CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 septembre 2003
sur le recours interjeté par A. A.________ X.________ et B.________ X.________, ********, à Z.________
contre
la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) du 20 mars 2003 constatant le montant des prestations d'aide sociale vaudoise (ASV) indûment touchées.
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Edmond C. de Braun et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.
Vu les faits suivants:
A. A. A.________ X.________, née A.________, qui n'était à cette époque pas mariée, a régulièrement bénéficié de l'aide sociale vaudoise à compter du mois de juillet 1996. Dès le mois de juillet 2001, elle s'est vu allouer un montant mensuel d'aide sociale de 1'957 fr.50 (forfait sans loyer par 1'110 fr. et loyer pris en compte par 847.fr.50). La décision du Centre social régional de Lausanne (CSR) du 20 juillet 2001 fixant ce montant précisait clairement que la violation des obligations liées à l'octroi des prestations d'ASV pouvait donner lieu à leur suppression et à la restitution des sommes perçues indûment (art. 23 et 26 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales LPAS).
B.________ X.________ a emménagé chez l'intéressée dès le mois de janvier 2002. Leur mariage a été célébré à Lausanne le 18 juillet 2002.
Par correspondance du 25 septembre 2002, le CSR a informé A. A.________ X.________ qu'elle avait touché à tort la somme de 2'542 fr.50 pour la période de janvier à juin 2002, montant correspondant à la moitié du forfait loyer pour cette période, puisque son mari devait régler cette participation. Elle a également été avisée que son dossier serait transmis au SPAS qui lui signifierait une décision de restitution par courrier séparé et qu'une décision de sanction administrative lui parviendrait également par courrier séparé.
Le CSR a ainsi sanctionné l'intéressée par décision du 3 octobre 2002 sous la forme d'une réduction de son budget d'ASV dès le mois de novembre 2002 et pour une durée de quatre mois. Cette décision a été confirmée par arrêt du Tribunal administratif du 27 janvier 2003 (arrêt TA PS 2002/0149 du 27 janvier 2003).
B. Le CSR a informé le SPAS le 15 octobre 2002 de la situation de A. A.________ X.________ afin que ce service puisse prononcer une éventuelle décision de restitution selon l'art. 26 LPAS. Il était notamment précisé dans ce courrier que l'intéressée s'était mariée le 18 juillet 2002, qu'elle n'avait pas communiqué cette circonstance ni le fait que son mari avait emménagé chez elle au mois de janvier. Le SPAS a répondu le 15 novembre 2002 qu'il ressortait du dossier de l'intéressée qu'elle vivait depuis janvier 2002 avec son mari, qu'elle percevait sur son compte bancaire le salaire de ce dernier depuis le mois de février 2002, que ces différents éléments, qui n'avaient pas été portés à la connaissance du CSR, révélaient qu'elle avait vécu en concubinage jusqu'à la date de son mariage, formant une communauté économique avec son futur époux et qu'elle avait néanmoins bénéficié pendant cette période de l'aide sociale vaudoise établie sur la base d'un forfait pour une personne seule avec loyer. Il était encore rappelé que le salaire net du concubin était à prendre en considération lors du calcul des prestations d'ASV, qu'ainsi, en réalité la totalité de l'aide perçue entre janvier et juin 2002 devait être remboursée, qu'en effet les revenus réalisés par B.________ X.________ dépassaient largement les barèmes de l'ASV pour un couple et que le montant perçu indûment par la bénéficiaire s'élevait donc à 11'922 fr.20.
Le SPAS a donc informé A. A.________ X.________ des éléments précités par correspondance du 15 novembre 2002 en lui indiquant également qu'elle était tenue de restituer les 11'922 fr.20 perçus indûment et en lui impartissant un délai pour retourner un formulaire afin de convenir avec elle des modalités de remboursement de sa dette. L'intéressée a répondu le 21 novembre 2002 qu'il n'était pas possible pour le couple de rembourser cette somme au regard de ses charges mensuelles, ce d'autant plus que B.________ X.________ était au chômage depuis un mois. Elle a joint à cet envoi différentes factures.
Le SPAS a avisé le CSR par pli du 20 mars 2003 que l'intéressée était toujours bénéficiaire de l'ASV, qu'elle n'était de ce fait pas en mesure de rembourser sa dette, qu'il renonçait donc momentanément à exiger d'elle le remboursement des prestations ASV indûment perçues et qu'il y avait lieu que le centre précité suive attentivement ce dossier et, en cas d'amélioration de la situation financière de l'intéressé, qu'il tente un remboursement à l'amiable et qu'en cas d'échec, il lui soumette à nouveau le dossier en vue d'un réexamen.
C. Par décision du 20 mars 2003, le SPAS a constaté que A. A.________ X.________ avait perçu indûment des prestations d'aide sociale vaudoise pour la période du 1er janvier au 30 juin 2002, que ces prestations versées à tort s'élevaient à 11'922 fr.20, soit la totalité des montants perçus pour cette période, qu'étant toujours bénéficiaire de l'ASV, ses moyens ne permettaient pas d'envisager un remboursement immédiat de la dette et qu'il y avait donc lieu de renoncer momentanément à demander la restitution de ce montant. Cette décision a été motivée par le fait que l'intéressée avait vécu en concubinage avec B.________ X.________ durant la période litigieuse sans en informer le CSR, que le salaire de ce dernier avait été versé directement sur son compte dès le mois de février, que ces deux personnes avaient ainsi formé durant six mois une communauté économique, alors que l'intéressée continuait à bénéficier de prestations calculées sur la base d'un forfait pour personne seule avec loyer complet et que les revenus de B.________ X.________ dépassaient largement les barèmes ASV pour un couple. Il était encore précisé que le remboursement effectif de la somme susmentionnée serait réclamé ultérieurement par une nouvelle décision en cas d'amélioration de la situation financière de l'intéressée.
D. C'est contre la décision précitée du SPAS du 20 mars 2003 que les époux A.________ X.________ ont recouru auprès du Tribunal de céans par acte du 25 mars 2003. Ils y ont notamment fait valoir qu'ils n'avaient pas vécu en concubinage du 1er janvier au 30 juin 2002, qu'ils étaient uniquement des amis, que la raison de ce logement commun était le récent divorce de B.________ X.________, prononcé en décembre 2001, et la situation financière précaire qui en résultait pour lui en raison des pensions alimentaires qu'il devait verser pour ses deux enfants, que son salaire avait été versé sur le compte de sa future épouse parce que son ex-femme le menaçait sans cesse de lui prendre les liquidités disponibles sur ancien compte et que les époux n'avaient en aucun cas voulu s'enrichir au détriment de l'aide sociale. A. A.________ X.________ a insisté sur le fait qu'elle n'avait jamais caché sa relation aux personnes en charge de son dossier au CSR et a fourni quelques explications sur les raisons qui l'avaient conduite à solliciter l'aide des services sociaux. Elle a aussi rappelé que les moyens financiers du couple leur permettaient juste de payer leur loyer et leurs frais de nourriture.
E. Le CSR a déposé ses observations le 10 avril 2003. Il y a renvoyé, pour les faits de la cause, à l'arrêt du tribunal de céans du 27 janvier 2003 (cause PS 2002/0149 concernant les recourants). Il a, pour le surplus, repris les motifs présentés par le SPAS en indiquant qu'à l'époque où avait été rendue la décision ayant entraîné l'arrêt du tribunal de céans précité, il ne disposait pas des éléments suffisants pour établir sans conteste que la relation entre les recourants était assimilable au mariage.
Le SPAS a relevé dans ses déterminations du 29 avril 2003 que la décision litigieuse n'était pas à considérer comme une décision de restitution, mais comme une décision en constatation fixant le montant de la dette et que la situation financière précaire des recourants ne leur permettait en effet pas de rembourser cette dette. Il y a ensuite repris en les développant les motifs présentés à l'appui du prononcé litigieux en fournissant notamment les explications détaillées sur les notions de ménage commun et de concubinage dans le domaine de l'assistance sociale. Ce service a donc précisé que les recourants vivaient bien en concubinage durant la période de janvier à juin 2002 ce qui ressortait entre autre des explications fournies par A. A.________ X.________ dans son recours, cette dernière ayant soutenu qu'elle avait informé le CSR en mars ou avril 2002 qu'elle avait rencontré un copain d'enfance et qu'ils allaient peut-être se marier. Le SPAS a donc conclu au rejet du recours et à titre subsidiaire à ce que les époux soient à tout le moins considérés comme des co-locataires pendant la période en question.
F. Par avis du 8 mai 2003, le juge instructeur du tribunal a notamment transmis aux recourants le détail du calcul permettant d'arriver aux 11'922 fr.20 litigieux et les a invités à préciser s'ils contestaient ce chiffre.
Ces derniers ont répondu le 8 juin 2003, après avoir été relancés par courrier du 4 du même mois. Ils ont en bref contesté devoir un quelconque montant en exposant qu'il n'y avait durant la période litigieuse, pas de cohabitation assimilable au mariage, qu'avant le mois de juin 2002 chaque époux était indépendant financièrement de l'autre, chacun réglant ses propres frais, que leur union n'avait pas été décidée de longue date mais dans le courant du mois de juin 2002 et que leur situation financière ne leur permettait pas de faire face au remboursement exigé, ce d'autant plus que les indemnités de chômage de B.________ X.________ étaient saisies à hauteur de 800 fr. par mois.
G. Le juge instructeur du tribunal a informé les parties le 23 juin 2003 que l'instruction du recours était achevée et que l'arrêt à intervenir leur serait notifié ultérieurement.
H. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) Conformément à l'art. 3 LPAS, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (al. 1er). Celles-ci sont subsidiaires aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances-sociales. Elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2). L'Aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'Aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressée de recouvrer son indépendance économique (art. 18 LPAS).
Aux termes de l'art. 21 al. 1 LPAS, la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressée et des circonstances locales, l'Aide sociale étant adaptée aux changements de conditions.
L'art. 23 al. 1 LPAS prévoit notamment que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. L'art. 26 al. 1 LPAS indique quant à lui que le département réclame par voie de décision, aux bénéficiaires ou à sa succession, le remboursement de toutes prestations dues, y compris celles perçues indûment.
b) La question de savoir si les recourants ont annoncé au CSR qu'ils partageaient le même logement depuis le mois de janvier 2002 a été résolue par la négative à l'occasion de l'arrêt du tribunal de céans du 27 juin 2003 dans la cause opposant la recourante au CSR (arrêt TA PS 2002/0149). Cet arrêt est définitif et exécutoire et c'est donc en vain que les recourants tentent de remettre en cause cette circonstance dans le cadre de la présente procédure en soutenant que le responsable du dossier de A. A.________ X.________ avait été avisé de ces faits en mars ou avril 2002. Il est donc établi que les recourants partagent le même logement depuis le mois de janvier 2002, ce qui a d'ores et déjà valu à la recourante une sanction pour avoir touché sans droit des prestations de l'aide sociale et violé son obligation de renseigner sur sa situation personnelle et financière.
3. La décision litigieuse va plus loin puisqu'elle constate que A. A.________ X.________ a perçu sans droit des prestations d'aide sociale pour la période de janvier à juin 2002 et que le montant versé indûment correspond à l'entier des versements effectués en sa faveur durant cette période par 11'922 fr.20. A l'appui de cette décision, le SPAS retient que les futurs époux vivaient en concubinage dès le mois de janvier 2002 et que, les revenus de B.________ X.________ étant supérieurs au montant mensuel maximum versé à un couple à titre d'aide sociale vaudoise, aucune prestation n'aurait dû être servie aux recourants.
a) Le Recueil d'application de l'ASV pour l'année 2002, établi par le Département de la santé et de l'action sociale, indique à son chiffre II-12-7.2 que les personnes vivant en concubinage sont traitées comme les couples mariés pour le calcul des forfaits. Le tribunal de céans a déjà confirmé à plusieurs reprises cette pratique (voir arrêt TA PS 2002/0031 du 8 août 2002 et les références citées).
La jurisprudence s'est également déjà penchée sur la notion de concubinage stable assimilable au mariage et a notamment précisé que, par union libre stable ou concubinage au sens étroit, il fallait entendre une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de table et de lit. Toujours selon cette jurisprudence, les trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent toute de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable au mariage. Pour que l'on puisse parler de communauté de vie assimilable au mariage, il est nécessaire que les autres composantes, en particulier les affinités spirituelles des partenaires ressortent clairement et soient vécues comme dans le mariage. Le juge doit ainsi procéder dans tous les cas à une appréciation globale de tous les facteurs déterminants; toutes les circonstances de la vie commune entrent en ligne de compte afin de pouvoir apprécier la qualité d'une communauté de vie. Comme l'a jugé le Tribunal fédéral, il ne suffit notamment pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage (voir arrêt TA PS 2002/0031 précité et les renvois à la jurisprudence fédérale, plus particulièrement à l'ATF 118 II 235).
Il résulte de cette jurisprudence que l'union libre stable est une notion des plus restrictives et que son existence ne peut être admise qu'avec retenue. Tel doit être également le cas pour la notion de ménage commun en matière d'assistance sociale puisqu'elle implique la prise en considération d'une participation financière du partenaire alors même qu'aucune obligation d'entretien ne lui incombe. C'est seulement si des concubins entretiennent une relation étroite et stable que l'on peut qualifier de pseudo-conjugale, qu'il est alors possible de tenir compte des ressources de l'ami du requérant dans le calcul du montant de l'aide sociale. A contrario, les concubins qui n'entretiennent pas une telle relation seront considérés comme des simples personnes vivant sous le même toit (arrêt TA PS 2002/0031 du 8 août 2002 déjà cité à plusieurs reprises).
Le Recueil d'application 2002 de l'ASV a repris à son chiffre II-12.7.1 la définition et les principes précités en rappelant qu'il faut faire la preuve de la qualité et de la solidité de l'union en procédant à une appréciation globale de toutes les circonstances de la vie commune. En définitive, et conformément au recueil précité, lorsque le concubinage est contesté par le requérant, il y a lieu de rechercher toutes les circonstances concourant à établir la qualité et la solidité de l'union à un degré de vraisemblance suffisant. Ces circonstances peuvent être notamment les suivantes :
- l'existence d'un enfant commun; - la durée de la vie commune, étant précisé qu'une union de plus de cinq ans ne suffit pas à elle seule à faire présumer l'existence du concubinage; - le partenaire du requérant contribue effectivement à l'entretien de celui-ci; - les partenaires se sont aidés financièrement à un moment de leur vie commune; - ils sont propriétaires de biens en commun; - ils passent leurs loisirs et leurs vacances ensemble; - ils fréquentent les même amis; - ils n'ont jusqu'alors jamais contesté vivre en concubinage, le requérant ayant été par exemple taxé comme concubin dans le cadre de l'ASV et - ils ont tenu des propos desquels on pouvait déduire qu'ils vivaient en concubinage.
b) En l'espèce, le tribunal de céans est convaincu que les époux vivaient en concubinage stable assimilable au mariage dès le mois de janvier 2002. Il est en effet tout d'abord significatif de constater que B.________ X.________ a fait verser son salaire sur le compte bancaire de A. A.________ dès le mois de février 2002. Il s'agit-là incontestablement de la preuve d'une communauté économique stable. Il ressort en outre des relevés bancaires de la recourante pour les mois de février à juin 2002, documents figurant au dossier du SPAS, que les prestations d'ASV en sa faveur étaient versées sur ce même compte et que de nombreux retraits ont été effectués chaque mois sur ce compte au moyen d'une carte bancaire sans qu'il soit possible de déterminer qui en était l'auteur. Les explications des recourants selon lesquelles chacun d'entre eux était indépendant économiquement et réglait ses propres factures ne sont donc pas prouvées. De la même manière, leurs allégations consistant à soutenir que B.________ X.________ avait fait virer son salaire sur le compte de son amie pour éviter que son ex-épouse ne se saisisse de ses revenus ne sont guère convainquantes. En effet, s'il avait des craintes de ce genre, il aurait pû faire ouvrir un nouveau compte en son nom propre plutôt que d'utiliser celui de la recourante.
De plus, les explications des recourants eux-mêmes plaident clairement en faveur d'un concubinage stable. Ils exposent en effet dans leur recours que A. A.________ X.________ aurait averti le CSR en mars ou avril 2002 qu'elle avait rencontré un ami d'enfance et qu'ils allaient peut-être se marier. Comme le SPAS le relève avec pertinence dans ses déterminations du 29 avril 2003, une telle affirmation démontre que les recourants se considéraient à cette époque comme des fiancés. Enfin, c'est en vain que les recourants soutiennent aujourd'hui que leur mariage n'aurait été décidé que dans le courant du mois de juin 2002. Lors de l'arrêt du 27 janvier 2003 (arrêt TA PS 2002/0149 précité), le tribunal de céans a exposé que les recourants avaient indiqué que le mariage avait été décidé en janvier 2002 (arrêt précité, exposé des faits, lettre C, p. 2).
Il ressort des explications qui précèdent que la relation que les recourants ont entretenue dès qu'ils ont vécu ensemble en janvier 2002 était tout à fait stable et durable et qu'il s'agissait donc d'un concubinage assimilable au mariage. Pour s'en convaincre, on relèvera que cette union a été célébrée en juillet 2002. La décision du SPAS est donc fondée.
Les recourants ne remettent pas en cause le montant qu'on leur reproche d'avoir perçu indûment puisqu'ils se contentent de dire qu'ils ne doivent rien. Dans ces conditions, il y a lieu de confirmer la décision litigieuse sur ce point également et d'arrêter le montant perçu indûment à 11'922 fr.20, soit l'intégralité des prestations ASV reçues par A. A.________ X.________ entre les mois de janvier et juin 2002, les revenus touchés par son mari durant cette période étant en effet nettement supérieurs aux montants maximums qui peuvent être alloués à un couple par l'aide sociale.
4. Pour être complet, le tribunal relèvera encore que la situation financière des recourants est sans influence sur les considérations qui précèdent. En effet et comme cela ressort de la décision litigieuse elle-même, cette dernière se borne en l'état à constater les montants perçus indûment sans toutefois en exiger pour l'heure le remboursement en raison précisément des moyens financiers des recourants. La décision litigieuse est donc sous cet angle également conforme à la loi, puisque l'art. 25 LPAS prévoit à son alinéa 1 que les personnes, qui, dès l'âge de 18 ans, ont bénéficié de l'aide sociale, sont tenues de la rembourser dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise par ce remboursement.
5. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours est mal fondé. Il sera donc rejeté et la décision attaquée confirmée. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 20 mars 2003 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 10 septembre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.