CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 juin 2003
sur le recours interjeté par A.________, ********, à Z.________
contre
la décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 2 octobre 2002 (droit à l'indemnité).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Edmond C. De Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________ a bénéficié de l'indemnité de chômage à compter du 1er novembre 2000. A l'Office régional de placement de Nyon (ci-après : ORP), elle a été suivie par la conseillère B.________. Dès le mois de juin 2001, elle a retrouvé un emploi, mais a été licenciée le 6 décembre 2001 avec effet au 31 janvier 2002.
Le 17 décembre 2001, alors que le délai-cadre d'indemnisation qui lui avait été ouvert en 2000 courait encore jusqu'au 31 octobre 2002, l'assurée a téléphoné à l'ORP. Elle s'est entretenue durant environ cinq minutes avec le conseiller en placement C.________. Selon elle, celui-ci lui a alors déclaré que, la loi ayant changé, elle ne pouvait pas bénéficier à nouveau de l'indemnité de chômage, dès lors qu'elle n'avait pas cotisé durant douze mois et qu'il lui incombait de déposer une demande d'aide sociale. C.________ déclarera ultérieurement qu'il ne se souvenait pas de cet appel téléphonique, mais qu'il devait avoir répondu de manière générale : "actuellement, huit mois ne suffisent plus pour réouvrir un nouveau DC, mais passez à l'OT et venez à l'ORP, on fera le point, si pas de chômage, possibilité de RMR" (procès-verbal de l'entretien de conseil à l'ORP du 12 avril 2002).
Le même jour, A.________ s'est présentée à l'Office du travail de Z.________, sa commune de domicile. Cette autorité lui a délivré une formule intitulée "Assurance-chômage : préparation pour l'inscription à l'ORP", sur laquelle figurait la date du 21 décembre 2001 et l'invitation à prendre contact avec l'ORP.
L'intéressée n'a cependant pas accompli cette dernière démarche. Dès le début du mois de janvier 2002, elle a effectué des offres de services sans l'assistance de l'ORP. Par lettre du 29 janvier 2002, elle a déclaré notamment ce qui suit à son précédent employeur :
"(...)
Depuis janvier 2002, les lois du chômage ont changé. Si j'ai effectivement pu bénéficier de telles prestations quelques mois avant mon engagement auprès de votre compagnie, je ne peux plus prétendre ré-ouvrir mon dossier, puisque actuellement il faut avoir travaillé 12 mois consécutifs pour en bénéficier. Du coup, je me retrouve sans prestations chômage, donc sans salaire.
(...)"
Il est établi que A.________ a téléphoné le 25 février ainsi que le 6 mars 2002 à l'ORP. Lors de ce dernier entretien, elle a déclaré à son interlocutrice, D.________, qu'elle souhaitait parler au conseiller C.________. Elle déclarera ultérieurement qu'elle a tenté en vain d'atteindre celui-ci par téléphone, qu'elle a ensuite demandé à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après : CPCVC) si elle pouvait occuper un "emploi d'intérêt public subventionné" et qu'elle a alors appris que le délai-cadre aurait permis son indemnisation dès le mois de février 2002 (cf. le fax de A.________ du 2 avril 2002 à l'ORP).
B. Par télécopies des 2 et 22 avril 2002 à l'ORP, A.________ a sollicité une révision de son dossier et l'octroi de l'indemnité de chômage à compter du 1er février 2002. Elle s'est annoncée à nouveau à l'Office du travail de Z.________ le 4 avril 2002 et l'ORP l'a inscrite le même jour dans la banque de données PLASTA en qualité de demandeur d'emploi.
Par lettre du 26 avril 2002, l'ORP a déclaré à A.________ qu'il maintenait "la date d'engagement au 4.04.02" et qu'elle avait la faculté de recourir au Service de l'emploi "sur la base de (son) indemnisation du mois d'avril".
La CPCVC a adressé le décompte d'indemnité afférent au mois d'avril 2002 le 23 mai 2002 à son assurée. Celle-ci a alors adressé le 3 juin suivant un recours au Service de l'emploi en concluant à l'octroi de l'indemnité à compter du 1er février 2002.
Interpellée par le Service de l'emploi, la CPCVC a déclaré par lettre du 25 juin 2002 que, le litige opposant la recourante à l'ORP, elle n'entendait pas se déterminer sur le recours. Par lettre du 3 juillet 2002, l'ORP a conclu au rejet du recours en faisant notamment valoir qu'il n'avait pas la faculté de modifier la date d'annonce à l'Office du travail.
Par prononcé du 2 octobre 2002, le Service de l'emploi a débouté la recourante, après avoir considéré que son recours était recevable contre la lettre du l'ORP du 26 avril 2002 refusant de fixer son inscription à l'Office du travail au 1er février précédent.
A.________ a saisi le Tribunal administratif par acte du 30 octobre 2002. L'ORP et le Service de l'emploi ont conclu au rejet de son pourvoi, respectivement par lettres des 14 et 26 novembre 2002.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 8 al. 1er lettre g LACI, l'assuré a droit à l'indemnité notamment s'il satisfait aux exigences du contrôle. Renvoi est ainsi fait à l'art. 17 al. 2 LACI où on lit que "l'assuré est tenu de se présenter à l'Office du travail de son domicile aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à des indemnités" et qu'il "doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral". Ces prescriptions figurent à l'art. 21 al. 1er OACI, selon lequel notamment, "après s'être inscrit, l'assuré doit se présenter à l'office compétent (...) pour un entretien de conseil et de contrôle". Dans le canton de Vaud, conformément à l'art. 10 lettre f LEAC, l'ORP est compétent pour exécuter les prescriptions de contrôle. Selon la lettre i de cette disposition, la même autorité doit aussi effectuer les inscriptions des demandeurs d'emploi dans le système électronique PLASTA; comme prévu à l'art. 20 al. 3 OACI, elle remet une copie de cette inscription, mentionnant la date de l'annonce à l'Office du travail, à l'assuré afin qu'il la présente à la caisse de chômage. Celle-ci allouera ensuite l'indemnité à compter de ladite date.
2. En l'espèce, l'ORP a inscrit la recourante dans le registre PLASTA à la date du 4 avril 2002 après qu'elle se fut présentée le même jour à l'Office du travail, de sorte que la CPCVC n'a alloué ses prestations qu'à partir de ce moment-là. Revendiquant une inscription rétroactive au 1er février 2002, la recourante s'est heurtée à un refus de l'ORP du 26 avril 2002, qui lui a suggéré d'interjeter un recours "sur la base de (son) indemnisation du mois d'avril". Suivant cette indication, la recourante a attendu de recevoir le décompte de la CPCVC du 23 mai 2002 afférent au mois d'avril précédent pour saisir le Service de l'emploi le 3 juin 2002.
L'objet du litige n'est pas tant la date de l'inscription de la recourante en qualité de demandeur d'emploi dans le registre PLASTA que le début de son droit à l'indemnité. Si cette inscription doit être opérée par l'ORP, auquel il incombe de reprendre une indication de l'Office du travail, elle ne constitue qu'un acte matériel qui en lui-même ne fixe pas le droit aux prestations. C'est une décision de la caisse de chômage, comme prévu à l'art. 81 al. 1er lettre a LACI, qui détermine ce droit eu égard non seulement au jour de la présentation à l'ORP, celui-ci ne constituant que l'une des exigences à remplir par l'assuré, mais aussi à l'accomplissement des prescriptions de contrôle auprès de l'ORP. La recourante n'a donc pu attaquer que la décision de la CPCVC incorporée dans son décompte du mois d'avril 2002, en tant qu'elle n'allouait pas de prestations pour une période antérieure malgré qu'elle avait connaissance des revendications de l'assurée par sa demande d'indemnité, et non pas la formalité d'inscription effectuée par l'ORP. Comme la recourante ne conteste pas ce décompte en tant que tel, il faut ainsi admettre que ses conclusions tendent à faire constater que la décision de la CPCVC était incomplète et qu'elle aurait dû établir un décompte d'indemnité également pour les mois de février et mars 2002.
3. La recourante n'a pas satisfait aux obligations de contrôle auprès de l'ORP, qui lui incombaient dès la survenance de son chômage. Plusieurs éléments montrent qu'elle n'en a été dissuadée que par les déclarations que lui a faites un conseiller en placement lors d'un entretien téléphonique le 17 décembre 2001, selon lesquelles, contrairement à la réalité, elle n'aurait alors plus eu droit à l'indemnité.
a) Tout d'abord, on ne voit pas quel autre motif l'aurait conduite à adopter un tel comportement; en particulier, il est exclu qu'elle aurait entendu éviter d'être à nouveau en contact avec l'ORP ou d'effectuer des recherches de travail : preuve en soi qu'elle a téléphoné à l'ORP le 17 décembre 2001 déjà, à savoir plus d'un mois avant la survenance de son chômage, et a spontanément offert ses services à des employeurs dès le début du mois de janvier 2002.
b) Il est en outre établi que son interlocuteur du 17 décembre 2001, ainsi qu'il l'a admis lors d'une séance tenue le 12 avril 2002, lui a déclaré qu'une période de cotisation de huit mois, à savoir celle même qu'elle aurait accomplie au service de son employeur de juin 2001 à janvier 2002, ne suffisait pas pour "réouvrir un nouveau (délai-cadre)". On en déduit qu'au cours de cette conversation, qui a duré plus de cinq minutes, ce ne sont pas de simples informations générales qui ont été communiquées à la recourante, mais bien des renseignements au sujet de son droit à l'indemnité dans sa situation particulière, à savoir celle d'une personne ayant déjà bénéficié des prestations et les revendiquant à nouveau pour le moment où elle aurait accompli huit mois de cotisation. Il s'avère cependant que l'information ainsi donnée n'était qu'imparfaitement adaptée à la recourante, probablement du fait que le conseiller en placement interrogé n'était pas celui qui s'était occupé d'elle précédemment, puisqu'il était fait abstraction de ce qu'elle était encore au bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation, ce qui rendait inutile toute considération au sujet de la durée de la période de cotisation.
c) On voit enfin que la recourante s'est fiée à ces renseignements, puisque, dans une lettre à son employeur du 29 janvier 2002, elle les a reproduits en ce sens qu'elle n'avait pas droit à l'indemnité en raison d'une période de cotisation insuffisante.
Cela étant, il faut admettre, au degré de la vraisemblance prépondérante requis par la jurisprudence (ATF 126 V 360, consid. 5b), que la recourante a été dissuadée d'agir par un renseignement erroné de l'administration.
4. Examinant si, conformément au principe de la bonne foi, il y avait lieu de réparer le préjudice subi par la recourante du fait qu'elle s'était fiée au renseignement qui lui avait été donné, l'autorité intimée a nié que celui-ci fût erroné : en énonçant de manière générale la règle de l'art. 13 al. 1er, 2ème phrase LACI, selon laquelle une période de cotisation de douze mois était nécessaire, et en invitant l'assurée à se présenter à l'Office du travail, compétent pour initier des démarches non seulement en matière d'aide sociale mais aussi d'assurance-chômage, le conseiller en placement n'aurait pas nié à la recourante son droit à l'indemnité comme elle le prétend. C'est cependant oublier que la réponse dudit conseiller a été composée pour la situation particulière de la recourante, était inadéquate et a été la seule cause qui a déterminé l'intéressée à ne pas agir, comme on l'a exposé ci-dessus. Ces éléments conjugués font qu'on ne saurait nier l'existence d'un renseignement erroné.
L'autorité intimée a encore considéré que l'ORP n'était pas compétent pour renseigner au sujet du droit à l'indemnité. Si l'art. 19 a OACI, en vigueur depuis le 1er janvier 2003 (RO 2002, p. 3945), prévoit expressément que les organes d'exécution, dont l'ORP fait partie, renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, on peut se demander si la même tâche incombait à ces autorités selon la réglementation en vigueur auparavant (cf. les art. 85 al. 1er lettre a LACI; 7 lettre g et 10 lettre a LEAC; cf. également l'arrêt du Tribunal administratif du 8 juillet 1996 dans la cause PS 1994/0083, qui a considéré que l'Office du travail était tenu de conseiller les chômeurs, en les renseignant notamment au sujet de leurs droits à l'indemnité). La question peut toutefois demeurer indécise puisqu'il suffisait, pour que la bonne foi de la recourante puisse être invoquée, que celle-ci ait pu supposer que l'ORP était compétent pour la renseigner. Or, tel était certainement le cas dès lors qu'on ne saurait exiger d'elle qu'elle ait été en mesure de faire le départ entre les compétences respectives de l'Office du travail, de l'ORP, du Service de l'emploi et de la caisse de chômage : en s'adressant à l'ORP qui l'avait assistée durant une précédente période de chômage et en se voyant renseigner par un conseiller en placement au sujet de son droit à l'indemnité, la recourante n'avait pas de raison de supposer qu'elle s'était adressée à un office incompétent.
Au vu de ce qui précède, les conditions posées par la jurisprudence pour déroger au droit matériel afin de protéger la recourante dans sa bonne foi s'avèrent réalisées (cf. art. 9 Constitution; DTA 1992, n. 8; ATF 121 II 473). Il y a ainsi lieu de la mettre au bénéfice d'une inscription à l'ORP coïncidant avec le début de son chômage, comme si, n'en ayant pas été dissuadée par un conseiller en placement, elle s'était conformée aux prescriptions de contrôle, satisfaisant ainsi à l'art. 8 ch. 1er lettre g LACI régissant le droit à l'indemnité. Il sera donc constaté que la recourante a satisfait aux dites prescriptions; le décompte valant décision de la CPCVC du 23 mai 2002 s'avérant incomplet, la cause sera renvoyée à cette autorité afin qu'elle statue sur le droit à l'indemnité de la recourante à compter du 1er février 2002, comme revendiqué.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Le prononcé rendu le 2 octobre 2002 par le Service de l'emploi est annulé.
III. Il est constaté que A.________ a satisfait aux exigences du contrôle (art. 17 LACI) à compter du 1er février 2002.
IV. La cause est renvoyée à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage afin qu'elle statue sur le droit de A.________ à l'indemnité à compter du 1er février 2002 en tenant compte du constat effectué sous chiffre III ci-dessus.
V. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 12 juin 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.