TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 février 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mmes Sophie Rais Pugin et Isabelle Perrin, assesseurs
Recourante
A.X.________, à ********, représentée par B.X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
CENTRE SOCIAL REGIONAL DE LA BROYE,
Objet
aide sociale
Recours B.X.________, A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 8 septembre 2006 (restitution d'un montant de 2'147 francs 90 reçu à titre d'aide sociale)
Vu les faits suivants
A. B.X.________, né le 15 janvier 1944, de nationalité italienne, son épouse A.X.________, née le 2 janvier 1953, de nationalité suisse, et leur fille C.X.________, née le 10 août 1989, ont été domiciliés à 1******* jusqu’au 31 juillet 2005, avant de s’établir à ********. Le 30 mars 2005, B.X.________, après avoir bénéficié des prestations de l’aide sociale du mois de juillet 1999 au mois de février 2002, a sollicité à nouveau l’aide sociale. Il ne pouvait en effet plus percevoir d’indemnités de chômage dès le mois de mars 2005 en raison de son incapacité de travail, et le salaire net de 2'161 fr. 60 perçu par son épouse ne permettait pas de couvrir le minimum vital de la famille.
B. Par décision du 5 avril 2005, le Centre social régional de la Broye (ci-après : CSR) a octroyé à B.X.________ et à sa famille un montant de 2'147 fr. 90 pour le mois de mars 2005. Cette somme comprenait un forfait pour deux adultes et un enfant, la prise en charge du loyer, les primes d’assurance-maladie et tenait compte des ressources du couple, en particulier du salaire que percevait A.X.________.
C. Par lettres des 2, 18 mai et 9 juin 2005, le CSR a demandé à B.X.________ et A.X.________ de lui faire parvenir les relevés mensuels de leurs comptes bancaires 2******** respectifs relatifs aux mois de février, mars et avril 2005. Les époux X.________ avaient en effet fait parvenir au CSR des relevés de compte incomplets qui ne permettaient pas d’apprécier leur situation financière. B.X.________ et A.X.________ n’ont pas répondu aux courriers précités.
Interpellé par le Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS), l’assistant social du CSR en charge du dossier a expliqué le 20 juillet 2005 que B.X.________ avait indiqué dans sa demande d’aide sociale vaudoise (ci-après : ASV) du 30 mars 2005 qu’il ne possédait qu’un compte auprès de l’2********, mais qu'il avait cependant admis par la suite, lors d’un entretien qui s’était déroulé le 29 avril 2005, que sa femme possédait également un compte auprès de l’2********. L’assistant social avait dès lors annoté sur l’original de la décision ASV du 30 mars 2005 signée par les parties, le fait que A.X.________ possédait également un compte bancaire auprès de l’2********.
D. Par lettre du 30 août 2005, le SPAS a demandé aux époux X.________ de lui communiquer les coordonnées de tous leurs comptes bancaires ou postaux en raison du fait qu’il avait appris que le couple avait dissimulé que A.X.________ possédait également un compte bancaire auprès de l’2********. Les époux X.________ n’ont pas répondu.
Par lettre du 19 octobre 2005 le SPAS, estimant que les époux X.________ avaient dissimulé des éléments de leur fortune et ainsi perçu indûment la somme de 2'147 fr. 90, en a exigé la restitution. Cette décision ne mentionnait pas les voies et délai de recours et, paradoxalement, elle invitait les intéressés à faire parvenir au SPAS "une proposition de remboursement, ainsi qu'une reconnaissance de dette".
Le même jour, B.X.________ a répondu à la lettre du 30 août de la manière suivante :
"(…)
J’ai reçu un montant de Fr. 2'147.50, en tout et pour tout, à titre de prestations ASV en mars, montant qui m’est aujourd’hui réclamé par le SPAS (selon lettre du 30 août ci-jointe), ayant paraît-il dissimulé le fait que mon épouse possédait un compte bancaire !
Des extraits de ce compte ont été produits au CSR, puisque c’est sur ce dernier que le salaire de mon épouse y est versé. Le montant de ce salaire est connu du CSR, puisque mon interlocuteur a décrété que notre famille ne pouvait pas bénéficier de l’aide ASV, ce salaire étant trop élevé pour nous permettre d’y avoir droit.
Voici les raisons pour lesquelles, je n’ai pas donné suite à votre lettre du 3 juin, aucune décision complète n’ayant été rendue par le CSR des districts d’Avenches, Moudon et Payerne, n’ayant bénéficié que du seul versement mentionné ci-dessus."
Par lettre du 28 novembre 2005, le SPAS a indiqué à B.X.________ et A.X.________ que le CSR confirmait n’avoir jamais reçu les relevés bancaires des deux comptes 2******** (A.X.________, no 3******** ; B.X.________, no 4********) pour la période du 1er janvier 2005 au 30 juin 2005. Il a donc demandé à ceux-ci de lui transmettre les relevés bancaires susmentionnés jusqu’au 12 décembre 2005.
N’ayant pas reçu les documents requis, le CSR a, par décision du 16 février 2006, réclamé à B.X.________ et A.X.________ le montant de 2'147 fr. 90 pour les prestations versées à tort en mars 2005, au motif que les intéressés n’avaient jamais transmis les relevés complets du compte bancaire de B.X.________; le CSR n’avait ainsi pas pu apprécier la situation financière des époux X.________.
E. En date du 20 mars 2006, B.X.________ et A.X.________ ont recouru auprès du SPAS contre la décision précitée. Ils ont expliqué qu’ils avaient déposé le 30 mars 2005 toutes les pièces nécessaires en vue de l’obtention de l’aide sociale.
Le CSR s’est déterminé le 12 avril 2006 de la manière suivante sur le recours déposé par B.X.________ et A.X.________ :
"1. Le compte postal no 5******** n’avait pas été déclaré par Monsieur X.________. L’extrait de compte reçu en date du 15.05.2005 n’est pas complet de ce fait, il ne nous permet pas de prendre position si des éléments de fortune ont été cachés.
2. Le même problème se pose au sujet de l’extrait de compte 4********. Le relevé ne mentionne que les montants entre Fr. 2'500.- et Fr. 2950.-.
3. Pour ce qui est du compte 3********, nous n’avons jamais reçu d’extrait de compte.
Malgré nos nombreux courriers, Monsieur et Madame X.________ n‘ont jamais dénié nous répondre et nous fournir les informations demandées. De ce fait, nous nous trouvons dans l’impossibilité de vérifier si ces personnes disposaient d’une fortune ou non. Ainsi, et tant que nous n’avons pas les informations nécessaires, nous maintenons notre position qui est de constater qu’il y a indu."
Par décision du 8 septembre 2006, le SPAS a rejeté le recours de B.X.________ et A.X.________ et maintenu la décision du CSR du 16 février 2006. Il a considéré que les recourants avaient fait parvenir des relevés incomplets du compte 2******** de B.X.________. Il a précisé également qu’ils avaient dissimulé le fait qu’ils possédaient un deuxième compte bancaire au nom de A.X.________, ainsi qu’un compte postal, et qu’ils n’avaient jamais fait parvenir les extraits complets de ces trois comptes malgré les demandes répétées du CSR et du SPAS.
F. Par acte du 9 octobre 2006, B.X.________ et A.X.________ ont recouru au Tribunal administratif contre la décision précitée, en concluant à ce que celle-ci soit annulée. Ils ont expliqué que les relevés des comptes bancaires 2******** de B.X.________ et ceux de A.X.________ avaient été produits valablement en mains du CSR lors de la demande ASV du 30 mars 2005. Ils ont précisé également que le titulaire du compte postal n°5******** était Marie-Laure Micheli, avocate à Lausanne et employeur de A.X.________.
Dans ses déterminations des 16 octobre et 8 novembre 2006, le CSR et le SPAS ont conclu tous les deux au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée.
Le 11 décembre 2006, les recourants ont fait parvenir les relevés de leurs comptes 2******** (B.X.________ n° 4********, A.X.________ n° 3********) pour la période du 1er janvier 2005 au 30 avril 2005.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l’art. 74 al. 1 de la loi sur l’action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (RSV 850.051, ci-après : LASV), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Conformément à l'art. 2 de la loi du 20 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
3. a) Les prestations dont le CSR exige le remboursement ont été versées en application de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005. Elles peuvent donner lieu à restitution aux conditions fixées par les art. 41 à 44 LASV (art. 80 LASV). En particulier la personne qui, dès sa majorité, a bénéficié de telles prestations, est tenue de les rembourser lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile (cf. art. 41 let. a LASV)
b) Pour être qualifiée d'indue, la prestation doit être dépourvue de cause légitime, ce qui sera le cas notamment lorsqu'elle a été effectuée sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée, ou d'une cause qui a cessé d'exister (cf. art. 62 CO considéré comme une institution générale du droit, v. ATF 78 I 86). Tel n'est pas le cas lorsque la prestation repose sur une décision entrée en force. Les vices dont cette décision peut être entachée ne s'opposent pas à ce qu'elle soit exécutée. En principe les prestations fournies sur sa base ne sont pas sujettes à répétition; il n'en va autrement que si la décision est nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, révisée, ou levée par la loi (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, 1984, p. 620). Lorsque l'illégitimité qui est invoquée réside dans l'illégalité (initiale ou subséquente) de la décision sur la base de laquelle le paiement a été effectué, l'administration doit préalablement révoquer ladite décision, dans le délai de prescription de l'action en répétition, et elle ne peut le faire qu'aux conditions restrictives auxquelles la jurisprudence autorise ladite révocation (Moor, Droit administratif, vol. II, 1991, ch. 1.5.3 p. 102). En d'autres termes, une prestation accordée sur la base d'une décision formellement passée en force ne peut être répétée que lorsque les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative sont réalisées (cf. ATF 129 V 113).
c) D'après la jurisprudence, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif puisse être modifié. Cependant la sécurité du droit - ou des relations juridiques - peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être mis en cause (ATF 115 1b 155). Lorsque la loi ne règle pas la question de la révocation, il incombe à l'autorité de mettre en balance d'une part l'intérêt qui s'attache à une application correcte du droit objectif, d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Le postulat de la sécurité du droit l'emporte en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue, et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important, ou encore en cas de survenance de faits nouveaux ou de nouvelles découvertes scientifiques, comme en cas de changement de législation, ou lorsqu'il existe un motif de révision. Au contraire les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 127 II 306 consid. 7a p. 313; 121 II 273 consid. 1a/aa, 119 Ia 305 consid. 4c, 115 Ib 155 consid. 3a, 109 Ib 246 consid. 4b et les références citées). Dans tous les cas, l'administré doit être de bonne foi: celui qui a agi dolosivement ou violé ses obligations - par exemple en induisant l'administration en erreur - ne saurait en principe s'opposer à la révocation, à moins que cette mesure ne soit contraire au principe de la proportionnalité (cf. ATF 102 Ib 356 consid. 4 p. 363; 93 I 390 consid. 2; Grisel, op. cit., p. 438; Moor, op. cit., p. 224).
4. a) Sous l'empire de la législation précédemment en vigueur, l'aide sociale était accordée à toute personne qui se trouvait dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). La personne qui sollicitait l'aide était tenue, sous peine de refus de prestations, de donner aux organes compétents les informations utiles sur sa situation personnelle et financière, ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficiait (art. 23 al. 1 LPAS). Parmi les documents devant obligatoirement figurer au dossier de la demande d'aide sociale se trouvaient les relevés postaux et bancaires indiquant tous les mouvements financiers des trois derniers mois (Département de la santé et de l'action sociale, Recueil d'application de l'aide sociale vaudois 2005, ch. I-5.3, p. 11).
b) En l'occurrence le recourant avait pris un premier contact avec le CSR le 18 mars 2005 et, à cette occasion, il avait été invité à produire divers documents lors de son prochain entretien, en particulier le "listage des opérations bancaires ou postales des trois derniers mois pour tous les comptes dont [lui] ou [son] conjoint [était] bénéficiaire". Il a déposé formellement sa demande d'aide sociale le 30 mars 2005, pour le mois écoulé, sans satisfaire à l'exigence susmentionnée. Accordant néanmoins l'aide sociale par décision du 5 avril 2005, le CSR a statué dans l'urgence, sur la base des déclarations de l'intéressé et sans que son dossier soit complet.
c) Le seul extrait de compte produit d'emblée était une photocopie caviardée du CCP de l'employeur de la recourante attestant le versement du salaire de cette dernière. Les demandes ultérieures du CSR, puis du SPAS, pour obtenir des renseignements plus détaillés se sont heurtées à une mauvaise volonté évidente des recourants, puisque ceux-ci n'ont finalement produit les relevés complets qui leur étaient demandés que dans le cadre de la présente procédure. Dans ces conditions, les recourants ne peuvent pas prétendre que la décision du 5 avril 2005 a été prise sur la base d'un examen approfondi de leur situation et que le principe de la sécurité du droit s'opposerait ainsi à son réexamen. Compte tenu de la persistance des recourants à ne pas fournir les informations requises, le CSR était au contraire fondé à révoquer sa décision d'aide sociale et à exiger le remboursement des montants versés, ainsi qu'il l'a fait le 16 février 2006. L'art. 23 al. 1 LPAS, comme l'actuel art. 38 al. 1 LASV, posait clairement l'obligation pour le demandeur d'aide sociale de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il faisait valoir. En effet, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer - respectivement, le cas échéant, de la confirmer - doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement des faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité, statuant en l'état du dossier constitué, considère que le fait en cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, éd. 2002, ch. 2.2.6.3 p. 260 et les réf.; Tribunal administratif, arrêt PS.2001.0017 du 25 juin 2001, confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 19 février 2002 dans la cause C.219/01; PS.2005.0176 du 22 décembre 2005; PS.2005.0274 du 3 août 2006). Le CSR, et après lui le SPAS, pouvaient donc considérer que les recourants n'avaient finalement pas établi leur besoin d'aide.
5. Dans le cadre de la présente procédure, les recourants ont finalement établi que le compte postal n° 5********, dont on pouvait penser qu'ils étaient titulaires, était en fait celui de l'employeur de la recourante. Ils ont également produit des extraits complets de leurs comptes bancaires, de sorte qu'il est enfin possible de vérifier si c'est à tort ou à raison qu'ils ont bénéficié d'aide sociale en mars 2005. On notera à cet égard que les relevés de compte du recourant font état chaque mois, de janvier à avril, de versements de la Caisse nationale, ainsi que, au mois de mars et avril, de versements de la Caisse publique cantonale de chômage, qui n'ont pas été mentionnés comme revenus lors de la demande d'aide sociale.
Compte tenu de ces éléments nouveaux, il convient d'annuler les décisions attaquées et de renvoyer la cause au CSR, afin qu'il statue à nouveau sur la question de savoir si les recourants avaient droit, en mars 2005, à l'aide sociale vaudoise. Dans la négative, les montants versés devront être remboursés. On ne pourra en effet pas considérer que les recourants, qui n'ont à l'époque pas exposé de manière claire et complète leur situation financière, les ont obtenus de bonne foi.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions rendues le 16 février 2006 par le Centre social régional de la Broye et le 8 septembre 2006 par le Service de prévoyance et d'aide sociales sont annulées.
III. Le dossier de la cause est renvoyé au Centre social régional de la Broye pour nouvelle décision au sens des considérants.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 6 février 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel s2********idiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.