TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 avril 2008
Composition
M. Pierre-André Berthoud, président; Mmes Sophie Rais Pugin et Isabelle Perrin, assesseurs; M. Jérôme Campart, greffier
Recourante
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
Centre social régional d'Yverdon-Grandson,
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 5 février 2008 (restitution d’un montant de 8'936 fr. 05, reçu à titre d’aide sociale)
Vu les faits suivants
A. X.________, née le 28 juin 1945, domiciliée à ********, a travaillé en tant que secrétaire polyvalente jusqu'au 31 janvier 2005, date à laquelle elle a été licenciée. Elle a toutefois poursuivi son activité au service de la même entreprise jusqu'au mois de novembre 2005 en percevant un gain intermédiaire. Elle reçoit, depuis l’année 1988, une pension, de la part de son ex-mari, sous la forme d'une rente viagère d’un montant de 300 fr. par mois. Le délai cadre, pendant lequel l’intéressée a perçu des prestations de l’assurance-chômage de 119.90 fr. par jour de travail, est arrivé à échéance le 31 janvier 2007. Le 26 janvier 2007, elle a sollicité l’aide sociale et signé, à cette occasion, un formulaire selon lequel elle certifiait avoir déclaré tous ses revenus et, cas échéant, son épargne ou sa fortune. Par le biais de ce document, l’intéressée a notamment été informée qu’elle pouvait être tenue au remboursement de l’aide sociale pour le cas où elle l'obtiendrait indûment.
Pour l’instruction de la demande de X.________, le Centre social régional d’Yverdon (ci-après : CSR) a sollicité et obtenu de l’Administration cantonale des impôts (ci-après : ACI) des renseignements sur sa situation financière. Il en ressort notamment que sa fortune imposable, de 18'719 fr., est constituée d’une automobile d’une valeur de 15'000 fr. et sous rubrique "assurances sur la vie et assurance de rente", d'un montant de 3'719 francs. A côté de la rubrique intitulée « fortune », le CSR a posé la note manuscrite suivante : « ok pas de rachat à lui demander ! ». De son côté, l’intéressée a produit divers documents dont un relevé de son compte, n° 1******** CHF CO privé, ouvert auprès de la Y.________ (ci-après : Y.________), portant sur la période 1er novembre 2006 au 26 janvier 2007, qui présentait un solde négatif, ainsi qu'un extrait de son compte, n° 2********, ouvert auprès la banque Z.________, pour la période du 1er novembre 2006 au 5 février 2007, qui met notamment en évidence deux retraits, le premier, de 6'000 fr., du 13 novembre 2006 et le second de 7'285.40 fr., effectué le 26 janvier 2007, laissant un solde créditeur de 4'000 francs au 26 janvier 2007.
Le 12 février 2007, le CSR a sollicité des renseignements au sujet des retraits précités. L'intéressée y a répondu en produisant le récépissé d'un versement de 5'600 fr., effectué le 13 novembre 2006, pour l'achat d'un auvent de caravane et la quittance d'un versement de 7'000 fr., datée du 26 janvier 2007, pour l'achat d'une caravane d'occasion.
B. Par décision du 21 février 2007, le CSR a mis l’intéressée au bénéficie de prestations mensuelles d'aide sociale de base de 1'660 francs. C'est ce montant qu'elle a perçu durant les mois de février à avril 2007. En revanche, durant les mois de mai et juin 2007, les montant des prestations perçues se sont élevés respectivement à 2'236.65 fr. et 1'719.40, en raison de la participation du CSR à ses frais médicaux non couverts par son assurance maladie.
Durant les mois de mars à juin 2007, l’intéressée a remis au CSR des formules intitulées « déclaration de revenu » dûment remplies et signées, qui n’indiquaient pour tout revenu, que la somme de 300 fr., correspondant à la rente viagère qu’elle percevait de son ex-mari.
Selon décision de la Caisse cantonale vaudoise de compensation du 15 juin 2007, X.________ a été mise au bénéfice d'une rente ordinaire de vieillesse mensuelle de 1'648 francs, avec effet au 1er juillet 2007, ce qui a mis un terme aux prestations d'aide sociale en faveur de l'intéressée.
C. Dans le cadre de la demande de prestations d’assurance vieillesse (ci-après : AVS) anticipée, introduite par X.________, le CSR a incidemment appris qu’elle possédait deux cents titres de la « Bank A.________ (RB) », acquis le 31 août 2006, pour un montant de 20'200 fr. et placés sur le compte n° 41026.85, ouvert auprès de la Banque Z.________, ainsi qu'une assurance-vie conclue auprès de B.________, d'une valeur de rachat de 2'395 fr. au 1er janvier 2007. Constatant qu'elle disposait d'une fortune totale de 26'595 fr. lors du dépôt de sa demande de prestations et qu’elle avait, dès lors, indûment touché des prestations d’aide sociale durant les mois le février à juin 2007, le CSR, par décision du 15 août 2007, a exigé remboursement des prestations indûment perçues, par 8'936.05 francs.
Dans un courrier, adressé le 17 août 2007 au CSR, l’intéressée a notamment expliqué ce qui suit:
"J'ai sollicité le RI du 1.2.2007 au 30.6.2007 parce que je ne pouvais pas faire face à mes obligations de paiement. Il fallait un joint entre la fin de mon chômage et le début de ma rente anticipée de l'AVS.
Vous êtes mal renseignée.
1. les CHF 20'000.- sont placés pour 5 ans et je ne peux pas y toucher, avant 2011 ou 2012.
Il va de soi que si j'avais pu faire sans votre aide, je l'aurai fait.
Je ne pourrai rembourser ces CH 8.936.05. 5 fois 1660.- ne font cette somme seulement CH 8300.- qu'il faudra que je cherche (sous le sabot d'un cheval). C'est impossible, je n'ai pas d'ARGENT."
Le 13 septembre 2007, le CSR, estimant que cette missive devait être considérée comme un recours, l’a transmise au Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS), comme objet de sa compétence.
Après avoir recueilli les déterminations du CSR le 24 septembre 2007, le SPAS, par décision du 5 février 2008, a rejeté le recours formé par l’intéressée et confirmé la décision attaquée, faisant notamment valoir qu’en application de l’art. 18 du règlement d’application de la loi sur l’action sociale vaudoise (ci-après : RLASV) l’aide sociale ne pouvait être accordée qu’à des personnes dont la fortune ne dépassait pas 4'000 fr. et que les titres qu’elle possédait auprès de la Banque Z.________ devaient être considérés comme des éléments de sa fortune, conformément à l’art. 19 lit. c et c RLASV. Le SPAS a également considéré que l’intéressée aurait dû mentionner ces éléments au CSR lors du dépôt de sa demande, ce qu’elle n’avait pas fait, omission qui justifiait qu’on la considère comme étant de mauvaise foi au sens de l’art. 41 lit. A de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (ci-après : LASV), justifiant ainsi la demande de remboursement de la totalité de l’aide perçue.
D. C’est contre cette décision sur recours que l’intéressée a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d’un pourvoi daté du 7 février 2008. La recourante a notamment rappelé les arguments qu’elle avait invoqués le 17 août 2007, soit que la somme de 20'000 fr. constituait un placement à terme, qu’elle ne pouvait pas en disposer durant cinq ans et que l'assurance vie litigieuse arrivait à échéance en 2008, raison pour lesquelles il se justifiait de ne pas tenir compte de ces éléments dans le calcul de sa fortune.
Par courrier du 7 mars 2008, le SPAS s’est référé aux considérants de sa décision du 5 février 2008 et a conclu au rejet du pourvoi de la recourante.
Interpellée en tant qu’autorité concernée, le CSR a informé la cour de céans qu’il n’avait pas d’observations complémentaires à déposer.
La cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l’art. 74 al. 1 LASV, le recours a été formé en temps utile. Il est de surcroît recevable en la forme, de telle sorte qu’il se justifie d’entrer en matière.
2. a) Les grandes lignes de la politique sociale vaudoise sont posées par le chapitre VII de la Constitution canton de Vaud du 14 avril 2003, dont l'art. 60 précise notamment que l'Etat et les communes assurent à chaque personne habitant le canton les conditions d'une vie digne par une aide sociale qui est en principe non remboursable. Il existe cependant des exceptions au caractère non remboursable de l'aide de l'Etat. En effet, selon l’art. 41 LASV, la personne majeure qui a obtenu des prestations d’aide sociale est tenue de les rembourser lorsqu’elle les a obtenues indûment (art. 41 al. 1 lit. a) ou lorsqu’elle entre en possession d’une fortune mobilière ou immobilière (art. 41 al. 1 lit. c).
b) Pour être qualifiée d'indue, la prestation doit être dépourvue de cause légitime, ce qui sera le cas notamment lorsqu'elle a été effectuée sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée ou d'une cause qui a cessé d'exister (cf. art. 62 CO considéré comme une institution générale du droit, cf. ATF 78 I 86). Tel n'est pas le cas lorsque la prestation repose sur une décision entrée en force. Les vices dont cette décision peut être entachée ne s'opposent pas à ce qu'elle soit exécutée. En principe, les prestations fournies sur sa base ne sont pas sujettes à répétition; il n'en va autrement que si la décision est nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, révisée, ou levée par la loi (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, 1984, p. 620). Lorsque l'illégitimité qui est invoquée réside dans l'illégalité (initiale ou subséquente) de la décision sur la base de laquelle le paiement a été effectué, l'administration doit préalablement révoquer ladite décision, dans le délai de prescription de l'action en répétition, et elle ne peut le faire qu'aux conditions restrictives auxquelles la jurisprudence autorise ladite révocation (Moor, Droit administratif, vol. II, 1991, ch. 1.5.3 p. 102). En d'autres termes, une prestation accordée sur la base d'une décision formellement passée en force ne peut être répétée que lorsque les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative sont réalisées (cf. ATF 129 V 113).
D'après la jurisprudence, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif puisse être modifié. Cependant, la sécurité du droit - ou des relations juridiques - peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être mis en cause (ATF 115 1b 155). Lorsque la loi ne règle pas la question de la révocation, il incombe à l'autorité de mettre en balance d'une part l'intérêt qui s'attache à une application correcte du droit objectif, d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Le postulat de la sécurité du droit l'emporte en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue, et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important, ou encore en cas de survenance de faits nouveaux ou de nouvelles découvertes scientifiques, comme en cas de changement de législation, ou lorsqu'il existe un motif de révision. Au contraire les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 127 II 306 consid. 7a p. 313; 121 II 273 consid. 1a/aa, 119 Ia 305 consid. 4c, 115 Ib 155 consid. 3a, 109 Ib 246 consid. 4b et les références citées).
c) Dans tous les cas, l'administré doit être de bonne foi: celui qui a agi dolosivement ou violé ses obligations par exemple en induisant l'administration en erreur - ne saurait en principe s'opposer à la révocation, à moins que cette mesure ne soit contraire au principe de la proportionnalité (cf. ATF 102 Ib 356 consid. 4 p. 363; 93 I 390 consid. 2; Grisel, op. cit., p. 438; Moor, op. cit., p. 224). C'est d'ailleurs ce que précise l'art. 41 LASV en indiquant que la personne qui a obtenu des prestations d'aide sociale est tenue au remboursement lorsqu'elle les a obtenues indûment, ajoutant qu'en revanche, lorsque le bénéficiaire est de bonne foi, il y a lieu d'examiner si la restitution totale ou partielle de l'aide reçue ne le place pas dans une situation difficile.
3. a) L'aide sociale est accordée pour autant que la fortune du requérant ne dépasse pas 4'000 fr. pour une personne seule (art. 18 al. 1 RLASV). La notion de fortune est définie par l'art. 19 RLASV; il s'agit notamment des valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux ainsi que des assurances-vie et vieillesse pour leur valeur de rachat. En outre, l'art. 38 LASV précise que la personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations.
b) En l’occurrence, la recourante a sollicité des prestations d'aide sociale le 26 janvier 2007. Elle a été invitée à fournir diverses pièces, en particulier des relevés de ses comptes bancaires et, surtout, à renseigner totalement l'autorité sur ses ressources, comme en atteste le formulaire qu'elle a signé lors de son premier rendez-vous. Si l'intéressée a produit les relevés de ses comptes bancaires, et en particulier des mouvements survenus durant les mois de novembre 2006 à janvier 2007, ce qui n'est pas contesté, elle n'a pas annoncé au CSR qu'elle avait récemment acquis et qu'elle possédait de titres pour un montant de 20'200 francs. Cet élément ne ressort d'ailleurs pas non plus des renseignements que l'ACI a transmis au CSR. Vu le contenu du formulaire qu’elle a signé le 26 janvier 2007, X.________ ne pouvait ignorer son obligation d'annoncer l'intégralité de la fortune et des revenus dont elle disposait. Nonobstant cette recommandation, la recourante a tu l’existence des titres qu'elle avait pourtant acquis le 31 août 2006, soit quelques mois seulement avant le dépôt de sa demande de prestations d'aide sociale. Il importe peu que ces titres soient des placements à terme ou des liquidités immédiatement disponibles dès lors qu'il s'agit, dans l'une et l'autre de ces hypothèses, d'éléments de sa fortune (art. 19 RLASV) qu'elle aurait dû annoncer (art. 38 LASV).
En outre, il y a lieu de rappeler que le 26 janvier 2007, soit le jour du dépôt de sa demande d'assistance sociale, l'intéressée a procédé à un retrait de 7'285. fr. sur son compte bancaire 1******** CHF CO, pour ne laisser subsister sur celui-ci qu'un solde créditeur d'exactement 4'000 fr., montant qui correspond justement à la limite de fortune au-delà de laquelle aucune aide n'est accordée. Ces coïncidences inclinent à tout le moins à penser que la recourante était parfaitement informée des conditions d'obtention de l'aide de l'Etat. Quoi qu'il en soit, l'intéressée savait qu'elle ne remplissait pas les conditions financières pour pouvoir bénéficier de l'aide sociale dès lors que sa fortune était de toute façon supérieure à la limite de 4'000 posée par l'art. 18 al. 1 RLASV. Il apparaît ainsi que la recourante, qui n'a volontairement pas exposé de manière complète sa situation financière, ne peut prétendre être de bonne foi. Il lui appartenait d'annoncer la possession de titres litigieux, ce qu'elle ne pouvait avoir oublié dès lors qu'elle en avait fait l'acquisition seulement quelques mois auparavant. Son allégation selon laquelle les titres litigieux ne sont pas négociables avant leur échéance n'est étayée par aucune pièce du dossier et ne la dispensait du reste pas d'annoncer leur existence lorsqu'elle a sollicité l'aide sociale. C'est d'ailleurs le lieu de rappeler que l'aide sociale est une institution destinée à venir en aide aux personnes dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 LASV), soit aux nécessiteux, ce qui n'est manifestement pas le cas de la recourante.
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que X.________ a bénéficié indûment de l'aide de la collectivité publique. Comme cela a été précisé plus haut, lorsque l'aide sociale a été indûment obtenue, il n'y a pas lieu de se demander si le remboursement de la somme indûment perçue, dont la quotité de 8'936.05 fr. n'est pas contestée, place l'intéressée dans une situation difficile.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 5 février 2008 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 28 avril 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.