant soutient en substance que la décision attaquée n'est pas conforme à ces normes. D'après le recourant, l'autorité administrative ne saurait sans violer le droit fédéral exiger la production d'une convention ratifiée par l'autorité de protection (soit la Justice de paix) pour déterminer si elle doit verser au bénéficiaire du RI un montant pour les frais liés à l'exercice de son droit de visite. Le recourant paraît toutefois perdre de vue que les normes dont il invoque la violation ne régissent pas le versement des prestations sociales. Il convient au surplus d'examiner d'office si l'autorité intimée a correctement appliqué le droit cantonal déterminant.
a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV).
L'action sociale prévoit notamment l'octroi d'un revenu d'insertion (RI), qui comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 1 al. 2 et 27 LASV). Selon l'art. 31 al. 1 LASV, la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement. Selon l'art. 33 LASV, qui se rapporte aux frais hors forfait, les frais d'acquisition de revenu et d'insertion, de santé, de logement et les frais relatifs aux enfants mineurs dans le ménage, dûment justifiés, peuvent être payés en sus des forfaits entretien et frais particuliers.
L'art. 22 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) précise que les frais découlant de l'exercice d'un droit de visite sont compris dans les frais "hors forfait" au sens de l'art. 33 LASV (art. 22 al. 2 let. d RLASV).
En application de l'art. 22 al. 3 RLASV, le Département de la santé et de l'action sociale a adopté les Normes RI.
Le chiffre 2.3.6.4 des normes RI a la teneur suivante:
"2.3.6.4 Frais découlant du droit de visite et de garde partagée
En cas de garde partagée
La part du forfait pour l'enfant correspond au taux de garde fixé par décision judiciaire.
Le montant mensuel octroyé ne doit pas dépasser le forfait qui est prévu lorsque les enfants vivent en permanence dans le ménage.
Les frais particuliers (voir point 2.3. des présentes normes) concernant l'enfant en garde partagée sont pris en charge par le RI conformément au taux de garde fixé par la décision judiciaire.
En cas de droit de visite
Un montant mensuel est octroyé forfaitairement,
- Forfait droit de visite standard (1 week-end sur 2 et la moitié des vacances scolaires): CHF 145.- par mois et par enfant.
- Forfait droit de visite standard élargi (1 week-end sur 2, la moitié des vacances scolaires et un jour par semaine): CHF 210.- par mois et par enfant.
Lorsque la décision judiciaire prévoit un droit de visite libre, celui des deux forfaits ci-dessus qui se rapproche le plus de la situation est octroyé. En l'absence de convention ratifiée par la justice de paix pour les couples non mariés, quand les deux parents sont au bénéfice du RI ou d'une autre prestation sociale (PCFamilles, Rente-Pont ou PC AVS/AI), une convention de droit de visite peut être établie par le CSR.
En cas de déplacement hors de sa zone de domicile, les frais de transport nécessaires à l'exercice du droit de visite ou de la garde partagée sont pris en charge par le RI (y compris pour les enfants)".
b) La décision attaquée, qui confirme celle du CSR refusant la prise en charge des frais du recourant en lien avec l'exercice de son droit de visite, retient en substance que ce dernier ne peut prétendre à la prise en charge de ces frais en l'absence d'une convention ratifiée par la Justice de paix.
On relèvera d'abord qu'il résulte des art. 33 LASV et 22 RLASV que les frais liés à l'exercice du droit de visite par le parent non gardien font l'objet d'une prise en charge. Le même principe résulte des normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) selon lesquelles le forfait pour l'entretien doit comprendre les moyens nécessaires à l'exercice des relations personnelles avec les enfants (Norme C.3.2. al. 7).
En l'occurrence, le recourant a bénéficié selon la décision d'octroi du RI du 1er décembre 2023 du forfait de 145 fr. par mois et par enfant pour l'exercice d'un droit de visite "standard" jusqu'au mois de juillet 2024. Il ressort aussi de cette décision que le recourant a été considéré comme un parent "non gardien" puisqu'il perçoit le forfait entretien prévu pour une personne seule.
Il ressort des déclarations du recourant, pour autant qu'on le comprenne, que celui-ci exerce un large et libre droit de visite sur ses filles tandis que la mère en a la garde. Cette règlementation ne paraît toutefois jamais avoir fait l'objet d'un accord écrit entre les parents. La situation ne paraît en effet plus correspondre à la convention du 25 mars 2019 qui se réfère à une "garde ouverte". On ne peut non plus rien tirer de la convention du 30 mai 2016 qui prévoit le principe du paiement d'une contribution d'entretien par le recourant et ne contient aucune règlementation du droit de visite.
Cela étant, on ne saurait non plus, sous l'angle du devoir de collaboration, exiger du recourant qu'il produise une convention ratifiée par la Justice de paix règlementant l'exercice du droit de visite. Comme le relève à raison le recourant, les parents non mariés disposant de l'autorité parentale conjointe sur la base d'une déclaration commune ne paraissent pas tenus par le Code civil de faire ratifier leur accord sur l'exercice du droit de visite. L'art. 298a al. 2 ch. 2 CC exige uniquement que les parents confirment dans la déclaration commune qu'ils se sont entendus sur la garde de l'enfant, sur les relations personnelles ou la participation de chaque parent à sa prise en charge ainsi que sur la contribution d'entretien. En l'absence de conflit, ceux-ci n'ont pas de motif de faire ratifier une convention par la Justice de paix et de générer ainsi des frais et une procédure inutiles.
Quoi qu'il en soit, il ne résulte de toute manière pas des normes RI qu'une convention ratifiée par la Justice de paix puisse être exigée lorsque les parents ne sont pas mariés. En effet, les normes RI prévoient uniquement l'hypothèse où les deux parents sont au bénéfice du RI ou d'une prestation sociale en exposant que le CSR peut établir une "convention sur le droit de visite". Il ne résulte toutefois pas de ce texte que, dans les autres hypothèses, le parent d'un couple non marié exerçant un droit de visite doive produire une convention ratifiée par la Justice de paix. S'il n'est pas possible de contraindre l'autre parent à collaborer, le bénéficiaire doit être à même le cas échéant de rendre vraisemblable par d'autres moyens de preuve – on peut penser à des factures ou encore à des témoignages – qu'il exerce un droit de visite standard sur ses enfants. La décision attaquée ne paraît d'ailleurs pas remettre en cause que le recourant exerce un tel droit de visite. Cela étant, il appartiendra cas échéant au CSR de compléter l'instruction sur ce point dans la mesure utile et de rendre une nouvelle décision.
4. Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants au CSR. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument ni de mettre les frais à la charge de l'Etat, comme le requiert le recourant, ce qui est exclu par la loi. Le recourant agissant en justice par l'intermédiaire d'un curateur de représentation, par ailleurs avocat, il n'y a pas lieu de lui allouer une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD). La requête d'assistance judiciaire doit être rejetée pour ce même motif dans la mesure où elle tend à la désignation d'un conseil d'office (art. 18 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale du 11 octobre 2024 est annulée, la cause étant renvoyée au Centre social régional Riviera pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. La requête d'assistance judiciaire est rejetée.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 10 janvier 2025
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.