CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 janvier 2004
sur le recours interjeté par A.________, case postale 1********, B.________,
contre
la décision du Service de l'emploi, 1ère instance de recours en matière d'assurance‑chômage, du 24 mars 2003 (refus d'indemnités de chômage).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marc‑Henri Stoeckli, assesseurs. Greffier: M. Yann Jaillet.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 5 mai 1945, originaire de Grande-Bretagne, est au bénéfice d'un permis C. A la suite de son divorce en 1998, il n'a gardé qu'une case postale à B.________, où résident son ex-femme et ses enfants, et a déplacé ses affaires personnelles à C.________ où il possède un logement. Il a travaillé en outre pour la société D.________, à E.________ aux Pays-Bas, du 1er janvier 1998 au 30 avril 2002, date de son licenciement. Durant cette période, il logeait dans des appartements de fonction ou des hôtels à ********, ******** ou E.________, en fonction de ses déplacements professionnels, et revenait presque chaque week-end en Suisse. Il payait une partie de ses impôts aux Pays-Bas et l'autre en Suisse, conformément à la convention du 12 novembre 1951 entre ces deux pays en vue d'éviter les doubles impositions dans le domaine des impôts sur le revenu et la fortune.
B. A.________ ayant sollicité auprès de l'Office régional de placement de Nyon (ci-après: l'office) des indemnités de chômage à partir du 9 juillet 2002, la Caisse cantonale de chômage (ci-après: la caisse) a, par décision du 12 septembre 2002, refusé de les lui octroyer pour le motif suivant:
"<<Celui qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9, 3ème al.) a exercé durant six mois au moins, un activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. L'assuré qui se retrouve au chômage dans l'intervalle de trois ans à l'issue de son délai-cadre d'indemnisation doit justifier d'une période de cotisation minimale de 12 mois>> (art. 13 al. 1 LACI)
Les périodes d'assurance attestées par un Etat membre de la Communauté européenne doivent être intégralement prises en compte par la Suisse même lorsque l'emploi correspondant n'aurait pas été considéré en Suisse comme période d'assurance.
L'obligation qu'a la Suisse de tenir compte des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies par les ressortissants communautaires dans un autre Etat membre de la CE et par les ressortissants de l'AELE dans un autre Etat de l'AELE comme si elles avaient été accomplies en Suisse ne vaut que si l'intéressé exerçait en Suisse une activité soumise à cotisation juste avant de tomber au chômage. (AC-LCP, B47 et B52)
L'art. 67, al. 3 du règlement no 1408/71, disposant que les périodes d'assurance ou d'emploi accomplies à l'étranger ne doivent être prises en compte que si la personne au chômage les a accomplies en dernier lieu dans l'Etat où les prestations sont demandées.
Une personne n'est en principe soumise qu'à la législation d'un seul Etat. Le principe est qu'un travailleur a droit aux prestations de chômage dans l'Etat où il a exercé son dernier emploi. Il suffit que l'intéressé ait travaillé un jour dans un autre pays pour que ce ne soit plus le pays de provenance mais celui où il a exercé un jour une activité soumise à cotisation qui soit compétent pour l'octroi des prestations. On présume en l'occurrence que l'Etat de dernier emploi est aussi l'Etat de domicile du travailleur. Les travailleurs suisses exerçant une activité salariée dans un autre Etat de l'AELE ou dans un Etat membre de la Communauté européenne ont droit aux prestations de l'assurance-chômage dans l'Etat d'emploi. (AC-LCP ch. marg. B21-22, règlement no 1408/71, art. 13 al. 2, let. a)
En l'espèce, vous avez accompli une période d'assurance auprès de la société D.________, à E.________ en Hollande du 1er janvier 1998 au 30 avril 2002.
[...]
Dès lors, votre dernière activité ayant été déployée en Hollande, vous ne pouvez prétendre aux prestations de l'assurance-chômage en Suisse dès le 9 juillet 2002."
C. Le 7 octobre 2002, A.________ a formé recours contre cette décision auprès du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, expliquant que, bien qu'ayant travaillé aux Pays-Bas, il n'y avait jamais habité, qu'il avait gardé son domicile en Suisse, qu'il y payait ses impôts et qu'il y revenait chaque week-end pour voir sa famille.
Interpellé à deux reprises par le Service de l'emploi, A.________ a notamment exposé qu'il n'avait jamais loué d'appartement ou de maison en Hollande, mais qu'il logeait à l'hôtel ou dans des appartements de fonction. Il a précisé que malgré ses fréquents voyages d'affaires - dont la plupart au départ de Genève - il était revenu presque chaque week-end en Suisse pour voir ses enfants, logeant aléatoirement dans sa résidence à C.________, chez des amis à ******** ou chez son amie en France. Il a expliqué en outre qu'il s'était résigné à prendre une case postale à B.________, n'ayant pas les moyens d'y louer un appartement. De ce qui précède, il concluait que sa vie "personnelle, sociale et professionnelle" se trouvait en Suisse.
Par décision du 24 mars 2003, le Service de l'emploi a confirmé la décision de l'office, aux motifs que A.________ n'avait pas prouvé que le centre habituel de ses intérêts était la Suisse et qu'il avait élu domicile chez son amie en France.
D. A.________ a recouru le 16 avril contre cette décision, concluant implicitement à son annulation. Il fait valoir en substance qu'il n'a pas de domicile en France, que toutes ses affaires se trouvent dans sa résidence secondaire de C.________, que son domicile fiscal est B.________, qu'il loge chez des amis lorsqu'il rend visite à ses enfants et qu'il doit être considéré comme un "faux frontalier" au sens de l'art. 71 al. 1 let. b du règlement no 1408/71.
Dans sa réponse du 8 mai 2003, le Service de l'emploi conclut au rejet du recours, précisant qu'il a appliqué la jurisprudence et les directives du seco.
Pour leur part, la caisse et l'office ont transmis leur dossier au Tribunal administratif sans formuler d'observations.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Ayant exercé une activité lucrative aux Pays-Bas sans y prendre domicile, il s'agit de déterminer quelle législation est applicable à la demande d'assurance-chômage de A.________.
a) L'accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ci-après: l'accord) est entré en vigueur le 1er juin 2002. Selon son article 8 lit. b, les parties contractantes règlent, conformément à l’annexe II, la coordination des systèmes de sécurité sociale dans le but d’assurer la détermination de la législation applicable. En d'autres termes, les Etats sont libres d'organiser leur système national d'assurances sociales, le droit communautaire se limitant à coordonner les divers systèmes nationaux afin qu'un travailleur ne puisse pas subir de lacunes dans la couverture d'assurances ni être assuré à double. Les règles de coordination contenues dans l'annexe II sont donc directement applicables aux personnes qui entrent dans leur champ d'application et priment le droit national en cas de contradiction.
b) Dans l'annexe II, le règlement (CEE) no 1408/71 (ci-après: le règlement no 1408/71) du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, s'applique notamment aux travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs des États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire d'un des États membres, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants. Son art. 13 est ainsi libellé:
"1) Le travailleur auquel le présent règlement est applicable n'est soumis qu'à la législation d'un seul État membre. Cette législation est déterminée conformément aux dispositions du présent titre. 2. Sous réserve des dispositions des articles 14 à 17: a) le travailleur occupé sur le territoire d'un État membre est soumis à la législation de cet État, même s'il réside sur le territoire d'un autre État membre ou si l'entreprise ou l'employeur qui l'occupe a son siège ou son domicile sur le territoire d'un autre État membre;"
La Cour de justice en a conclu que l'Etat compétent en matière de prestations de chômage est celui du dernier emploi (v. Cours de justice, arrêt du 7 mars 1985, 145/84, point 14). Un régime particulier est toutefois applicable aux frontaliers et certains travailleurs assimilés (art. 71 du règlement no 1408/71):
"1. Le chômeur qui, au cours de son dernier emploi, résidait sur le territoire d'un État membre autre que l'État compétent bénéficie des prestations selon les dispositions suivantes:
a) i) le travailleur frontalier qui est en chômage partiel ou accidentel dans l'entreprise qui l'occupe bénéficie des prestations selon les dispositions de la législation de l'État compétent, comme s'il résidait sur le territoire de cet État; ces prestations sont servies par l'institution compétente;
ii) le travailleur frontalier qui est en chômage complet bénéficie des prestations selon les dispositions de la législation de l'État membre sur le territoire duquel il réside, comme s'il avait été soumis à cette législation au cours de son dernier emploi; ces prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge;
b) i) un travailleur autre qu'un travailleur frontalier qui est en chômage partiel, accidentel ou complet et qui demeure à la disposition de son employeur ou des services de l'emploi sur le territoire de l'État compétent bénéficie des prestations selon les dispositions de la législation de cet État, comme s'il résidait sur son territoire; ces prestations sont servies par l'institution compétente;
ii) un travailleur autre qu'un travailleur frontalier qui est en chômage complet et qui se met à la disposition des services de l'emploi sur le territoire de l'État membre où il réside ou qui retourne sur ce territoire bénéficie des prestations selon les dispositions de la législation de cet État, comme s'il y avait exercé son dernier emploi; ces prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge. Toutefois, si ce travailleur a été admis au bénéfice des prestations à charge de l'institution compétente de l'État membre à la législation duquel il a été soumis en dernier lieu, il bénéficie des prestations conformément aux dispositions de l'article 69. Le bénéfice des prestations de la législation de l'État de sa résidence est suspendu pendant la période au cours de laquelle le chômeur peut prétendre, en vertu des dispositions de l'article 69, aux prestations de la législation à laquelle il a été soumis en dernier lieu.
2. Aussi longtemps qu'un chômeur a droit à des prestations en vertu des dispositions du paragraphe 1 alinéa a) i) ou b) i), il ne peut prétendre aux prestations en vertu de la législation de l'État membre sur le territoire duquel il réside."
c) Le "frontalier" désigne tout travailleur qui est occupé sur le territoire d'un État membre et réside sur le territoire d'un autre État membre, où il retourne en principe chaque jour ou au moins une fois par semaine; cependant, le travailleur frontalier qui est détaché par l'entreprise dont il relève normalement, sur le territoire du même État membre ou d'un autre État membre conserve la qualité de travailleur frontalier pendant une durée n'excédant pas quatre mois, même si au cours de ce détachement il ne peut pas retourner chaque jour ou au moins une fois par semaine au lieu de sa résidence (art. 1. lit. b du règlement no 1408/71). Le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: le seco) a édité en mai 2002 une circulaire relative aux conséquences, en matière d'assurance-chômage, de l'Accord sur la libre circulation des personnes (ci-après: la circulaire du seco), laquelle distingue les "vrais" et les "faux" frontaliers. Ces derniers sont définis comme les travailleurs salariés qui , durant leur dernier emploi, ne résidaient pas dans le même Etat membre que celui où ils exerçaient leur activité et qui ne retournaient pas au moins une fois par semaine à leur domicile (au sens de centre habituel de leurs intérêts). Aux premiers est applicable l'art. 71 al. 1 lit. a du règlement 1408/71, alors qu'aux seconds, c'est l'art. 71 al. 1 lit. b (v. circulaire du seco, B30 ss, p. 22). Le seco précise encore que si un "faux" frontalier revient dans son Etat de provenance et y demande des prestations de l'assurance-chômage, il lui appartient d'établir, de manière plausible, qu'il n'avait pas l'intention de s'installer durablement dans le pays du dernier emploi.
3. En vertu de l'art. 71 al. 1 litt. b ch. ii du règlement précité, est applicable la législation du pays où l'assuré réside ou retourne et où il se met à disposition des services de l'emploi. En l'espèce, il ressort clairement du dossier que A.________ ne s'est jamais installé aux Pays-Bas, ni même n'en a eu l'intention. Mis à part son travail, il n'y avait ni lien, ni intérêt personnel. Ses fréquentes visites à ses enfants, ainsi que sa résidence à C.________, où il a déposé ses affaires personnelles, tendent d'ailleurs à le confirmer. On peut néanmoins se demander si la non-applicabilité de la législation hollandaise suffit à soumettre le recourant au droit helvétique de l'assurance-chômage, ou s'il doit s'adresser aux autorités françaises compétentes, comme le sous-entend l'autorité intimée lorsqu'elle affirme que le centre habituel des intérêts du recourant n'est pas en Suisse, mais en France, puisqu'il y passe un week-end sur deux chez sa "conjointe". En d'autres termes, elle considère que le recourant n'est pas revenu en Suisse et qu'il n'y avait même pas été domicilié depuis janvier 1998. Un tel raisonnement ne peut être suivi. Il ne repose d'ailleurs que sur la seule interprétation d'une phrase d'une lettre du recourant datée du 11 janvier 2003: "Je suis propriétaire à B.________ et C.________ et ma conjointe (depuis janvier 1998) habite en France voisine. J'habitais chaque week-end dans l'une ou l'autre propriété". Dans son recours, A.________ a expliqué que le contenu de cette lettre avait été interprété de manière incorrecte par l'autorité intimée et que par "l'une ou l'autre propriété" il fallait comprendre sa maison à B.________ ou sa résidence à C.________. On peut certes admettre que les termes employés par le recourant, qui ne maîtrise pas parfaitement le français, ne sont pas limpides et peuvent entraîner une certaine confusion. Mais il est difficile de soutenir que le recourant a élu domicile en France, sans autre preuve ni même indice pouvant étayer une telle affirmation. La perception d'une partie de ses impôts, ses papiers déposés à B.________, son logement à C.________, ainsi que ses fréquentes visites à ses enfants, tendent au contraire à démontrer qu'il a conservé ses attaches en Suisse. Le fait qu'il loge parfois en France chez son amie ne suffit pas à en déduire une quelconque intention d'en faire le centre de ses intérêts personnels. Au vu des éléments précités, force est d'admettre que A.________ doit être considéré comme domicilié en Suisse et que la législation helvétique lui est applicable.
4. Aux termes de l'art. 8 al. 1 let. c et e LACI, l'assuré doit, pour avoir droit à une indemnité de chômage, être domicilié en Suisse et remplir les conditions relatives à la période de cotisation ou en être libéré. Remplit les conditions relatives à la période de cotisation celui qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9 al. 3 LACI) a exercé, durant six mois au moins, une activité soumise à cotisation (art. 13 al. 1 LACI dans sa teneur alors en vigueur). Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans avant le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (art. 9 al. 2 LACI). En règle générale, ce jour correspond à celui où l'assuré s'annonce pour la première fois à l'office du travail pour remplir son obligation de contrôle, pour autant que les autres conditions posées par l'art. 8 al. 1 let. a-d-f-g LACI soient remplies (DTA 1990, no 13, p. 81c, 4b). En l'occurrence, le recourant n'a toutefois sollicité l'indemnité qu'à partir du 9 juillet 2002, de sorte que c'est à juste titre que l'autorité intimée a fixé le délai-cadre relatif à la période de cotisation du 9 juillet 2000 au 8 juillet 2002. Ayant exercé dans ce délai une activité lucrative aux Pays-Bas soumise à cotisation, et étant domicilié en Suisse comme on vient de le voir, A.________ était en droit d'y revendiquer des prestations d'assurance-chômage.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'emploi du 24 mars 2003 est réformée comme suit :
I. Le recours est admis. II. La décision de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage du 12 septembre 2002 est annulée. III. A.________ remplit les conditions relatives à la période de cotisation. IV. La cause est renvoyée à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage pour qu'elle statue sur les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité.
III. Il n'est par perçu d'émolument de justice.
Lausanne, le 5 janvier 2004
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.