CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 mars 2003
sur le recours formé par A.________ X.________, à ********, dont le conseil est l'avocat Joël Crettaz, Case postale 3309, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue par le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS) le 19 septembre 2002, lui demandant la restitution d'un montant total de 5'110 francs.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; Mme Dina Charif-Feller, et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. B.________ X.________ et A.________ X.________ se sont mariés à Zurich le 13 janvier 1975. Le couple a eu deux enfants, C.________ X.________, née le 3 janvier 1976 et D.________ X.________, née le 4 septembre 1978. Toutes deux sont ainsi majeures à compter du 4 septembre 1996.
B. Le Tribunal civil du district de Vevey, dans un arrêt sur mesures provisionnelles du 24 septembre 1992, a fixé les contributions dues par B.________ X.________ à l'entretien des siens à 2'200 francs par mois, allocations familiales en sus; cette somme était payable chaque mois en mains de A.________ X.________, dès et y compris le 1er mars 1992.
C. a) B.________ X.________ a versé des contributions de manière irrégulière entre juillet 1996 et décembre 1997. Selon le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après : BRAPA), ces paiements ont été effectués comme suit :
Certains aspects du tableau ci-dessus méritent toutefois discussion, au regard notamment des moyens soulevés par A.________ X.________.
b) Face à la carence, à tout le moins partielle de son ex-mari, A.________ X.________ a déposé une demande auprès du BRAPA en vue d'obtenir l'octroi d'avances sur pensions alimentaires, cela en date des 14 novembre/3 décembre 1996. La demande signale d'ailleurs l'intervention en parallèle de son avocate, Me Henriette Dénéréaz Luisier.
c) Le 27 janvier 1997, A.________ X.________ adressait les lignes qui suivent au BRAPA :
"Ainsi que je viens de vous l'annoncer par téléphone, j'ai reçu vendredi dernier 24 janvier, de mon mari B.________ X.________, la somme de 4'400 francs, somme qui viendra donc en déduction de la somme due....".
d) Par ailleurs, par courrier du 23 janvier 1997, le conseil de l'intéressée indiquait au BRAPA avoir déposé auprès du Président du Tribunal civil du district de Vevey une requête de mesures pré-provisionnelles tendant au versement direct par la Caisse de chômage de M. X.________ du montant de la pension provisionnelle; Me Dénéréaz Luisier ajoutait :
"Mme X.________ m'a en effet fait savoir que vous aviez donné votre accord à cette démarche, malgré le mandat qu'elle vous a confié."
Le juge civil précité a donné suite à cette requête par voie d'ordonnance de mesures d'extrême urgence le 27 janvier 1997. Par la suite, A.________ X.________ a effectivement reçu directement entre ses mains les paiements en question.
e) Par lettre du 17 juin 1997, le BRAPA a notamment écrit ce qui suit à A.________ X.________ :
"Conformément à notre récent entretien téléphonique, nous vous remettons ci-joint, un bulletin de versement vous permettant d'effectuer le remboursement de l'avance que vous avez touchée à tort ce mois et qui s'élève à fr. 1'184.--. En effet, votre ex-mari persiste à payer son dû directement en vos mains, et ceci chaque mois.
Vous comprendrez aisément que nous ne pouvons continuer à tolérer cet état de fait et vous demandons de bien vouloir prendre une décision à ce sujet, consistant soit à :
résilier la cession nous liant pour le recouvrement et, alors, vous pourrez sans autre recevoir de M. B.________ X.________, la pension alimentaire due;
ou
maintenir nos relations et, en conséquence, bénéficier de l'avance vous revenant de plein droit, à condition que chaque versement effectué par le débiteur d'aliments soit systématiquement refusé par vos soins."
Depuis cette correspondance, le BRAPA n'est plus intervenu en faveur de A.________ X.________, notamment s'agissant des mois de juillet et d'août 1997, quant bien même B.________ X.________ n'a pas versé son dû pour les deux mois précités (voir le tableau reproduit ci-dessus; voir en outre plus loin les commentaires que suscite ce tableau).
f) Selon une note interne du BRAPA, celui-ci aurait tenté de réclamer le remboursement des avances auprès de M. X.________, mais cette démarche n'a pas abouti, ce dernier ayant quitté la Suisse pour la France (la même note indique également ce qui suit :
"Une demande d'abandon a été introduite en 1999 et acceptée en 2001";
Dans une lettre du 5 mars 2003, le BRAPA a expliqué avoir renoncé - de manière provisoire et à titre interne - à demander restitution des prestations indûment perçues à l'intéressée; il a cependant revu sa position lors de la nouvelle requête déposée par celle-ci.
F. A.________ X.________, qui bénéficie par ailleurs de l'aide sociale, a saisi le BRAPA d'une nouvelle demande d'intervention courant 2002; celle-ci a été accueillie favorablement à hauteur de 1'015 francs par mois. Cette même décision contient en outre le message suivant :
"Comme vous le savez, c'est à tort que vous avez perçu, lors de notre première intervention, la somme de CHF 4'736.00, correspondant aux avances des mois de décembre 1996, janvier, avril et juin 1997 (4*1'184.00), M. X.________ ayant réglé directement en vos mains et celles de vos filles la pension pour les périodes susmentionnées. De plus, il vous incombe de nous rembourser la somme de CHF. 374.00 correspondant aux frais de la poursuite introduite à l'encontre de M. X.________, alors même que cette dernière n'avait de raison d'être au vu de ce qui précède. C'est donc un total de CHF 5'110.00 que vous restez nous devoir.
En conséquence, nous retiendrons sur nos prochaines avances la somme mensuelle de CHF 400.00 jusqu'au remboursement intégral de ce montant.
Aussi, nous verserons par notre prochain bordereau, au CSR de Lausanne, la somme de CHF 2'460.00 (1'015.00 ./. 400.00 x 4) pour les mois de juin à septembre 2002, et ainsi de suite jusqu'à nouvel avis".
G. C'est contre cette décision que A.________ X.________ a recouru en temps utile au Tribunal administratif, par l'intermédiaire de l'avocat Joël Crettaz; elle conclut avec dépens à la réforme de la décision du 19 septembre 2002 en ce sens que le remboursement de la somme de 4'736.00 francs n'est pas dû (en réalité le montant demandé en restitution s'élève à 5'110 francs).
Dans sa réponse du 14 novembre 2002, le BRAPA conclut au rejet du recours. Les parties ont encore complété leurs moyens, les 3, 5 et 10 décembre pour le BRAPA, le 10 janvier pour la recourante.
H. Le magistrat instructeur, par décision du 12 décembre 2002, a encore accordé à la recourante l'assistance judiciaire et lui a désigné un conseil d'office, en la personne de l'avocat Joël Crettaz.
Considérant en droit:
1. Avant d'aborder les questions de fond, il convient de rappeler quelques points de fait essentiels. L'autorité intimée a servi à A.________ X.________ quatre avances de 1'184.00 francs, soit le 30 décembre 1996, le 10 janvier, le 4 avril et le 5 juin 1997. Par ailleurs, B.________ X.________ a versé par trois fois les contributions dues en mains de ses filles (une pension de 2'200 francs le 6 décembre 1996; deux versements simultanés de 2'200 francs le 23 janvier 1997). La recourante admet pour sa part avoir reçu 4'400 francs le 24 janvier 1997 (voir sa lettre du 27 du même mois).
Par ailleurs, de juillet à décembre 1997, B.________ X.________ a versé quatre fois 2'200 francs (les 26 août, 24 septembre, 24 octobre et 25 novembre 1997); l'affirmation du BRAPA (voir sa lettre du 10 décembre 2002), selon laquelle il aurait versé les pensions alimentaires des mois d'août à décembre 1997 apparaît ainsi comme non établie.
2. a) L'Etat peut accorder au créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile, des avances, totales ou partielles sur les pensions futures (art. 20b al. 1 LPAS). L'art. 20 du règlement du 18 novembre 1977 d'application de la LPAS (RPAS) précise que se trouvent dans une situation économique difficile donnant droit à l'octroi d'avances totales ou partielles sur les pensions alimentaires les personnes dont le revenu et la fortune sont inférieurs aux limites prévues aux articles 20a et 20b RPAS. Contrairement aux prestations de l'aide sociale (art. 25 al. 1 LPAS), les avances sur pensions ne sont pas remboursables (art. 20b al. 2 LPAS). Cependant, l'art. 21 al. 3 RPAS prévoit que les avances peuvent être supprimées ou refusées et le remboursement des montants indûment touchés exigé si le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des pièces utiles. Cette disposition doit être rapprochée de l'art. 26 al. 1 LPAS, qui précise que le Département réclame par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement de toutes les prestations perçues indûment (cette disposition règle également le remboursement des prestations d'aide sociale, mais cet aspect n'est pas pertinent ici).
On signalera par ailleurs que, à teneur de l'art. 26 al. 3 RPAS, le BRAPA avance les frais de poursuites rendues nécessaires par la carence du débiteur des pensions; au cas où cette poursuite aboutit, le remboursement des frais de procédure est alors acquis à l'Etat.
b) La recourante fait tout d'abord valoir que le BRAPA ne devrait pas tenir compte des montants versés par son ex-mari en mains de ses filles. Pour sa part, le BRAPA estime que le désaccord entre les parties concerne un problème d'imputation des montants versés à des mois déterminés; il retient en conséquence que les avances ont été servies alors que, pour les même périodes, l'intéressée avait reçu paiement des contributions prévues par l'arrêt de 1992. Pour l'autorité intimée, la créance de la recourante était donc éteinte et cette dernière a donc clairement reçu des avances indues.
aa) Le tribunal constate tout d'abord à cet égard que A.________ X.________, par lettre du 27 janvier 1997, avait annoncé avoir reçu une somme de 4'400 francs de son mari (il s'agit, à lire les pièces, d'une somme qui lui est parvenue par l'intermédiaire de ses filles); cela étant, dans la mesure où la recourante admet elle-même avoir perçu ces sommes, le BRAPA en a tenu compte à bon droit. Il en d'ailleurs tiré la conséquence qu'il n'avait pas d'avance à verser pour les mois de février et mars 1997; il aurait dès lors été plus cohérent de sa part d'imputer les sommes en question, versées le 23 janvier 1997, on le rappelle, aux mois de février et mars de la même année. Ce faisant, l'avance versée en janvier 1997 ne pouvait ainsi pas apparaître comme indûment perçue. Dans cette approche, le BRAPA imputait donc le versement effectué en fin de mois au mois suivant; cela était assurément logique, puisque le montant de la pension devait être payé le 1er de chaque mois au plus tard, à teneur de l'arrêt du 24 septembre 1992. Aussi, si l'on adopte cette manière de faire, les versements ultérieurs de l'ex-mari de la recourante doivent être décalés d'une ligne dans le tableau établi par le BRAPA. Il apparaît ainsi que le débiteur a omis de payer (seulement) la pension due pour le mois d'août 1997 (et non pas celle de juillet et d'août de la même année).
bb) S'agissant du mois de décembre 1996, le BRAPA impute le versement d'une pension de 2'200 francs effectué par l'ex-mari de la recourante directement en mains de ses filles. Il n'est pas établi que cette somme ait été remise à la recourante, de sorte que, en l'état du dossier, il n'y a pas lieu d'en tenir compte. Le montant servi par le BRAPA pour le mois en question, soit 1'184 francs ne saurait être considéré comme indûment perçu par l'intéressée.
cc) A la lecture du tableau établi par le BRAPA, il est incontestable que la recourante a reçu pour les mois d'avril et juin 1997, à la fois l'avance du BRAPA et la pension de son mari. A première vue, dès lors, force serait d'admettre que les avances précitées ont été indûment perçues. Il reste que, pour le mois d'août 1997, comme on l'a vu, la recourante n'a reçu ni avance, ni contribution d'entretien; or, le BRAPA avait pris une décision de prise en charge courant décembre 1996 et ne l'avait pas révoquée par une décision sujette à recours (la lettre du 17 juin 1997 ne remplit en effet pas ces conditions). L'on peut dès lors admettre que le versement de juin 1997 compense celui qui n'est pas intervenu et qui aurait dû l'être pour le mois d'août suivant.
dd) En résumé, l'avance servie en avril 1997 apparaît comme ayant été indûment perçue; les autres montants demandés en restitution (correspondant aux avances de décembre 1996, janvier et juin/août 1997) ne peuvent en revanche être confirmés.
ee) Se pose encore la même question pour les frais de poursuites.
Le remboursement par la recourante de ces frais, prétendument engagés en vain par le BRAPA, soulève toutefois de nombreuses questions.
La première est d'ordre juridique; il s'agit de s'avoir si le mécanisme prévu par l'art. 26 al. 1 LPAS, qui paraît concerner le remboursement des avances sur pensions indûment perçues par la créancière, peut également être appliqué au cas des frais de poursuites. On se souvient que les avances sur pension, qui ne sont en principe pas remboursables (art. 20b al. 1, 1ère phrase LPAS), ne doivent être restituées que lorsqu'elles ont été perçues indûment (art. 26 al. 1 LPAS). Doivent être considérées comme indûment perçues, au sens de cette disposition, les avances que la bénéficiaire a encaissées, alors que le juge du divorce a modifié, voire supprimé la pension (dans ce cas, il n'y a plus matière à avance, en l'absence d'une créance) ou lorsque les limites de revenus ou de fortune ont été déterminées de manière erronée, en violation des règles des art. 20a ss RPAS. Ces deux exemples entrent dans le cadre de la notion de l'indu, telle que la définissent les règles des art. 62 ss du code des obligations (à savoir ce qui est reçu sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée ou qui a cessé d'exister : art. 62 al. 2 CO). L'avance des frais de poursuite, liée à un mandat de recouvrement fondé sur l'art. 20 a LPAS (aide qui semble proche de l'assistance judiciaire), paraît sortir de ce cadre, même dans l'hypothèse où ceux-ci sont engagés en vain en raison d'une information insuffisante du BRAPA par le créancier, en violation de ses obligations fondées sur l'art. 21 RPAS. Il s'agit apparemment plutôt d'une faute dans le cadre des instructions données par le représenté au représentant; si la poursuite a lieu - fût-ce de manière inappropriée -, l'avance des frais y relative n'apparaît pas à proprement parler comme un indu. Or, si l'on sort du régime de l'art. 26 LPAS, le BRAPA ne peut alors vraisemblablement pas réclamer le remboursement de ces frais par la voie d'une décision, ce qui exclut aussi la saisine du Tribunal administratif.
Ces questions peuvent toutefois demeurer ouvertes; en effet, à supposer même que l'on retienne l'existence d'une base légale suffisante, force serait de constater ici que le dossier est incomplet sur plusieurs aspects pour trancher les questions de fond en relation avec ce remboursement. Le dossier ne comporte en effet aucune pièce relative aux frais de poursuites; on ignore tout des démarches engagées par le BRAPA en vue du recouvrement des montants dus à la recourante. On constate aussi que le BRAPA affirme que la poursuite était vouée à l'échec, au motif que la créance en versement de la pension était éteinte par les paiements du débiteur. On a vu que cela n'était pas exact, voire n'était pas établi, ce dans une large mesure. Au surplus, rien ne démontre que le débiteur se soit acquitté de son obligation de verser à la créancière les allocations familiales qu'il devait pouvoir obtenir. Autrement dit, il n'apparaît pas, en l'état tout au moins, que les frais de poursuite ont été engagés en vain par l'autorité intimée. Cette partie là du montant à restituer doit ainsi être annulée également.
f) En résumé, la demande de restitution attaquée ne peut être confirmée qu'à concurrence d'un montant de 1'184 francs et elle doit être annulée pour le surplus.
2. Vu l'issue du recours, soit une admission de l'essentiel des conclusions de celui-ci, il convient d'allouer de pleins dépens à la recourante, à hauteur de 1'000 francs.
Compte tenu de l'allocation de dépens, la question de l'indemnité due à l'avocat de la recourante, désigné comme conseil d'office, devient sans objet (ce d'autant que le débiteur des dépens serait également le débiteur de l'indemnité; voir à ce sujet art. 19 et 20 de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis partiellement.
II. La décision rendue le 19 septembre 2002, en tant qu'elle réclame la restitution d'un montant total de 5'110 francs est réformée en ce sens que le montant à restituer est réduit à 1'184 (mille cent huitante-quatre) francs. Dite décision est maintenue pour le surplus.
III. Il n'est pas prélevé d'émoluments.
IV. L'Etat de Vaud (par le débit du Service de prévoyance et d'aide sociales) doit à la recourante un montant de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 17 mars 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.