CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 mars 2003
sur le recours interjeté par X.________, ********, à ********
contre
la décision rendue par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, 1ère instance cantonale de recours le 19 novembre 2002 (suspension du droit à l'indemnité de chômage).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier président; M. Edmond de Braun et M. Jean Meyer, assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt.
Vu les faits suivants:
A. X.________ est née le 12 avril 1945 à Tunis. Divorcée et mère de quatre enfants majeurs, elle est au bénéfice d'un diplôme d'infirmier délivré par une école professionnelle de Tunis le 24 juin 1965.
De 1965 à 1971, elle a travaillé comme infirmière dans un établissement hospitalier de son pays d'origine. Au bénéfice d'une autorisation délivrée par le Département de l'intérieur et de la santé publique du canton de Vaud, elle est venue en Suisse pour travailler comme infirmière en soins généraux au sein de l'Hôpital d'Orbe du mois de mai 1971 au mois d'octobre 1972. Depuis lors et jusqu'en septembre 1977, elle a travaillé comme infirmière au sein de la Clinique Bois-Cerf, à Lausanne.
De 1972 à 1995, elle s'est consacrée à l'éducation de ses enfants. En parallèle, elle a accompli un stage de trois mois au CHUV, ainsi qu'un cours de baby-sitting et garde d'enfants sous l'égide de la Croix-Rouge.
B. a) Par la suite, X.________ a tenté de se réinsérer dans le monde professionnel. Du mois de février 1995 au 31 décembre 1996, elle a travaillé à mi-temps comme assistante maternelle auprès d'une institution. De janvier à mai 1997, elle a travaillé à 75% comme garde d'enfants auprès de particuliers.
Du 4 novembre 1997 au 2 juin 1998, X.________ a suivi un cours (123 heures) de réinsertion et réorientation professionnelle en soins infirmiers organisé par la section vaudoise de l'Association suisse des infirmières (ASI); dans ce cadre, elle a également suivi un stage d'un mois au sein de l'Hôpital de Lavaux, à Cully. On relèvera que la Fondation lausannoise d'aide par le travail lui a fait donation d'un montant de 1'641 fr., destiné à faciliter sa réinsertion professionnelle dans le métier d'infirmière.
b) N'ayant pas été en mesure de trouver un emploi, X.________ s'est vu ouvrir un délai-cadre d'indemnisation du 3 juin 1998 au 2 juin 2000 par l'assurance-chômage.
Elle a ensuite bénéficié d'un certain nombre de mesures destinées à favoriser son aptitude au placement. Ainsi, constatant qu'elle n'avait plus exercé son métier durant près de 20 ans, elle a estimé nécessaire de réfléchir à une remise en question professionnelle. Dans cette perspective, il lui a été possible de suivre un cours d'orientation professionnelle du 23 novembre au 18 décembre 1998. Du 8 février au 6 août 1999, elle a eu accès à un emploi temporaire subventionné (ETS) d'aide décoratrice auprès de la Commune de Lausanne. Cette mesure avait été décidée en raison du fait qu'elle ne possédait pas de diplôme reconnu et qu'elle avait montré de réelles compétences dans le domaine de la décoration. Du 1er septembre 1999 au 26 mai 2000, l'intéressée a travaillé, à 60%, en qualité d'aide-animatrice au sein de l'EMS Bois-Gentil, à Lausanne. Il s'agissait également d'un emploi temporaire subventionné destiné à lui permettre d'élargir son expérience professionnelle.
Par décision du 14 juin 2000, la Caisse a refusé de renouveler son délai-cadre à compter du 3 juin 2000, au motif qu'elle ne justifiait d'aucune activité soumise à cotisation AVS/AC durant le délai-cadre de cotisation courant du 3 juin 1998 au 2 juin 2000. Le Centre social régional (CSR) lui a alors ouvert un droit aux prestations du revenu minimum d'insertion (RMR) à compter du 1er juin 2000. Ce droit a été prolongé pour une année supplémentaire, dès le 1er juin 2001.
c) Du 1er octobre 2000 au 30 septembre 2001, X.________ a eu accès à un ETS d'infirmière au sein de l'Hôpital de Lavaux, à Cully. Il s'agissait d'une mesure destinée aux bénéficiaires du RMR âgés de plus de 50 ans. Elle devait lui permettre d'obtenir une reconnaissance de son diplôme tunisien. Dès lors que X.________ n'avait pas entièrement rempli les objectifs fixés à cet effet, l'ORP a accepté de prolonger cette mesure jusqu'au 30 novembre 2001 (sous le régime de la LACI). De sa feuille de qualification remplie le 28 novembre 2001, il ressort néanmoins qu'à cette date, les objectifs n'étaient toujours pas atteints. Il convient cependant de mentionner que son travail a été accompli à l'entière satisfaction de son employeur.
Le 29 janvier 2002, la Croix-Rouge suisse a informé X.________ qu'elle n'avait pas obtenu la reconnaissance de son titre professionnel dans le délai de deux ans qui lui avait été imparti. On relèvera cependant que par décision du 22 septembre 2000, le chef du Département de la santé et de l'action sociale a autorisé X.________ à pratiquer la profession d'infirmière en soins généraux sur l'ensemble du territoire vaudois.
d) Pour le mois de mai 2002, X.________ a rempli le formulaire intitulé "Preuves de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi". Ce document fait état de diverses démarches en vue d'un emploi en qualité d'aide-infirmière:
- Il est notamment mentionné qu'elle s'est rendue auprès de l'agence de placement Denial SA, qui aurait accepté une inscription pour le mois de juillet, ainsi que l'agence Free Man SA qui aurait été en mesure de lui trouver une place de stage. Ces deux démarches ont été entreprises après que l'intéressée eut reçu des assignations établies par l'ORP.
- S'agissant des offres spontanées, l'intéressée a adressé des courriers à trois établissements médico-sociaux ou hospitaliers, en date du 16 mai. Pour deux d'entre eux, elle a déclaré n'avoir pas reçu de réponse; pour le troisième, elle aurait reçu une réponse négative.
- Les 23 et 24 mai, X.________ a effectué deux jours d'observation dans un EMS situé au Mont-sur-Lausanne qui lui aurait proposé un engagement à taux réduit (30%). L'ORP a comptabilisé cette démarche pour le mois précédent, car les contacts qui lui ont permis d'effectuer cet essai auraient été pris en avril.
- X.________ a encore fait état de correspondances adressées à son conseiller ORP pour obtenir la possibilité d'effectuer un stage. Ainsi le 6 juin 2002, a-t-elle envoyé le courrier suivant:
"Je me permets de vous réécrire n'ayant pas toujours reçu de réponse à ma demande de stage pour la reconnaissance de mon diplôme tunisien par la Croix-Rouge suisse.
Pourrais-je l'avoir assez rapidement pour que je puisse faire mes démarches."
e) Par courrier du 3 juillet 2002, le responsable de l'ORP a écrit à X.________ dans les termes suivants:
"Une petite mise au point s'impose, je ne vous ai jamais donné mon accord pour un stage de six mois payé par le chômage. Je vous ai annoncé que nous vous donnerions une deuxième chance pour obtenir l'équivalence de votre diplôme d'infirmière. Il va de soi que si cela peut se faire à travers un stage en emploi, celui-ci aura notre préférence et devrait logiquement avoir la vôtre.
Je suis sur ce point du même avis que Mme Vermot. Mme Schranner nous a d'ailleurs confirmé chercher une solution allant dans ce sens."
f) Le 20 novembre 2002, X.________ a été engagée par la Fondation Mont-Calme, à Lausanne, pour une activité d'aide-infirmière à 80%. Il s'agit d'un contrat à durée indéterminée qui devait prendre effet le 1er janvier 2003.
C. Par décision du 27 août 2002, l'ORP a refusé de lui assigner un nouvel ETS dans le même domaine. Il a notamment considéré que l'intéressée avait déjà bénéficié de mesures en vue d'améliorer son aptitude au placement. C'est dans ce contexte qu'elle avait pu travailler au sein de l'Hôpital de Lavaux durant 14 mois. Elle n'avait cependant pas été en mesure d'obtenir l'équivalence demandée. Elle bénéficiait néanmoins d'une autorisation de pratiquer le métier d'infirmière en soins généraux délivrée par le Département de la santé et de l'action sociale. Cela étant, il lui incombait d'élargir ses recherches en se portant candidate à des postes d'aide-infirmière, les offres d'emploi ne manquant pas dans ce secteur.
Le 17 septembre 2002, X.________ a déféré cette décision auprès du Service de l'emploi. A l'appui de son recours, elle a fait valoir qu'un stage de 6 mois lui était encore nécessaire pour obtenir l'équivalence de son diplôme par la Croix-Rouge suisse. Elle a exposé que l'autorisation du Département dont elle bénéficie ne permet pas de pallier l'absence d'équivalence sur le marché du travail. Le recours semble toujours être pendant au Service de l'emploi.
D. Par décision du 25 juin 2002, l'ORP a infligé à X.________ une suspension de son droit à l'indemnité pour une durée de 3 jours, à compter du 1er juin 2002. Cette autorité a considéré que les recherches d'emploi effectuées durant le mois de mai 2002 n'étaient pas assez nombreuses et que l'intéressé avait peut-être manqué l'opportunité de conclure un contrat de travail avec un employeur potentiel.
Par acte du 12 juillet 2002, X.________ a recouru à l'encontre de cette décision auprès du Service de l'emploi. Elle a d'abord exposé qu'on ne lui avait pas précisé le nombre de recherches attendues. Elle affirme avoir répondu aux trois seules assignations qui lui ont été adressées durant la période litigieuse. Elle a ensuite fait état de son souhait d'avoir la possibilité d'effectuer un stage qui lui permettrait d'obtenir la reconnaissance de son diplôme d'infirmière.
Par décision du 19 novembre 2002, le Service de l'emploi a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée. Cette autorité a notamment considéré qu'il appartenait à l'intéressée de rechercher une place de travail, au besoin dans une autre profession que celle exercée jusqu'alors. En se limitant à trois recherches durant le mois de mai, elle n'avait pas satisfait à l'obligation de réduire le dommage qui s'impose pourtant à tout assuré. Elle a ensuite estimé qu'un stage ou un ETS ne pouvaient pas être pris en considération, dès lors qu'ils ne s'agissait pas d'activités lucratives susceptibles de pallier durablement le chômage. De telles mesures ne paraissaient d'ailleurs pas indiquées puisqu'un établissement était disposé à l'engager. Enfin, en qualifiant la faute de légère et en fixant la suspension à une durée proche du minimum, légal, l'ORP aurait tenu compte de la situation de manière adéquate et équitable.
Par acte du 11 décembre 2002, X.________ a déféré cette décision au Tribunal administratif, en concluant à son annulation. A l'appui de son recours, elle a exposé avoir fait de multiples démarches pour bénéficier d'un stage ou d'un emploi temporaire subventionné dans le secteur de la santé. L'orientation donnée à ses recherches s'expliquerait par la nécessité d'obtenir une équivalence pour la formation d'infirmière qu'elle avait accomplie en Tunisie. Elle a également fait valoir que ses offres d'emploi n'ont pas été examinées sous l'angle qualitatif. En outre, l'ORP n'aurait pas pris en compte les difficultés qu'il y aurait à trouver un emploi sans reconnaissance de la formation accomplie, ainsi que son âge.
Dans ses déterminations du 20 décembre 2002, le Service de l'emploi a conclu au rejet du recours. Il a soutenu que l'obligation faite à l'assuré d'entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui ne dépendait ni de son âge ni de sa formation professionnelle.
Dans ses déterminations du 27 décembre 2002, l'ORP a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Il a considéré que la recherche d'un emploi était prioritaire par rapport aux mesures actives, telles que les stages et les emplois temporaires subventionnés. En privilégiant la recherche d'un stage ou d'un ETS, la recourante aurait ainsi commis une faute qui appelait une sanction.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après la loi ou LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Il convient tout d'abord de se demander si la recourante a entrepris tout ce qu'on pouvait raisonnablement exiger de sa part durant le mois de mai 2002.
a) La recourante fait valoir la difficulté de trouver un emploi, compte tenu de son âge et du marché du travail. Sa réinsertion professionnelle passe d'abord par la reconnaissance de son diplôme d'infirmière obtenu en Tunisie. L'autorité intimée est d'avis qu'il lui appartenait d'effectuer des recherches d'emploi, au besoin dans une autre profession que celle qu'elle a précédemment exercée. Par ailleurs, les démarches visant à effectuer un stage ou participer à un emploi temporaire subventionné ne peuvent pas être prises en considération, dès lors qu'il ne s'agit pas d'une activité lucrative susceptible de pallier durablement le chômage. Cela étant, le fait d'avoir effectué trois recherches le même jour serait manifestement insuffisant. Pour sa part, l'ORP précise encore que les recherches d'emploi ont la priorité sur les mesures de marché du travail (stage ou ETS).
aa) L'assuré a droit aux indemnités s'il satisfait aux exigences de contrôle (art. 8 al. 1er litt. g LACI). En vertu de l'art. 17 al. 1er LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office de travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. L'office compétent contrôle chaque mois les recherches d'emploi de l'assuré (art. 26 al. 3 OACI). Le fait que les efforts soient couronnés de succès ou non n'est pas déterminant à cet égard (Seco, Circulaire relative à l'indemnité de chômage (IC), janvier 2003, B-226; G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bern/Stuttgart 1988, no 6-11, pp. 248-249).
L'assuré qui réalise un gain intermédiaire provenant d'une activité salariée ou d'une activité indépendante est dès lors aussi tenu d'apporter la preuve de recherches suffisantes. La même règle s'applique aux assurés qui participent à une mesure de marché du travail, s'il n'en sont pas expressément libérés. L'assuré qui attend une réponse à une postulation n'est pas libéré pour autant de ses obligations: il doit poursuivre ses recherches et accepter le travail qui lui est offert, même en dehors de sa profession (Circulaire IC, B-230).
bb) L'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes qualitativement et quantitativement. Contrairement à ce que soutient le Service de l'emploi dans ses déterminations du 20 décembre 2002, il y a lieu de tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Circulaire IC, B-229). Aucune norme ne prévoyant le nombre minimum de recherches de travail, les efforts s'apprécient tant sous l'angle de la qualité que du nombre des recherches d'emploi. Ce n'est donc que lorsque celles-ci apparaissent insuffisantes, au regard de ce l'on peut raisonnablement exiger de l'assuré pour retrouver un emploi (art. 30 al. 1 lit c LACI), qu'il se justifie de le sanctionner par une mesure de suspension, proportionnelle à la faute commise (TA, arrêt PS 2000/0159 du 19 mars 2001). La jurisprudence tient notamment l'assuré pour fautif lorsqu'il pose des exigences hors de propos quant au genre et à la rémunération de l'emploi recherché (DTA 1968, n° 18), s'il attend de trouver un emploi qui lui convienne à tous égards (DTA 1973 n° 34) ou se contente d'attendre qu'on lui propose un emploi (DTA 1955 n° 19, 1956 n° 44).
De manière générale, Gerhards est d'avis que les caisses peuvent exiger au moins dix à douze postulations par période de référence; pour des professions plus spécialisées, on pourrait néanmoins se montrer moins sévère (op. cit., no 15, p. 250). Pour sa part, le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de se prononcer à de nombreuses reprises sur la problématique des offres d'emploi insuffisantes. Ainsi, dans un arrêt du 20 juin 1997 (PS 1997/0152), il a confirmé la suspension de cinq jours prononcée à l'encontre d'un assuré n'ayant effectué que trois recherches d'emploi durant le délai de son congé. Dans un arrêt du 31 mars 1998 (PS 1997/0402), le tribunal a confirmé la sanction de deux jours prononcée à l'encontre d'une assurée qui n'avait effectué que quatre recherches d'emploi au cours du mois d'une période de contrôle alors qu'elle était au chômage depuis plus de trois ans. Dans un arrêt du 23 avril 1998 (PS 1998/0043), le tribunal a ramené de quatre à deux jours, la suspension qui avait été infligée à une assurée pour n'avoir effectué qu'une seule recherche d'emploi au cours des derniers mois durant lesquels elle exerçait une activité à temps partiel; à sa décharge, il avait cependant largement été tenu compte du comportement fautif des employeurs. Dans un arrêt du 31 août 1998 (PS 1998/0100), le tribunal a sanctionné un assuré qui s'était limité à effectuer une offre de service par mois durant son délai de congé, quand bien même il avait bénéficié d'un cours d'outplacement et alors même qu'il n'était resté que deux mois à la charge de l'assurance-chômage. Dans un arrêt du 21 juin 1999 (1998/0193), le tribunal a considéré que le fait d'avoir effectué une dizaine d'offres d'emploi dans une période de quelque cinq mois ne justifiait pas de retenir l'inaptitude au placement de l'assurée, à défaut d'avertissement préalables, mais une suspension de son droit aux indemnités. Le dossier de la cause a été renvoyé à l'autorité inférieure pour qu'elle arrête la quotité de la sanction. Dans un arrêt du 19 mars 2001 (PS 2000/0159), le tribunal avait à examiner le cas d'une assurée qui avait effectué trente-quatre offre d'emplois dans différents domaines d'activité. Il a considéré que le Service de l'emploi avait abusé de son pouvoir d'appréciation en lui infligeant une suspension de deux jours, au motif qu'il n'avait pas fait ce que l'on pouvait raisonnablement attendre d'elle pour rechercher un emploi. Dans un arrêt du 19 avril 2002 (PS 2002/0005), le tribunal a fait grief à l'assuré de ne pas avoir repris contact avec un employeur, dont il attendait la réponse. Le fait qu'il ait été enjoint de suivre un cours à ce moment ne le dispensait pas de son obligation générale de rechercher du travail et l'on pouvait donc raisonnablement attendre de lui qu'il tente de l'atteindre en dehors des heures de cours ou au moyen de son téléphone portable.
cc) Au besoin, l'assuré peut être tenu de rechercher du travail en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. On attend de lui qu'il fasse des efforts intensifs en ce sens, pour autant qu'il s'agisse d'un travail convenable (G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bern/Stuttgart 1988, no 7-8, p. 248, no 13, p. 249).
Le tribunal de céans a également eu l'occasion de se prononcer sur cette question. Ainsi, s'il a été admis qu'un apprenti dessinateur n'effectue des recherches d'emploi que dans sa profession durant les deux premiers mois de son chômage (TA, PS 1991/0110 du 20 mars 1992), il a en revanche été considéré qu'une employée de commerce au chômage depuis six mois devait accepter un travail d'employée de bureau (PS 1995/0285 du 6 décembre 1995), qu'un vendeur sans activité depuis près de trois ans pouvait se voir assigner des travaux de nettoyage (PS 1996/0193 du 31 octobre 1996) et qu'un électronicien au chômage depuis plus de cinq mois n'avait pas à refuser un emploi au motif que celui-ci ne correspondait pas à ses qualifications et qu'il compromettait ses chances de réintégrer sa profession (arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 23 juillet 1986 dans la cause R.T., cité in Landolt, Das Zumutbarkeitsprinzip im schweizerischen Sozialversicherungsrecht, p.430). Dans un arrêt du 31 mai 2000 (PS 2000/0020), le tribunal a considéré qu'un infirmier dont le titre n'était pas reconnu par la Croix-Rouge suisse pouvait être tenu d'accepter un emploi dans le domaine de l'hôtellerie. Il a tenu compte du fait que la reconnaissance du diplôme nécessitait qu'il perfectionnât ses connaissances linguistiques et qu'il se présentât à un examen professionnel. En outre, l'intéressé avait déjà occupé un emploi dans l'hôtellerie aux mêmes conditions, par le passé.
dd) Dans le cas d'espèce, la recourante admet que son objectif lorsqu'elle s'est inscrite auprès de l'entreprise de travail temporaire était de trouver une place de stage et non un emploi. On relèvera d'ailleurs que son inscription auprès de Denial SA ne devait prendre effet qu'au mois de juillet suivant. Cela étant, il ne se justifie pas de tenir compte des démarches accomplies auprès des entreprises de travail temporaire.
On peut certes admettre que l'âge de la recourante et l'absence de diplôme reconnu sont des éléments susceptibles de compliquer ses recherches. Le fait qu'elle se soit tenue à l'écart de son métier pour se consacrer à l'éducation de ses quatre enfants l'a sans aucun doute pénalisée lorsqu'il s'est agi de trouver un débouché professionnel. Il n'en demeure pas moins que la recourante ne saurait se limiter à trois recherches d'emploi, dont on relève - même si cela n'est pas en soi déterminant - qu'elles ont été effectuées le même jour. Il n'en irait pas différemment si l'on prenait en considération le stage d'observation de deux jours accomplis les 23 et 24 mai 2002 dans un EMS. A cet égard, on ne saurait suivre l'autorité intimée lorsqu'elle prétend que les démarches relatives à cet établissement doivent être prises en compte pour le seul mois d'avril 2002. En effet, si la recherche d'un emploi constitue un acte concret, il en va a fortiori de même s'agissant d'un stage qui viendrait concrétiser les démarches initiales. Le fait qu'il s'agisse du même établissement n'est pas déterminant à cet égard.
Au demeurant, rien ne permet de penser qu'il soit particulièrement difficile de trouver un emploi dans le secteur des soins infirmiers; à tout le moins, la recourante ne l'allègue-t-elle pas. En outre, les emplois qui lui sont accessibles ne sont pas spécialisés au point d'être très restreints sur le marché. Enfin, il convient de mentionner que la recourante se trouvait à la recherche d'un emploi depuis plusieurs années, tout en ayant bénéficié de mesures de réinsertion dans différents domaines professionnels.
Au vu de ce qui précède, force est de constater que la recourante n'a pas effectué suffisamment de recherches d'emploi durant le mois de mai 2002. Au demeurant rien ne permet de penser que la qualité de ses offres ait été remarquable au point de reléguer à l'arrière plan le critère quantitatif. Le recours ne met en évidence aucun élément particulier en ce sens.
ee) On pourrait encore se demander si l'autorité intimée était en devoir d'attirer l'attention de la recourante sur le nombre insuffisant de ses recherches d'emploi avant de la sanctionner. Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion d'examiner cette question à laquelle il a pu répondre par l'affirmative (TA, arrêt PS 1997/0360 du 29 avril 1998; PS 1993/0151 du 10 août 1995; PS 1996/0368 du 6 mars 1997; PS 1997/0028 du 23 juin 1997; PS 1997/0124 du 10 octobre 1997). Il a néanmoins considéré qu'un tel avertissement s'avérait inutile eu égard à la connaissance qu'a l'intéressé de ses obligations, en particulier lorsqu'il s'agit d'un chômeur de longue durée (TA, arrêts PS 1997/0050 du 16 mai 1997; PS 1997/0152 du 20 juin 1997). La recourante étant au bénéfice des prestations du RMR et de l'assurance-chômage depuis plusieurs années au moment des faits, la mesure pouvait être prononcée sans qu'un avertissement préalable eût été requis.
b) La recourante est d'avis que sa réinsertion passe d'abord par la reconnaissance de son diplôme d'infirmière. A défaut, l'accès au marché du travail lui serait rendu beaucoup plus difficile. La question qui se pose est de savoir si les recherches d'emploi sont prioritaires par rapport aux mesures de réinsertion.
aa) A son chapitre sixième, la LACI institue un certain nombre de prestations, destinées à prévenir et à combattre le chômage: les mesures relatives au marché du travail (MMT). Il s'agit, par des prestations en espèces, d'encourager la reconversion, le perfectionnement ou l'intégration professionnels des assurés, de manière à améliorer leur aptitude au placement (art. 59 al. 3 LACI).
L'art. 72 LACI prévoit la possibilité pour l'assuré d'occuper un emploi temporaire dans une institution publique ou privée aux fins de lui procurer un emploi ou de faciliter sa réinsertion. Ce type de mesure porte sur des activités proches de la réalité professionnelle tout en intégrant un volet formation conçu en fonction des besoins du marché du travail et de l'assuré (Seco, Circulaire relatives aux mesures de marché du travail (MMT), janvier 2000, G-01). La participation d'un assuré à un programme d'emploi temporaire est limitée en principe à six mois. Dans les cas fondés, à savoir lorsque la prolongation de la mission est propre à accroître sensiblement les chances de réinsertion de l'assuré, l'autorité compétente peut accepter ou décider de prolonger la participation d'une durée allant jusqu'à six mois (Circulaire MMT, G-10).
Des art. 72 al. 2 et 75 al. 1bis LACI, découle la possibilité de suivre un stage professionnel effectué sous la forme d'un emploi temporaire en entreprise privée ou dans une administration publique. Le but poursuivi par cette mesure est de favoriser la réinsertion professionnelle d'assurés par l'acquisition d'expérience professionnelle et de contacts noués avec leur profession ou une activité proche de celle-ci, ainsi que l'approfondissement des connaissances acquises. L'activité exercée dans ce contexte n'ayant pas un caractère exclusivement productif, l'assuré devrait avoir suffisamment de temps à disposition pour effectuer des recherches d'emploi et se consacrer à la formation et à son perfectionnement (Circulaire MMT, I-01 à I-03). Le stage professionnel se distingue du stage de formation; cette dernière mesure vise essentiellement à compléter à bon escient les connaissances de l'assuré dans un domaine où celui-ci présente des faiblesses; il est donc assimilable à un cours permettant d'améliorer l'aptitude au placement de l'assuré (Circulaire MMT, I-06). La durée de la mesure suit les même règle que le programme d'emploi temporaire (Circulaire MMT, I-09).
L'une et l'autre de ces mesures sont ouvertes aux assurés qui se trouvent au chômage sans qu'il soit possible de leur assigner un travail convenable (art. 60 al. 1er litt. a LACI; Circulaire MMT, C06, G60, I07).
bb) Il convient maintenant de rappeler selon quels principes s'articulent les exigences liées à la recherche d'emploi et celles liées aux mesures de réinsertion. On précisera cependant que le tribunal n'a pas à examiner si la recourante pouvait prétendre à une mesure de marché du travail, plus particulièrement à un stage de six mois. Cette question relève de la compétence du Service de l'emploi, qui a pour tâche de statuer sur le recours déposé le 17 septembre 2002, pour autant que cette question n'ait pas été tranchée dans l'intervalle.
aaa) Lorsque l'assuré prend part à une mesure de marché du travail sans que les conditions des art. 59 ss LACI ne soient remplies, il conserve son aptitude au placement.
Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion d'examiner la question de l'aptitude au placement de l'assuré qui fréquente un cours sans l'aval de l'autorité. Il a ainsi été admis que le fait de prendre part à un cours prévu pour la journée entière exclut la possibilité d'accepter une activité professionnelle. En revanche, l'aptitude au placement ne peut être admise que si l'assuré est prêt et disposé à interrompre en tout temps le cours pour intégrer un emploi. L'assuré doit continuer à effectuer des recherches d'emplois durant la mesure (ATF 122 V 265, cons. 4; DTA 1998 n° 40 p. 230; 1990 n° 22 p. 142).
Cette pratique n'est toutefois applicable que si l'intéressé suit un cours sans l'aval de l'autorité (DTA 1998 n° 40 p. 230; TA, arrêt PS 1995/0224 du 21 décembre 1995; PS 1995/0164 du 3 octobre 1995). Les travailleurs qui fréquentent un cours en vue d'une reconversion, d'un perfectionnement ou d'une intégration professionnelle peuvent prétendre à des prestations de l'assurance s'ils fréquentent le cours sur instructions ou avec l'assentiment de l'autorité cantonale (art. 60 al. 1er lit. c LACI). Si le cours l'exige, le participant n'est pas tenu d'être apte au placement pendant la durée dudit cours (art. 60 al. 3 LACI) et pourra être dispensé du contrôle obligatoire pour autant que cela soit nécessaire à la fréquentation du cours (art. 26 al. 3 OACI). Pour que le participant puisse toutefois se prévaloir des dispositions qui précèdent, le cours qu'il fréquente doit être approuvé par l'autorité (art. 60 al. 2 LACI), en tant que mesure préventive de l'assurance-chômage.
En d'autres termes, pour pouvoir bénéficier d'une compensation de sa perte de salaire en application de l'art. 24 LACI, l'assuré doit être disposé à abandonner aussi rapidement que possible son activité actuelle au profit d'un emploi réputé convenable qui s'offrirait à lui ou qui lui serait assigné par l'administration (ATF non publié C 430/00 du 3 avril 2001). Il lui incombe de prendre toutes les dispositions pour que la mesure ne restreigne pas son aptitude au placement.
bbb) Dans le cas d'espèce, la question de savoir si la recourante pouvait prétendre à un stage n'a pas à être tranchée par le tribunal de céans. On peut néanmoins relever qu'au moment des faits, elle n'avait pas obtenu l'autorisation de participer à une mesure de marché de l'emploi. L'eût-elle obtenu, qu'il lui aurait été nécessaire d'obtenir que l'autorité la libère expressément des prescriptions de contrôle. Cela étant, force est de constater qu'il lui incombait de rechercher un emploi sans désemparer durant le mois de mai 2002.
3. Il convient maintenant de se demander si la suspension infligée à la recourante était justifiée au regard des circonstances du cas d'espèce.
a) L'art. 30 al. 1er LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable.
En vertu de l'article 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder 60 jours par motif de suspension. L'article 45 OACI est libellé comme suit:
"2. La durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est de a. 1 à 15 jours en cas de faute légère; b. 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne; c. 31 à 60 jours en cas de faute grave."
La durée de la suspension est fixée en tenant compte de toutes les circonstances du cas particulier, telles que le mobile, les circonstances personnelles (âge, état civil, état de santé, environnement social, niveau de formation, etc.) ou encore le climat de travail, le comportement de l'employeur, etc. (Circulaire seco IC D60, janvier 2003).
b) En l'espèce, l'ORP a considéré que la faute de l'intéressée était légère. Il lui a dès lors infligé une suspension de trois jours de son droit à l'indemnité. Dans l'appréciation de la sanction, on doit tout d'abord tenir compte du fait que la recourante se trouve depuis plusieurs années à la recherche d'un emploi. Pour des raisons que l'on ignore, elle n'a pas été en mesure de concrétiser les différentes mesures dont elle a bénéficié durant cette période. A sa décharge, on doit tenir compte du fait que son âge peut l'exposer à un certain nombre de difficultés. En outre, elle s'est consacré durant plusieurs années à l'éducation de ses enfants. Elle a dès lors été tenue à l'écart de sa profession, qui a certainement beaucoup évolué dans l'intervalle. Il n'est pas exclu que les difficultés rencontrées en vue de la reconnaissance du diplôme étranger soient liées à cette circonstance. A son arrivée en Suisse, la recourante avait en effet été en mesure d'exercer sa profession d'infirmière sans difficulté dans deux établissements hospitaliers différents. Il n'en demeure pas moins que l'on pouvait exiger d'elle des recherches d'emploi plus assidues, au besoin pour des postes d'aide-infirmière, voire dans des domaines d'activités différents.
Cela étant, la sanction prononcée à son endroit paraît tout à fait adéquate. Proche du minimum légal, elle tient compte de manière satisfaisante des circonstances particulières du cas d'espèce.
Pour le surplus, il convient de relever qu'un des établissements contactés durant le mois de mai 2002 a proposé à la recourante un emploi à temps partiel; il lui aurait d'ailleurs été possible d'augmenter le taux d'activité initial à brève échéance. Dans cette perspective, on pourrait d'ailleurs se demander si la recourante aurait dû être sanctionnée pour avoir refusé un emploi réputé convenable sans raison valable, ce qui aurait justifié une suspension pour faute grave (art. 45 al. 2 et 3 OACI). Cela étant, quand bien même on admettrait que les recherches d'emplois effectuées durant le mois de mai 2002 soient jugées suffisantes, la mesure infligée à la recourante devrait être admise par substitution de motifs.
4. Des considérants qui précèdent, il résulte que le recours doit être rejeté. Les frais de la décision seront laissés à la charge de l'Etat (art. 103 al. 4 LACI).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, 1ère instance cantonale de recours le 19 novembre 2002 prononçant une suspension de trois jours du droit à l'indemnité de chômage à l'encontre de X.________ est maintenue.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 6 mars 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.