CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 janvier 2004
sur les recours interjetés par A.________, à Z.________, représenté par l'avocat Jean-Pierre Moser, à Lausanne,
contre
1. la décision rendue le 12 juillet 2002 par le Centre social intercommunal (ci-après: CSI) de Montreux (refus de l'aide sociale pour les personnes indépendantes)
2. la décision rendue le 11 juillet 2003 par le Centre social intercommunal de Montreux (modalités de versement de l'aide sociale).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier président; M. Charles-Henri Delisle et M. Jean-Pierre Tabin, assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt
Vu les faits suivants:
A. a) A.________ est né le 1er novembre 1960 à Wroclaw (Pologne). Au bénéfice d'une formation théâtrale achevée en 1983, il a exercé son art (théâtre, marionnettes, mime et films) jusqu'en 1990.
b) Il a été marié une première fois dans son pays en 1980. Une fille, née en 1984, est issue de cette union, qui a été dissoute par le divorce en 1987. Dans le courant de l'année 1990, il a rencontré une citoyenne suisse, B.________, alors en vacances en Pologne. Celle-ci souhaitant que ses deux filles, issues d'une précédente union, soient scolarisées en Suisse, ils ont décidé de s'établir dans les Grisons; ce canton lui a délivré un permis de séjour en 1991; il y a travaillé dans un garage, puis dans une boulangerie. Le couple a eu une fille, née en 1991, qui est atteinte de trisomie. Le couple s'est séparé en 1993.
c) Peu après, A.________ a rencontré C.________, avec qui il s'est installé à Z.________ en 1994. Deux enfants, nés respectivement le 29 décembre 1994 et le 4 juillet 1996, sont issus de cette union. Dès leur arrivée à Z.________, A.________ a travaillé comme marchand ambulant et animateur de rue, aidé dans ses activités par sa compagne. Le couple s'est marié le 15 juillet 1997.
Toutefois, les rapports entre eux se sont dégradés et C.________ a quitté le domicile conjugal le 10 novembre 1997. Elle a d'ailleurs déposé plainte pénale en relation avec les faits qui ont motivés son départ, ceux-ci débouchant finalement sur un jugement rendu le 18 octobre 2001 par le Tribunal correctionnel de l'arrondissement de l'Est vaudois. Dans ce cadre, l'intéressé a initialement été condamné pour lésions corporelles simples, injure, contrainte, contrainte sexuelle et viol à une peine de deux ans d'emprisonnement et à l'expulsion du territoire suisse pour une durée de sept ans (cette dernière mesure avec sursis durant cinq ans). Par un arrêt dont les considérants ont été notifiés le 27 juin 2002, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois a confirmé la peine précitée. Le Tribunal fédéral a toutefois admis, en date du 11 septembre 2002, le pourvoi en nullité déposé par A.________ et annulé l'arrêt cantonal. Cela étant, l'intéressé a été libéré des accusations de voies de fait, diffamation, injure, actes d'ordre sexuel avec des enfants, incendie par négligence et contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants. Il a néanmoins été condamné pour lésions corporelles simples, contrainte, contrainte sexuelle et viol à la peine de dix huit mois d'emprisonnement, avec sursis pendant cinq ans, le sursis étant assorti d'une condition spéciale.
C.________ a pris par la suite domicile dans le canton des Grisons, avec ses enfants; A.________ exerce son droit de visite sur ses enfants, cela deux fois par mois dans un centre de rencontre Pro Juventute, alternativement à ********et dans le canton de St-Gall.
B. A la suite de l'arrêt précité de la Cour de la cassation pénale, le Service de la population (ci-après : SPOP) a refusé, par décision du 3 juillet 2002, le renouvellement de l'autorisation de séjour dont bénéficiait l'intéressé dans le canton de Vaud. Cette décision précise que l'intéressé sera tenu de quitter le territoire suisse sans délai dès la fin de l'exécution de sa peine. La décision précitée fait valoir "des motifs de comportement et d'assistance publique, ainsi qu'une absence de volonté d'intégration, l'intérêt public à l'éloignement de l'intéressé l'emportant sur son intérêt privé à rester" dans le canton de Vaud.
A.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision (PE 2002/370). Le juge chargé de l'instruction de ce dossier a accordé l'effet suspensif, de sorte que l'intéressé a été autorisé à séjourner dans le canton de Vaud et à y exercer une activité lucrative pendant la durée de la procédure. Au surplus, l'instruction de ce pourvoi avait été suspendue dans l'attente de l'issue de la procédure pénale. A ce jour, la cause n'a pas été tranchée.
C. a) Depuis son installation à Z.________, A.________ a exercé plusieurs activités salariées. Dans le courant de l'année 1997, les époux ont bénéficié de prestations de la part des Services sociaux de Montreux (remboursées par la suite). A cette époque, ils souhaitaient obtenir une patente pour une activité de commerce ambulant. Après la séparation conjugale, A.________ a voulu poursuivre ce type d'activité. Des démarches ont été effectuées avec l'appui du CSI, qui ont abouti, au mois de septembre 1998, à la délivrance d'une patente pour une activité d'étalagiste. Entre-temps, l'intéressé avait revendiqué une patente d'artiste de rue.
Lors d'un entretien qui s'est tenu le 18 mars 1998, le CSI a rappelé à l'intéressé qu'il ne pourrait effectuer aucune démarche en vue de la délivrance d'une patente d'artiste de rue. En outre, il lui a fait savoir que l'aide sociale ne serait pas versée s'il persistait dans ses projets incertains d'activité indépendante. Il lui a demandé de se conformer aux exigences de l'Office régional de placement pour chercher un travail en tant que salarié. A.________ a néanmoins choisi de poursuivre ses démarches en vue d'exercer une activité d'artiste de rue. Le CSI a alors refusé de soutenir financièrement dite activité compte tenu du statut d'indépendant de l'intéressé. Il serait néanmoins intervenu en sa faveur par un versement dont on ignore la quotité.
b) Au début de l'année 2000, A.________ s'est à nouveau adressé au CSI pour obtenir une aide financière; à l'occasion de l'entretien qui s'est déroulé le 10 janvier 2000, il a manifesté son intention de conserver son statut d'indépendant. Le CSI a alors accepté de lui accorder l'aide sociale pour une période maximum de trois mois, la situation devant être réexaminée mensuellement. C'est ainsi qu'il a obtenu un subside de 585 fr. pour la période allant de janvier à mars 2000. Le CSI avait tenu compte du fait que l'intéressé vivait avec une tierce personne, D.________ et les deux enfants mineurs de cette dernière. Ils ont toutefois rencontrés des problèmes qui ont conduit à une séparation dans le courant du mois de février 2000. A.________ a alors entrepris de trouver un nouveau logement. Pour le mois d'avril 2000, un montant de 1'055 fr. lui a encore été octroyé au titre de l'aide sociale. Comme il refusait d'abandonner son statut de comédien indépendant, le CSI a interrompu les versements.
c) Par la suite, l'état de santé psychique de A.________ s'est toutefois dégradé. Il a été notamment été hospitalisé à Nant. Le CSI a alors accepté de lui verser des allocations ASV tant qu'il serait suivi par la policlinique, sur la base de certificats médicaux. Par décision du 9 août 2000, un montant de 1'110 fr. par mois lui a été alloué, avec effet au mois de juillet 2000. L'intéressé se trouvait alors en incapacité de travail. Lors d'un entretien qui s'est déroulé au CSI le 25 août 2000, l'intéressé a paru prêt à renoncer à son statut d'indépendant; un délai de trois mois lui a néanmoins été imparti pour se déterminer.
Le 27 septembre 2000, A.________ a déposé une demande de prestations de l'assurance-invalidité. Dans l'attente de la décision, le CSI a accepté, par décision du 13 octobre 2000, de lui accorder l'aide sociale vaudoise, à concurrence de 1'110 fr. par mois. On relèvera à cet égard que ses frais médicaux et les frais liés à l'exercice du droit de visite sur ses enfants domiciliés aux Grisons ont été pris en charge par des paiements circonstanciels qui ne figurent pas sur les décisions ASV.
Dans le journal d'intervention tenu par l'assistant social chargé du dossier, on constate, à la date du 21 novembre 2000, que l'intéressé aurait sollicité sa radiation du statut d'indépendant auprès de l'agence AVS compétente. Un avis de mutation adressé au CSI par la Caisse cantonale vaudoise de compensation, signé par l'intéressé le 22 janvier 2001, confirme la radiation du statut d'indépendant dès le 31 décembre 2000. Jusqu'à ce jour, A.________ a néanmoins continué de figurer au Registre du commerce comme associé, avec pouvoir de signature individuelle, de la société en nom collectif X.________& Co, dont le but social était : "l'import-export de jouets, vêtements et divers", son inscription remontant au 29 octobre 1998.
D. Courant juillet 2002, A.________ a apparemment envisagé à nouveau une activité indépendante de commerçant ambulant, dans le cadre du Festival de jazz de Montreux. Sans en informer le CSI, il a rempli un questionnaire d'affiliation AVS en précisant qu'il employait du personnel du 5 au 19 juillet 2002 et qu'il envisageait un revenu déterminant de 20'000 fr. par année.
Le CSI a été informé de ces faits par la Caisse AVS le 10 juillet 2002. Par décision du 12 juillet, le CSI a fait savoir à A.________ qu'il mettait fin à son intervention, dans les termes suivants :
"(...)
Nous avons appris, par le biais de l'Agence AVS, que vous vous êtes affilié comme personne de condition indépendante, à partir du 01.07.2002.
Nous vous rappelons que l'Aide sociale vaudoise ne peut être attribuée aux indépendants.
Au vu de ce qui précède, nous vous informons que l'ASV n'interviendra plus en votre faveur, depuis le 30.06.2002.
Veuillez également prendre note que la garantie de paiement du loyer courant sera annulée, ce qui implique que vous devrez vous acquitter de cette tâche à partir du 01.08.2002.
(...)"
On relèvera encore que le CSI a convoqué l'intéressé pour le 16 juillet 2002, mais celui-ci ne s'est pas présenté au rendez-vous.
E. Par acte du 11 août 2002, confié à la poste le lendemain seulement, A.________ s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision du CSI. Il demande en substance le maintien de l'aide sociale qui lui était versée jusqu'alors.
Dans ses déterminations du 21 août 2002, le CSI propose le rejet du recours et s'oppose de surcroît à l'octroi de l'effet suspensif.
Le recourant a complété ses moyens dans un mémoire complémentaire déposé le 26 août 2002 par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Pierre Moser. Il conclut avec dépens à l'annulation de la décision du 12 juillet 2002 et au maintien de la décision du 13 octobre 2000 (octroi d'une aide de 1'110 fr. et prise en charge du loyer). Il requiert également expressément l'octroi de l'effet suspensif au recours, en ce sens que l'aide sociale continue à être versée en faveur du recourant selon le régime en vigueur jusqu'à la décision du 12 juillet 2002.
Par décision du 18 septembre 2002, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et ordonné que les montants arrêtés en application de la décision du 13 octobre 2000 continuent à être versés jusqu'à droit connu sur le fond.
Par courrier du 4 octobre 2002, le CSI a exposé un certain nombre d'éléments de fait quant à la situation du recourant.
Dans ses observations du 22 octobre 2002, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) a indiqué en substance qu'il n'entendait pas cautionner ou financer, par le biais de l'aide sociale, une activité indépendante dont la viabilité n'était pas démontrée.
Par courrier du 27 novembre 2002, le SPAS a notamment fait savoir qu'il attendait de recevoir les documents qui lui permettraient de statuer sur un éventuel renouvellement de l'aide octroyée au recourant.
En cours de procédure, l'instruction a porté sur la viabilité économique de l'activité du recourant. Ce dernier a notamment fait valoir que ses activités lui permettraient de réaliser un bénéfice brut de quelque 40'000 fr. pendant la saison et qu'il pourrait ainsi renoncer aux subsides de l'aide sociale. Il a cependant indiqué que ces résultats étaient subordonnés aux autorisations dont il devrait bénéficier pour vendre ses marchandises (mandalas) sur la voie publique. Il a également exposé avoir été actif dans la distribution de scooters électriques importés depuis la Chine; bien que prometteuse, cette activité aurait tourné court en raison des obstacles posés par la législation routière. Le 5 juin 2003, un rapport a été établi par l'Unité de contrôle et de conseil du SPAS sur la viabilité de ses activités, qui a été versé au dossier de la cause le 13 juin 2003. Sur la base de ce document, le SPAS a finalement préavisé, le 9 juillet 2003, contre le renouvellement de l'aide allouée au recourant, aussi longtemps qu'il poursuivrait son activité indépendante.
Interpellée par le juge instructeur sur la portée de l'expertise médicale réalisée le 4 avril 2003, le CSI a fait savoir qu'elle ne contenait aucun élément susceptible de modifier sa position.
F. Par courrier du 27 mai 2003, le CSI a rappelé au recourant la nature du devoir de collaboration auquel il était astreint. S'il refusait de donner suite à la prochaine convocation qui lui serait adressée, une sanction serait alors prise à son endroit.
Par courrier du 11 juillet 2003, le CSI a adressé une nouvelle décision au recourant. Constatant qu'il n'avait pas satisfait à ses obligations de collaboration pour le mois de mai 2003, il a subordonné l'octroi des indemnités d'aide sociale à l'envoi d'une comptabilité mensuelle et à sa participation régulière aux rendez-vous qui lui seraient fixés. Après avoir précisé que cette décision resterait en vigueur jusqu'à droit connu sur le recours, il lui a fait savoir qu'elle pouvait être contestée par la voie d'un recours motivé déposé dans les trente jours au Tribunal administratif.
Par acte du 11 août 2003, le conseil du recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à son annulation et au maintien de la décision rendue par le juge instructeur le 18 septembre 2002. Il a également sollicité le bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite (désignation d'un conseil d'office et dispense de l'avance de frais).
Dans ses déterminations du 5 septembre 2003, le CSI a déclaré confirmer sa décision, concluant implicitement au rejet du recours.
Le SPAS s'est, à son tour, déterminé sur le recours déposé à l'encontre de la décision du 11 juillet 2003. Il a pour l'essentiel rappelé que l'octroi de l'aide sociale était subordonné à une obligation de collaborer à laquelle le recourant n'avait guère satisfait. Interpellé sur la portée de l'expertise médicale du 4 avril 2003, il a toutefois laissé ouverte la possibilité de poursuivre l'aide financière délivrée en sa faveur jusqu'à droit connu sur la demande AI.
Par décision incidente du 8 décembre 2003, le Juge instructeur a rejeté la requête d'assistance judiciaire déposée par le recourant le 11 août 2003.
G. Les moyens soulevés par les parties dans le cadre de l'un et l'autre des recours seront repris ci-après, dans toute la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) L'un et l'autre des recours ont été déposés dans le délai de trente jours institué par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (RSV 5.17; ci-après LPAS). Il y a dès lors d'entrer en matière sur le fond.
b) S'agissant du second recours, son auteur fait valoir au préalable que la décision du 11 juillet 2003 empiéterait sur les compétences du magistrat instructeur.
Il convient cependant de ne pas perdre de vue le fait que celui-ci, lorsqu'il a accordé l'effet suspensif dans sa décision du 18 septembre 2002, avait prévu que le CSR devait verser l'aide sociale, suivant le principe général, moyennant imputation des revenus que réaliserait l'intéressé dans le cadre de son activité indépendante (voir à ce sujet consid. 2b/cc qui faisait office de considérant final de cette décision); dans ces conditions, l'autorité intimée, pour mettre en œuvre cette décision provisionnelle, était contrainte de s'adresser au recourant pour que ce dernier lui fournisse les éléments chiffrés nécessaires au sujet de ses gains. Elle n'a donc pas outrepassé ses compétences en réclamant au recourant de telles informations, ni même en tirant des conséquences du défaut de collaboration sur le montant de l'aide qu'elle verserait pendant la procédure de recours. Au surplus, il s'agit d'une question de fond que celle de savoir si le refus de prestations prononcé le 11 juillet 2003 à la suite du manque de collaboration de l'intéressé était approprié.
2. Il convient au préalable de rappeler quels sont les principes généraux qui fondent le droit à l'aide sociale.
a) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "Le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine (JT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la constitution fédérale de la confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 3 ad art. 12, p. 119). En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la garantie d'un revenu minimal (JT 1997 I 283; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, pp. 119-120). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).
La question de savoir à quelles conditions cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). Elle n'a pas pour objectif d'harmoniser les normes cantonales en la matière ni de concrétiser la réalisation de l'Etat social (J.-P. Müller, op. cit., p. 177). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Au reste, le Tribunal fédéral a considéré que le droit à des conditions minimales d'existence, tel que garanti par l'art. 12 Cst., se situait en dessous du minimum vital établi par la législation dans le domaine du droit des poursuites (art. 93 LP) ou dans les lignes directrices de la CSIAS (ATF 122 I 101 cons. 4c; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, p. 120). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).
b) Sur le plan cantonal, l'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758).
La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).
3. La décision litigieuse est fondée sur le fait que l'aide sociale ne peut être accordée à des personnes de condition indépendante. Le recourant s'était en effet inscrit comme tel avec effet au 1er juillet 2002. Il convient d'examiner le champ d'application de la règle invoquée et sa portée dans le cas d'espèce.
a) Ni la LPAS ni son règlement d'application ne contient de disposition spécifique sur les prestations d'aide sociales dont pourraient bénéficier les personnes de condition indépendante. On doit toutefois mentionner l'art. 18 LPAS, qui a la teneur suivante: "Exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique". Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette norme; ils se bornent à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, Printemps 1977, p. 758).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a commencé par rattacher le cas de l'aide allouée aux personnes de condition indépendante à l'art. 18 LPAS, en précisant que la concrétisation de cette disposition se trouvait dans les directives édictées par le SPAS (v. l'ancien chiffre 9 des "Principes d'application de l'Aide sociale vaudoise", soit du Recueil d'application, dans sa section régissant les activités indépendantes qui correspond au chiffre II-10 actuel du Recueil; arrêts PS 1996/0340 du 4 mars 1997; PS 1996/0228 du 27 février 1997). Dans ces arrêts, le tribunal a constamment insisté sur le caractère temporaire d'une telle aide, tout en rappelant qu'elle n'était pas destinée à financer une entreprise dont l'activité n'était pas rentable. Par la suite, le tribunal a considéré que l'art. 18 LPAS n'avait pas pour vocation spécifique de traiter le cas des indépendants, la notion "d'indépendance économique" n'ayant pas le même sens que celle "d'activité économique indépendante". En réalité, l'aide versée à ce titre devait permettre aux requérants (y compris les personnes salariées) de satisfaire à nouveau à leurs besoins essentiels sans recourir à l'assistance publique. Cette disposition concrétisait ainsi l'un des buts même de l'aide sociale, à savoir la possibilité de restaurer l'indépendance économique dans un sens général.
En définitive, rien dans la loi ne permet d'exclure une intervention de l'aide sociale en faveur des personnes qui souhaiteraient créer une entreprise, quand bien même la pratique commande, à juste titre, de se montrer très restrictif à cet égard (v. PS 2002/0070 du 29 août 2002; PS 2001/0094 du 28 août 2001; PS 1999/0066 du 9 septembre 1999).
Pour sa part, le SPAS a codifié sa pratique dans le Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise, dont l'édition la plus récente date de janvier 2004. Sur le principe, il admet que l'aide sociale puisse être octroyée à des personnes de condition indépendante, à revenus modestes ou dont la situation financière est passagèrement compromise (directive II-10.0). Les conditions posées pour l'octroi d'une telle aide sont les suivantes:
"- L'ASV n'intervient pas pour soutenir l'activité indépendante et assurer des frais de fonctionnement liés à l'entreprise.
- Une aide sociale pour une période de trois mois, peut être accordée à la personne, dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse viable ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins. Pour évaluer le revenu de l'indépendant, il faut obtenir:
- copie des derniers comptes annuels - situation comptable au jour de la demande - copie de la déclaration d'impôt avec taxation fiscale - situation des comptes bancaires au jour de la demande - extrait de l'office des poursuites à jour - extrait du Registre du commerce - baux à loyer commerciaux - être attentifs aux dépenses privées engagées (voiture, immeubles, etc.)
Chaque mois, la situation est réévaluée.
En cas de trop grande difficulté d'analyse, le SPAS est à disposition de l'ensemble des autorités d'application, à l'exception de Lausanne qui dispose de sa propre ressource pour des conseils et remarques.
Après trois mois d'aide au maximum, la situation doit être transmise au SPAS pour avis. Un rapport de situation complet est alors exigé. A l'exception de Lausanne, qui dispose de sa propre ressource pour des conseils et des remarques. Ce dernier transmettra néanmoins au SPAS les situations qu'il gère depuis plus d'une année afin de requérir un nouvel examen de la situation. Il joindra à sa demande le préavis du groupe ressources.
Le SPAS établira un rapport sur la viabilité et préavisera également sur la période de renouvellement. Le CSR disposera d'éléments complémentaires pour fonder sa décision.
A la fin de la période de renouvellement, le dossier est à nouveau transmis au SPAS pour nouvelle analyse."
b) En résumé, le seul fait que le recourant déploie une activité économique indépendante ne suffirait pas, en soi, à exclure en toute hypothèse l'octroi de prestations d'aide sociale. Il convient cependant d'examiner de manière approfondie s'il remplit les conditions sévères posées les directives pour en bénéficier tout en exerçant une telle activité.
aa) Depuis 1997 au moins, le recourant a manifesté l'intention de travailler comme commerçant ambulant, respectivement comme artiste de rue; l'une et l'autre de ces activités paraissent, au demeurant, étroitement liées, comme il l'indique lui-même dans son mémoire de recours du 26 août 2002 (ch. 4, p. 2). Auparavant, soit depuis son arrivée sur le territoire de la Commune de Z.________, ses activités dans la vente "de mandalas et de menus articles" lui permettaient - selon ses dires - de réaliser un revenu de quelque 4'000 fr. par mois, car il semblait pouvoir user librement du domaine public. Dans le courant de l'année 2000, il a obtenu que le CSI lui octroie une subvention pour une période de trois mois (bien que l'aide lui ait effectivement été versée durant quatre mois). On remarquera que l'examen du dossier (décisions, journal d'intervention, correspondances) ne permet pas de savoir sur quels fondements reposaient tant la décision d'octroi que celle de retrait de l'aide. Il n'est ainsi pas clairement établi que les montants octroyés étaient effectivement destinés à soutenir son activité indépendante.
Quoi qu'il en soit, force est de constater que le recourant n'a pas fait la démonstration de la viabilité de son projet durant la période en question. Aucun élément du dossier ne permet de penser qu'il était en mesure de réaliser des gains aussi élevés que ceux annoncés pour la période antérieure à 2000, ou à tout le moins, suffisants pour lui permettre de parvenir à l'autonomie financière. Le fait que les difficultés soient liées au refus d'une autorisation de vente sur la voie publique n'est pas relevant en l'espèce. Le tribunal n'a pas à examiner le bien-fondé des raisons pour lesquelles les autorités de Z.________ n'ont pas donné une suite favorable à ses demandes. Quoi qu'il en soit, on rappellera qu'il appartient au recourant de faire la preuve de la viabilité d'une activité pour laquelle il souhaite bénéficier des prestations de l'Etat (v. Directive II-10.0). En l'espèce, les renseignements qu'il a donnés sont lacunaires et ne permettent pas de constater qu'il a satisfait à son obligation de collaboration. On relèvera enfin que le SPAS a eu l'occasion d'examiner de manière approfondie la viabilité économique des activités litigieuses par le biais de l'Unité de contrôle et de conseils (UCC) qui lui est rattachée (v. rapport du 5 juin 2003). Ainsi, se basant pour l'essentiel sur les indications données par le conseil du recourant, les responsables de l'UCC ont abouti à la conclusion qu'il n'était pas possible de déterminer le résultat dégagé par la vente de mandalas sur la base des documents fournis. A en croire le conseil du recourant, celui-ci pourrait réaliser un bénéfice de quelque 1'000 fr. par mois, ce qui couvrirait le 60% de son minimum vital.
Il en va de même s'agissant du projet de vente de scooters électriques, que le recourant a mené dans le courant de l'année 2002. Selon lui, cette activité semblait offrir d'intéressants débouchés et les premières ventes réalisées lui auraient même permis de couvrir ses frais. En l'état, on ne peut tirer aucune conclusion quant à la viabilité de ce projet, car l'expérience a été interrompue après quelques mois. Le recourant a expliqué que l'autorité administrative ne lui avait pas délivré les autorisations nécessaires en vue de l'homologation des véhicules. La question peut dès lors demeurer indécise.
En définitive, les constats des responsables de l'UCC paraissent indiquer que l'entreprise du recourant, si elle dégage quelques revenus pour l'intéressé, n'est pas suffisante pour lui assurer le minimum vital; dans cette mesure, cette activité ne remplit sans doute pas la condition de viabilité, à terme, nécessaire en principe pour l'octroi temporaire de prestations d'aide sociale dans un tel cas. Cette question n'a toutefois pas à être élucidée ici de manière définitive.
bb) Si le CSI a accepté de reprendre les versements dès le mois de juillet 2000, c'est en raison de l'état de santé psychique du recourant, qui le rendait inapte au placement. La décision du 9 août 2000 mentionne que sa situation financière est "prise en charge dans l'attente d'une amélioration de [son] état de santé et de la reprise de [son] activité professionnelle indépendante"; la décision du 13 octobre 2000 est ainsi rédigée: "prise en charge de votre situation financière, selon les normes de l'aide sociale vaudoise, dans l'attente d'une décision AI, sur la base d'une cession." A cette époque (soit à fin septembre 2000), l'intéressé a en effet demandé à bénéficier des prestations de l'assurance invalidité. Bien qu'il ait accepté de renoncer à son statut d'indépendant à la requête du CSI, le recourant a conservé ses intérêts dans la société au travers de laquelle il importait les objets qu'il destinait à la vente sur les marchés. Durant les mois qui ont suivi, les entretiens qui ont eu lieu au CSI ont notamment porté sur la demande de prestations AI (certaines correspondances avec l'Office AI ont été versées au dossier). Si l'on ignore dans quelle mesure les services sociaux ont été renseignés de l'avancement de la procédure, force est cependant de constater que les allocations d'aide sociales ont régulièrement été versées à l'intéressé.
C'est donc à juste titre que le CSI a versé des prestations d'aide sociale au recourant durant cette période. Le recourant étant dans l'attente d'une décision sur l'octroi d'une rente AI, l'aide sociale pouvait intervenir, dans les limites des normes (v. Recueil d'application, ch. II-8.0). Cette manière de faire découle directement du principe de subsidiarité de l'aide sociale par rapport aux autres prestations sociales (art. 3 al. 2 LPAS).
c) En réalité, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, la question à résoudre ne porte pas tant sur l'admissibilité de l'exercice d'une activité indépendante que sur la possibilité d'imposer un travail salarié au recourant. Dans l'affirmative, il s'agira de déterminer à quelles conditions cela pourra être fait.
aa) L'art. 23 LPAS dispose que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail. Il est malaisé de délimiter la portée de cette disposition.
Dans un arrêt 2P.147/2002 du 4 mars 2003 (publié in JAB 2003 p. 370), le Tribunal fédéral a confirmé le caractère convenable d'un emploi dans le domaine de l'assainissement (Mitarbeiter Reinigung mit Fahrerfunktion) assorti d'un salaire de 2'600 fr. par mois, imposé à un requérant qui n'avait plus travaillé dans son domaine d'activité depuis près de vingt années. Il a considéré que l'autorité intimée avait correctement appliqué l'art. 28 al. 2 de la loi cantonale bernoise sur l'aide sociale (LASoc), à teneur duquel le caractère convenable de l'emploi doit être adapté à l'âge, l'état de santé, aux circonstances personnelles et aux capacités du requérant. Dans la doctrine, F. Wolffers a tenté de délimiter la notion de travail convenable, en s'inspirant de l'art. 16 LACI (v. Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 109). Quoi qu'il en soit, on devra tenir compte des capacités professionnelles de l'intéressé et, dans la mesure du possible, des activités qu'il aura exercées par le passé. En outre, le travail doit être adapté à sa situation personnelle et à son état de santé (Wolffers, op. cit., p. 110). On admettra avec cet auteur que le caractère convenable ou exigible d'un emploi aura tendance à être nié lorsque le revenu qu'il permet de réaliser est inférieur aux prestations d'aide sociale. Pour des personnes dont la capacité de gain est réduite (en raison notamment d'une atteinte à la santé psychique) et qui ne peuvent prétendre aux prestations des assurances sociales, il peut cependant s'avérer judicieux de compléter un revenu inférieur au minimum vital par des prestations d'aide sociale (Wolffers, op.cit., ibid. et note infrapaginale).
bb) En l'espèce, il est constant qu'une demande de prestations AI est en cours d'instruction. Déposée il y a de cela bientôt trois années, rien ne permet de penser qu'elle soit manifestement mal fondée. Différentes mesures d'instruction paraissent avoir été menées, encore récemment, s'agissant de l'état de santé mentale du recourant. Ces éléments constituent des indices allant dans le sens d'une incapacité de travail. Ils ne sont cependant pas suffisants pour aboutir à une telle conclusion.
Il convient maintenant d'examiner le rapport d'expertise établi par les médecins de l'Institut de médecine légale des Hôpitaux de Genève le 4 avril 2003, à la demande de l'Assurance invalidité. Tout en relevant que l'intéressé n'a "aucune demande d'aide médicale, et qu'il voit dans la démarche de demande AI, une quête de justice pour le stress subi dans son combat chronique contre la justice", les experts ont mis en évidence un "trouble de la personnalité paranoïaque avec traits antisociaux, causes d'une limitation importante sur la capacité de travail." Ils ont également relevé que ces troubles montraient la difficulté à l'intégrer dans un équipe de travail et que la perpétration d'actes de violence n'était pas exclue à l'avenir. Considérant que le recourant se disait capable de travailler en poursuivant son activité indépendante, ils se sont demandés si une réadaptation professionnelle était envisageable. Leurs conclusions sont les suivantes:
"1. Des mesures de réadaptation professionnelle sont-elles envisageables?
Une réadaptation professionnelle ne semble pas envisageable en raison de la sévérité des troubles de la personnalité de l'expertisé.
2. Peut-on améliorer la capacité de travail au poste occupé jusqu'à présent?
L'expertisé a toujours travaillé de manière indépendante, la capacité de son travail ne peut pas être améliorée par des mesures médicales ou des moyens auxiliaires.
3. D'autres activités sont-elles envisageables de la part de l'expertisé?
Compte tenu de son trouble de personnalité, une autre activité contre sa volonté nous semble difficile à exiger. Par contre, l'expertisé souhaite continuer son travail d'acteur indépendant. Idéalement, les diverses instances concernées pourraient lui donner les opportunités maximales pour exercer son métier, ce qui permettrait une certaine autonomie financière et d'atténuer son attitude procédurière. Les instances devraient définir un cadre exact de cette activité d'artiste: par exemple le lieu, les horaires, etc."
A la lumière de ce qui précède, on ne saurait exiger du recourant qu'il accepte des propositions convenables de travail salarié, au sens de l'art. 23 al. 1er LPAS. On peut certes mettre en doute la portée de cette expertise dans le cadre de la présente cause. Elle a en effet été mise en oeuvre par les autorités compétentes en matière d'AI et l'on peut ainsi se demander si la notion d'aptitude au placement est la même dans le domaine des assurances sociales (AI, LACI) que dans celui de l'aide sociale. Cette question peut néanmoins demeurer ouverte en l'état. L'expertise paraît avoir été réalisée dans des conditions qui ne prêtent pas le flanc à la critique. Elle a été mise en oeuvre auprès d'un organe public à la demande d'une assurance sociale; en outre, tout indique qu'elle s'appuie sur une étude approfondie du cas (trois entretiens, étude des documents médicaux, informations fournies par l'intéressé, étude du dossier assécurologique). De plus, sa validité n'a pas été remise en cause par le CSI ou le SPAS. Par ailleurs, force est de constater que l'autorité intimée n'a pas jugé utile de mettre en oeuvre des mesures d'instruction portant sur cette question particulière. A cet égard, on précisera que le bénéficiaire de prestations d'aide sociale peut être tenu de se soumettre à un examen médical ou psychologique (Wolffers, op. cit., p. 106). Au demeurant, si le CSI considère - sans préciser les motifs qui fondent son raisonnement - que les conclusions des experts n'ont aucune incidence sur la présente cause (v. courrier du 5 septembre 2003), il n'en demeure pas moins que le SPAS ne s'est pas opposé à la poursuite de l'aide financière versée au recourant jusqu'à droit connu sur sa demande de prestations AI (v. courrier du 9 septembre 2003).
Pour être complet, on doit encore relever que le CSI n'a pas proposé au recourant de travail jugé convenable au sens de l'art. 23 LPAS. Il ne paraît pas non plus l'avoir invité à effectuer des recherches d'emploi.
cc) En définitive, il résulte du dossier, avec une vraisemblance suffisante, que le recourant ne saurait être considéré comme apte à occuper un emploi salarié; cela résulte notamment de l'expertise effectuée sur la demande des organes de l'assurance‑invalidité, dont les résultats n'ont pas été remis en cause par l'autorité intimée ou le SPAS. Dans ces conditions, on ne saurait refuser l'aide sociale au seul motif que l'intéressé, en exerçant une activité indépendante, se rendrait de ce fait indisponible pour un poste de travail salarié sur le marché de l'emploi (comme le permet en principe l'art. 23 LPAS).
d) Sous cet aspect, on doit donc admettre en définitive que le recourant remplit les conditions de base qui doivent être réunies pour l'octroi de l'aide sociale. La décision du 12 juillet 2002 doit dès lors être annulée. Le dossier de la cause sera renvoyé à l’autorité intimée qui déterminera le montant des prestations auxquelles le recourant pourrait éventuellement prétendre, sur la base des considérants qui seront développés ci-après.
3. Le fait que le recourant puisse bénéficier des prestations d'aide sociale ne le dispense nullement de son obligation de collaboration.
a) L'art. 23 LPAS, déjà cité, dispose également que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. L'obligation de collaborer porte en particulier sur les revenus, la fortune, la situation familiale et l'état de santé de l'intéressé. Le devoir d'information porte sur l'ensemble des éléments juridiquement déterminants, de sorte que l'autorité sera en droit de recueillir des renseignements auprès de tiers (par exemple les médecins) ou d'autres autorités. (Wolffers, op. cit., pp. 105-106). Il appartient à l'autorité de faire en sorte que les éléments déterminants puissent être connus, de manière à ce que le requérant puisse se les procurer (Wolffers, op. cit., p. 106).
Le devoir de collaboration décrit ci-dessus s'applique sans réserve au recourant. Si son incapacité à exercer une activité dépendante convenable peut être admise en l'état de la procédure, il n'est pas dispensé de ce fait de fournir des renseignements sur sa situation financière. Il ne soutient d'ailleurs pas que des motifs d'ordre médical ou intellectuel auraient altéré sa capacité à collaborer avec l'autorité. On doit souligner que le fait de collecter et de mettre en forme les informations demandées ne présente aucune difficulté majeure. Quelle que soit sa formation et son état de santé, le recourant a montré qu'il était parfaitement à même de réaliser des opérations d'achat et d'importation de marchandises (mandalas et scooter électriques) sur le plan international, certaines au travers d'une société à responsabilité limitée, dont il est l'un des deux associés gérants avec pouvoir de signature individuelle. Si le recourant entend bénéficier des prestations d'aide sociale, il lui incombe de donner une image exacte des résultats engendrés par son activité indépendante. Certes, la tenue d'une comptabilité en la forme commerciale ne saurait être exigée, dès lors que l'ampleur de ses activités au sein de sa raison individuelle ne paraissent pas l'astreindre à s'inscrire au Registre du commerce (art. 957 CO). En revanche, tel est bien le cas de la société en nom collectif dont il est partie prenante; en effet, de telles sociétés doivent être inscrites au registre du commerce (art. 552 CO), de sorte qu'elles ont l'obligation de tenir des livres (art. 957 CO précité). A l'image de ce qu'il a fait pour le mois de juin 2003 (journal des entrées et sorties produit le 11 août 2003), on peut dès lors exiger de lui qu'il établisse un relevé de comptes mensuel, présentant de manière exhaustive ses charges et ses recettes, accompagné des justificatifs que le CSR jugera utile à l'examen de sa situation. Les revenus réalisés dans le cadre de cette activité pourront ainsi être imputés sur le montant des prestations d'aide sociale. La situation pourra être examinée de mois en mois pour tenir compte des gains effectivement réalisés par le recourant. Le recourant peut également être invité à produire la comptabilité de la société en nom collectif des années 2001 et 2002, voire 2003, dès qu'elle aura été établie.
b) Il reste maintenant à déterminer quelles seraient les conséquences d'une absence de collaboration de la part du recourant. Dans un deuxième temps, on examinera les moyens soulevés à l'encontre de la décision du 11 juillet 2003 (v. recours du 11 août 2003).
aa) C'est à la lumière du droit fondamental au maintien du minimum vital qu'il y a lieu d'interpréter l'art. 23 LPAS. Ainsi, le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu expressément par cette disposition en cas de rejet de propositions convenables de travail ou de violation de l'obligation de renseigner, se trouve soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental. Dans un arrêt du 27 mai 2003 (PS 2002/0171), le Tribunal administratif a jugé insuffisante la réglementation cantonale qui prévoit de sanctionner un manquement par la suppression de l'aide, celle-ci étant garantie par l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle doit se fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit en effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst; Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss; Aubert/Mahon, op. cit., ad art. 36, pp. 319-331; F. Wolffers, op. cit., 1993, p. 88). A cet égard, les opinions divergent quant à la possibilité de faire application de l'art. 36 Cst. dans le domaine des droits sociaux, la doctrine dominante considérant en substance qu'il ne vaut que pour les libertés fondamentales (v. les auteurs cités par Aubert/Mahon, op. cit., note infrapaginale 12 ad art. 12, p. 121), alors que le Tribunal fédéral semble aussi en admettre l'application partiellement et par analogie pour cette catégorie de droits (v. ATF 129 I 12; Aubert/Mahon, op. cit., note infrapaginale 3 ad art. 36, p. 321).
Cela étant, on admet que la restriction ne saurait en aucun cas anéantir l'essence même du droit fondamental, qui constitue son "noyau dur" intangible, principe maintenant concrétisé par l'art. 36 al. 4 Cst. (Aubert/Mahon, op. cit., § 17 ss ad art. 36, pp. 330-331). Quand bien même le système institué par l'art. 36 Cst. ne serait pas directement applicable dans le domaine des droits sociaux, le domaine protégé par le droit se confondrait avec le noyau intangible, de sorte que le droit tout entier serait irréductible et incompressible (Aubert/Mahon, op. cit., § 5 ad art. 12, p. 121). Se fondant sur ce raisonnement, d'aucuns admettent que l'aide en cas de détresse de l'art. 12 Cst. ne peut être réduite ou refusée même lorsque la personne porte une part de responsabilité dans sa situation de détresse (Aubert/Mahon, op. cit., ibid.; J.-P. Müller, op. cit., p. 169), les raisons qui ont conduit à une telle situation n'étant pas déterminantes (ATF 121 I 367 cons. 3b). Ainsi, des manquements de la part du bénéficiaire de l'aide sociale ne sauraient le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (J.-P. Müller, op. cit., p. 169, ainsi que "Elemente einer schweizerischen Grundrechttheorie", Berne 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de discutable (fragwürdig) une décision rendue le 7 décembre 1988 par la Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, op. cit., p. 100, n. 372). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op. cit., p. 100), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit., 1993, p. 86). Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (arrêt TA PS 1998/0027 du 16 décembre 1998 et les références citées).
bb) Le Service de prévoyance et d'aide sociales édicte ainsi régulièrement des directives intitulées "Recueil d'application de l'ASV". Sous le titre "sanctions, suppressions, diminutions" le chiffre II-14.0 des directives valables pour l'année 2002 reproduit un passage de l'arrêt du tribunal de céans PS 1994/0263 du 14 septembre 1994 précisant les conditions de refus d'Aide sociale. Il y est ainsi notamment indiqué ce qui suit :
"Le refus de l'Aide sociale, quoique prévue expressément par la LPAS, notamment en cas de violation de l'obligation de renseigner, n'en demeure pas moins soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à un intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu essentiel du droit fondamental.
Ainsi, quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'Aide sociale, on ne saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constituent un noyau intangible. Le refus ou la suppression de l'Aide sociale ne peut donc porter que sur une réduction ou une annulation des prestations circonstancielles, sur une réduction ou une annulation du forfait II puis enfin, une réduction maximum de 15 % du forfait I. La décision doit indiquer les voies de recours".
Les normes de la Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci-après: CSIAS) tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière (sous let. A.8.3). Elles indiquent que les réductions suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :
- refus d'accorder, réduction ou annulation de prestations circonstancielles;
- refus d'accorder, réduction ou annulation du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;
- réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs particuliers de réduction sont constatés (manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive).
Au surplus, selon ces normes CSIAS, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence. Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), cette norme concrétise de manière adéquate le principe de la proportionnalité. S'agissant de ce dernier principe, Wolffers (op. cit., p. 114 et 168 s.) rappelle en outre que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif que la détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p. 167; dans le même sens, J.-P. Müller, op. cit., pp. 178-180), étant admis en revanche qu'une réduction est possible à cet égard; il insiste également sur le fait que la sanction ne doit pénaliser que l'auteur de la faute commise et être adaptée à la gravité de celle-ci. Enfin la sanction ne saurait en principe être illimitée, sa durée devant au contraire être fixée dans le temps (op. cit., p. 169).
cc) En résumé, le refus de collaboration du requérant à l'aide sociale peut avoir des conséquences de nature diverse. En premier lieu, une telle attitude est susceptible de placer l'autorité compétente devant l'impossibilité d'apprécier la situation de fait réelle (principalement sous l'angle financier) de l'intéressé. Elle sera alors contrainte d'apprécier les preuves en sa possession, celles-ci pouvant l'amener à retenir, sous la forme d'une présomption, que le requérant en réalité n'est pas indigent (PS 1996/0411 du 15 janvier 1998 : dans cette affaire, le refus de l'intéressé de produire un extrait de compte bancaire justifiait une telle solution; voir également TA, arrêt du 15 mai 2003, PS 2003/0033 : dans ce cas, le peu d'éléments fournis par la requérante avait été jugé insuffisant pour que l'on puisse admettre, même sous l'angle de la vraisemblance, que celle-ci était indigente. Dans d'autres configurations, le refus de collaboration de l'intéressé ne peut pas, même sous l'angle d'une présomption, conduire à une telle conclusion; on doit alors procéder, comme on le verra plus bas et à l'instar du droit fiscal, par le biais d'une estimation d'office de la situation financière de l'intéressé. Enfin, la jurisprudence a également admis que l'art. 23 LPAS comportait la base légale suffisante au prononcé de sanctions à l'encontre de requérants ne satisfaisant pas à leurs obligations de collaboration.
dd) Outre ces aspects de droit matériel, il convient de ne pas perdre de vue encore que la réduction de l'aide sociale constitue une décision administrative, portant atteinte au droit de l'intéressé, de sorte qu'elle ne saurait être prise sans que ce dernier ait eu l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu. De même, l'auteur précité exige-t-il que la réduction des prestations d'aide sociale fasse suite à un avertissement préalable (op. cit., p. 168); tout au plus pourrait-on réserver les cas de violations graves de ses obligations par le requérant, lesquels pourraient justifier d'emblée une sanction.
c) Il convient maintenant d'examiner les conséquences du défaut de collaboration dont le recourant a fait preuve en l'espèce à l'égard des autorités. La première question à résoudre est de déterminer le montant de l'aide sociale à laquelle il pourrait prétendre. Ceci fait, il s'agira de se demander si une sanction peut en outre être prononcée à son encontre.
aa) Un examen approfondi du dossier ne permet pas de soutenir que l'intéressé réalise des revenus égaux ou supérieurs au minimum vital; concrètement, le fait que l'autorité intimée ait cessé de verser le montant du loyer a en effet débouché sur l'expulsion de celui-ci de son précédent logement. Il est peu vraisemblable que le recourant se soit plié à cette mesure d'expulsion s'il disposait d'une situation financière confortable. Les circonstances de la cause ne permettent pas non plus de retenir l'existence d'un abus manifeste dans le recours à l'aide sociale par l'intéressé. En revanche, son défaut de collaboration empêche de connaître l'ampleur des revenus qu'il réalise dans le cadre de son activité indépendante, quand bien même cela est indispensable pour fixer le montant des subsides qui peuvent lui être servis. C'est à cette question qu'il convient de s'atteler maintenant.
aaa) En matière fiscale, tant le droit cantonal que le droit fédéral (art. 180 al. 2 LI; art. 130 al. 2 LIFD) contiennent des bases légales permettant à l'autorité d'estimer d'office la situation du contribuable. En revanche, dans le domaine de l'aide sociale, force est de constater que la possibilité de déterminer d'office les revenus réalisés par le requérant d'aide sociale ne figure ni dans la LPAS ni dans son règlement d'exécution. La base légale peut néanmoins être rattachée à l'art. 23 LPAS, qui autorise la suppression de toute aide à l'encontre de celui qui refuse de donner les informations requises sur sa situation personnelle ou financière.
Il n'en demeure pas moins que cette disposition doit respecter les principes généraux auxquels l'art. 5 Cst. subordonne l'activité de l'Etat et, singulièrement, la restriction aux libertés fondamentales (v. art. 36 Cst.) ou aux droits sociaux (v. Aubert/Mahon, op. cit., § 5 ad art. 12, p. 121). Ainsi, on ne saurait faire abstraction du principe de proportionnalité qui contraint l'autorité à user de moyens appropriés et non excessifs pour atteindre le but poursuivi (v. Aubert/Mahon, op. cit., § 13 ad art. 5 Cst.). Ce principe est traditionnellement décomposé en une règle d'aptitude (selon laquelle la mesure doit être apte à atteindre le but poursuivi), une règle de nécessité (selon laquelle la mesure restrictive ne doit pas être plus rigoureuse que nécessaire pour atteindre le but visé) et en une règle de proportionnalité au sens étroit (selon laquelle il doit exister un rapport raisonnable entre la mesure et le but poursuivi).
Dans le domaine de l'aide sociale, la faculté de procéder à une estimation d'office de la situation patrimoniale du bénéficiaire peut être déduite de l'art. 23 LPAS, dont la portée doit en effet être canalisée par le principe de proportionnalité. Ainsi, l'autorité ne pourra d'emblée supprimer toute aide en faveur du recourant qui ne collabore pas ou qui ne satisfait pas à toutes les exigences en la matière. Comme en matière fiscale, elle devra procéder à une estimation consciencieuse de ses revenus, quand bien même ceux-ci ne pourraient être déterminés avec toute la précision nécessaire en l'absence de données suffisantes. On imputera alors les gains ou la fortune supposés de l'intéressé sur le montant des prestations auxquelles il pourra prétendre. Ce n'est que dans l'hypothèse où une telle appréciation conduirait à la conclusion que l'intéressé dispose d'éléments de fortune (TA, PS 1996/0411 du 15 janvier 1998) ou de revenus supérieurs aux barèmes en vigueur que les prestations d'aide sociale pourraient lui être refusés.
bbb) Si l’on prend en considération les déclarations du recourant en cours de procédure, la vente des mandalas lui aurait permis de réaliser un revenu de quelque 4'000 par mois en 1997 (v. mémoire du 26 août 2002, ch. 4, p. 2 ; courrier du 17 mars 2003). Sur le vu des pièces du dossier, on peut néanmoins tenir pour constant que ses activités ne lui permettent plus d’être autonome sur le plan financier. Il est notamment établi que l’usage accru du domaine public ne lui a pas été autorisé. Au demeurant, le fait que le SPAS admette que le recourant ne soit pas en mesure de subvenir à ses besoins élémentaires (v. courrier du 9 juillet 2003) dispense le tribunal d’instruire plus avant sur les chiffres annoncés pour l’année 1997.
Il n’en demeure pas moins que le recourant a poursuivi ses activités postérieurement au dépôt du recours, de sorte qu’il est effectivement en mesure de réaliser des revenus occasionnels. Quant à en déterminer l’ampleur, force est de constater que les explications fournies en cours d’instruction demeurent peu claires. En ce qui concerne les recettes réalisées, on ne dispose que des indications fournies par le biais de son conseil (v. courrier du 7 mai 2003 adressé au SPAS), qui allègue un chiffre d’affaires brut de 17'400 pour la période allant de juillet 2002 à mai 2003 ; déduction faite du prix d’acquisition des mandalas, par 3'480 fr., on aboutirait ainsi à un bénéfice brut de 13'920 fr. (soit 1'392 fr. par mois).
De ce montant, le recourant et le spécialiste de l’Unité de contrôle et de conseils du SPAS s’accordent à dire que l’on pourrait encore déduire les frais liés à la vente des marchandises. A cet égard, le recourant ne fournit d’indications que pour la période allant du 15 novembre 2002 à février 2003. Il revendique un montant mensuel de 1'723 en chiffres ronds. Pour sa part, le spécialiste du SPAS (v. note du 5 juin 2003) a fait savoir qu’il n’était pas en mesure de se prononcer sur le vu des pièces produites par l’intéressé, celles-ci ne permettant guère de faire la distinction entre les charges commerciales et celles qui relèvent des dépenses privées. Il se contente de relever que le maximum pouvant être pris en considération se monte à quelque 1'308 fr. par mois, si l’on ne tient pas compte du loyer qui ne saurait être inclus dans les charges commerciales. Au demeurant, on relèvera que le recourant se limite, non sans faire preuve d’une certaine prudence, à demander une imputation « au moins partielle » des frais mentionnés dans son courrier du 6 mars 2003 (v. courrier du 7 mai 2003). Se basant sur les explications fournies par le conseil du recourant dans son courrier du 6 mars 2003, le spécialiste du SPAS a admis que celui-ci serait en mesure de réaliser un montant mensuel de 1'000 fr. par mois, ce qui lui permettrait de couvrir approximativement 60% de son minimum vital. Il était en effet allégué que l’intéressé était en mesure de réaliser – dans les conditions actuelles, soit en tenant compte des frais engendrés par les déplacements auxquels il est contraint en l’absence de patente – un tel revenu.
On pourrait certes réevaluer ce montant à la baisse en prenant en considération les chiffres produits pour la période allant de juin à août 2003. Toutefois, les pièces produites par le recourant ne permettent guère d’apprécier sa situation de manière satisfaisante. On constate que les recettes fluctuent de 270 fr. (août) à 4'561 fr. (juillet), sans que l’on soit en mesure de déterminer le montant des ventes effectives du mois et surtout la nature (professionnelle ou privée) des charges invoquées. Le recourant s’est contenté de reporter tels quels les montants figurant sur les pièces justificatives qui avaient été conservées, certains d’entre eux n’étant d’ailleurs guère documentés (v. courrier du SPAS au CSI du 23 septembre 2003). En outre, cette période est trop brève pour pouvoir valablement extrapoler les résultats qui s’y rapportent.
ccc) A la lumière de ce qui précède, force est de constater que le recourant est en mesure de réaliser un revenu occasionnel aussi longtemps qu’il poursuivra son activité de vendeur de rue. Si l’on peut admettre que ses gains ne permettent pas de couvrir son minimum vital, il y aura néanmoins lieu de les imputer sur les prestations d’aide sociale auxquelles il pourra prétendre. En l'état du dossier, il paraît ressortir notamment des écritures du conseil du recourant que ce dernier réalise un revenu net moyen de quelque mille francs par mois; sous réserve d'éléments nouveaux, il serait sans doute admissible, dans le cadre d'une taxation d'office, d'estimer les gains de l'intéressé à ce montant et de fixer l'aide sociale, versée en complément, sur cette base.
Cela étant, la décision du 11 juillet 2003 doit également être annulée. Le dossier de la cause sera renvoyé à l’autorité intimée qui imputera, pour la période postérieure au mois de juin 2002, ainsi que pour la période postérieure à la seconde décision entreprise, le montant des revenus arrêtés d’office sur les prestations d’aide sociale auxquelles le recourant pourrait prétendre. Elle devra donner l'occasion au recourant de se déterminer avant de statuer à nouveau.
bb) Dans le cadre de sa nouvelle décision, l'autorité intimée aura la faculté également de prononcer une sanction pour défaut de collaboration.
On peut effectivement faire grief au recourant de ne pas s’être rendu aux rendez-vous et de ne pas avoir fourni les renseignements demandés sur sa situation financière. Toutefois, en l’absence d’élément établissant son autonomie financière, l’autorité intimée devra se contenter d’une sanction basée sur les directives du SPAS (chiffre II-14.0). Celles-ci autorisent, en cas de manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable, une réduction ou une suppression de prestations circonstancielles ou du forfait 2. En cas de faute grave, une réduction maximum de 15 % du forfait 1 peut même être envisagée, ce que la jurisprudence du tribunal administratif a récemment eu l’occasion de confirmer (TA, arrêt PS 2002/0171 du 27 mai 2003). En l’espèce, les manquements du recourant ne sont pas mineurs, mais ils ne revêtent pas non plus une gravité caractérisée. L'autorité de céans n'a cependant pas à se prononcer plus avant sur la quotité de la sanction, celle-ci devant d'ailleurs sans doute tenir compte aussi de l'attitude de l'intéressé dans la suite de la procédure.
4. Au vu des considérations qui précèdent, les deux décisions attaquées doivent être annulées, le dossier de la cause devant être renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il n'y a pas lieu à perception de frais (art. 15 al. 2 RPAS). Par ailleurs, le recourant a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, de sorte qu'il aurait droit, en principe, à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA). Il reste que son attitude est dans une large mesure à l'origine du litige, de sorte que seule une indemnité réduite peut lui être accordée à ce titre.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions rendues les 12 juillet 2002 et 11 juillet 2003 par le Centre social intercommunal de Montreux sont annulées.
III. Le dossier de la cause est renvoyé au Centre social intercommunal de Montreux pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV. Le Département de la santé et de l'action sociale (par le débit du Service de prévoyance et d'aide sociales), doit à A.________ un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
V. La présente décision est rendue sans frais.
Lausanne, le 22 janvier 2004.
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint