CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 mars 2003
sur le recours interjeté par X.________ SA, par son administrateur A.________, à ********,
contre
la décision rendue le 13 mars 2002 par le Service de l'emploi, première instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage (mesures "Feclod", visant à favoriser l'engagement de chômeurs de longue durée).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; M. Edmond de Braun et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. A fin 1998, l'Office régional de placement de la Riviera (ci-après: l'ORP) proposa trois chômeurs dont B.________ - à l'entreprise X.________ SA (ci-après: X.________), alors à la recherche d'employés; celle-ci fut informée du principe des allocations d'initiation au travail (AIT) visant à inciter l'engagement de travailleurs dont le placement s'avère difficile.
B. B.________ a été engagé par X.________ SA à compter du 1er janvier 1999 en qualité d'agent de sécurité auxiliaire. Peu après, l'ORP a remis à l'employeur, à titre d'information, un formulaire intitulé "Demande de remboursement des charges sociales patronales", édité en janvier 1999 dans le cadre des mesures dites "Feclod" tendant à favoriser l'engagement de chômeurs de longue durée (ci-après : mesures "feclod"); l'ORP invita l'employeur à ne pas remplir pas ce document, mais à attendre qu'une nouvelle version de celui-ci, alors en préparation, lui soit adressée; édité en mars 1999, ce nouveau document lui a été remis dans le courant de ce même mois, avec à nouveau pour consigne d'attendre que la cheffe du Département de l'économie rende prochainement publique la mise en place et les modalités de ces mesures.
C. Par courrier du 27 juin 2000, X.________ a demandé à la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS de pouvoir bénéficier du remboursement de ses charges sociales patronales; celle-ci lui répondit, par lettre du 7 juillet 2000, qu'aucune déduction préférentielle n'était prévue pour les sociétés ayant bénéficié de l'aide de l'assurance-chômage ou du RMR.
D. Par courrier adressé le 10 avril 2001 à l'ORP, X.________ a requis le remboursement de ses charges sociales patronales concernant B.________, en application des mesures "feclod".
Par décision du 11 avril 2001, l'ORP refusa d'entrer en matière sur cette demande au motif que celle-ci, formulée plus de deux ans après la prise d'emploi, aurait dû intervenir, à teneur des directives du Département de l'économie, 10 jours avant l'engagement ou au plus tard quatre mois après le début des rapports de travail.
Par lettre du 17 avril 2001, X.________ a demandé à l'ORP de reconsidérer sa décision, invoquant en substance le fait qu'il lui avait été spécifié d'attendre d'être informé du moment opportun pour faire usage des documents qui lui avaient été remis. Sans réponse de l'ORP, l'employeur a directement saisi le Service de l'emploi, par lettre du 29 mai 2001, de la même requête tendant à bénéficier des mesures "feclod".
Par téléphone du 20 juillet 2001, dont la teneur fut confirmée par courrier du 23 juillet suivant, le chef du Service de l'emploi avisa X.________ que la décision de l'ORP du 11 avril 2001 pouvait encore faire l'objet d'un recours écrit auprès de l'Instance juridique chômage; à ce courrier fut annexé une directive du Service de l'emploi relative aux mesures "feclod", datée du 10 février 2000.
E. Le Service de l'emploi a enregistré le recours de X.________ le 31 août 2001. Invitée à se déterminer, X.________ fit valoir, par courrier du 12 octobre 2001, que l'ORP était seule responsable du retard invoqué: si des informations lacunaires, voire même erronées, ne lui avaient pas été données, sa demande aurait pu être présentée dans le délai requis.
Par décision du 13 mars 2002, le Service de l'emploi a rejeté le recours au motif que, pour avoir agi près de deux ans après l'engagement de B.________, la recourante ne pouvait plus se prévaloir du principe de la bonne foi qu'elle entendait déduire des renseignements inexacts donnés par l'autorité, respectivement de l'omission de renseigner dont celle-ci se serait rendue coupable.
F. Par acte du 13 avril 2002 de son administrateur A.________, X.________ s'est pourvue contre la décision précitée auprès du Tribunal administratif. Par réponse au recours du 3 mai 2002, l'autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi sans faire valoir d'observations particulières, tout comme l'ORP dans le cadre des déterminations qu'il a produites le 2 mai 2002.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Reconduite d'année en année par décret du Grand Conseil vaudois accordant un crédit pour le programme de réallocation des ressources intitulé "Favoriser l'engagement de chômeurs de longue durée", la mesure "feclod" vise à réintégrer dans la vie professionnelle des demandeurs d'emploi qui sont sans travail depuis plus de deux ans en remboursant pendant une certaine durée, de manière dégressive et sous forme de subvention, tout ou partie de la part patronale des charges sociales. Le fonds cantonal de lutte contre le chômage prévu à l'art. 22 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC) en assure le financement.
b) A teneur du chiffre 2 de la directive du Service de l'emploi du 10 février 2000 (ci-après la directive "feclod") à laquelle les parties se réfèrent, le Service de l'emploi est l'autorité compétente pour se prononcer sur les demandes de subventionnement, l'ORP concerné par l'engagement émettant un préavis quant à la réalisation des conditions à remplir pour bénéficier de la mesure; il est en outre expressément prévu que l'employeur ne dispose d'aucun droit à ce subventionnement.
Au titre des formalités à remplir, le chiffre 4 de la directive "feclod" expose que l'employeur désireux de bénéficier de la mesure doit remplir une demande de remboursement des charges sociales patronales, à remettre à l'ORP du lieu de domicile du collaborateur au plus tard dix jours avant l'entrée en fonction de celui-ci; une demande tardive peut être prise en considération si elle est déposée dans les quatre mois qui suivent l'engagement de l'employé, auquel cas la subvention n'est versée qu'à partir du dépôt de la demande et est réduite en conséquence.
2. Si l'autorité intimée, plutôt que de s'être prononcée sur la demande de X.________ en sa qualité d'autorité de décision, a statué en qualité d'autorité de recours, il serait par trop formaliste de casser son prononcé pour la renvoyer à statuer conformément au chiffre 2 de la directive "feclod", dès lors qu'elle n'a pas limité son pouvoir d'examen pour se borner à confirmer le prononcé d'irrecevabilité de l'ORP, mais a dûment motivé son refus, après avoir interpellé l'ORP et le requérant. Celui-ci ayant recouru dans le respect du délai et des autres conditions de forme mentionnés au pied de la décision contestée, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du litige.
3. Soutenant que le dépôt tardif de sa demande de subventions est imputable aux seuls renseignements lacunaires, voire erronés, qui lui ont été donnés par l'ORP, le recourant se prévaut du principe de la bonne foi qui, appliqué à l'autorité, a la portée d'une garantie constitutionnelle (P. Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3).
a) En vertu de ce principe, l'administration est, malgré un texte légal contraire, liée par les renseignements inexacts qu'elle fournit à l'administré, et a fortiori par les assurances qu'elle lui donne: elle sera tenue de s'y conformer ou de réparer de quelque autre manière le préjudice subi par celui qui s'est fié à ce qu'elle a dit, à certaines conditions. La première est que les renseignements ou l'assurance ont été donnés par une autorité compétente pour ce faire, du moins apparemment compétente ou dont le comportement pouvait légitimement donner à croire qu'elle l'était. Le renseignement, inexact, doit ensuite avoir été fourni sans réserve, clairement, et devait avoir pour objet une situation concrète, déterminée et portant exactement sur la situation litigieuse. L'administré devait encore avoir un intérêt personnel et concret à être renseigné de la sorte, sans avoir été en mesure de reconnaître l'erreur ni en avoir été lui-même responsable. En outre, la législation ne doit pas avoir été modifiée entre le moment où l'autorité a fait ses déclarations et celui où le principe de la bonne foi est invoqué: celui-ci ne protège pas contre les changements de législation, l'administration ne pouvant lier le législateur. Enfin, et surtout, l'administré doit avoir pris, sur la base de l'information inexacte ou de l'assurance donnée, des dispositions irréversibles (ATF 121 V 65, 121 II 473, 118 Ia 245, 117 Ia 285; Moor, op. cit., ch. 5.3.2.1, et les références citées; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 108 ss.).
Plus largement, le principe de la bonne foi trouve application lorsque l'administration adopte des comportements contradictoires. Créant une apparence de droit sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit, l'autorité est liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (théorie dite des "actes concluants"). Il ne suffit pas pour cela que, pendant un certain temps, l'autorité n'intervienne pas à l'encontre d'un état de fait illégal, et encore moins que, par ignorance ou faute d'actualité du problème, elle soit en quelque sorte restée neutre (ATF 118 Ia 384; RDAF 1990, 55). Il faut que l'administration manifeste d'une manière ou d'une autre sa position, sans qu'il soit pour autant nécessaire qu'elle le fasse par un acte explicite; elle sera liée si l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu'elle considère la situation comme régulière (ZBl 1973, 82; 1993, 76; RDAF 1982, 137). Pour qu'il y ait contradiction, il faut en outre qu'il s'agisse de la même autorité ou d'autorité tenues de coordonner leurs activités, des mêmes intéressés et de la même affaire ou d'affaires identiques. Pour le surplus, valent les mêmes conditions que celles exposées ci-dessus s'agissant des renseignements inexacts, en particulier celle relative aux dispositions irréversibles que doit avoir prises l'intéressé (Moor, op. cit., ch. 5.3.2.2).
b) En l'espèce, pose déjà problème la réalisation de cette dernière condition. En effet, le comportement irréversible que le recourant semble invoquer paraît être celui d'avoir été amené à engager un chômeur sur la base d'une promesse de subventions. Or, tel n'est pas le cas. Du dossier constitué, il ressort d'une part que l'employeur a été renseigné sur les mesures "feclod" courant janvier 1999, après l'engagement de B.________, d'autre part qu'il n'a pas été question de promesse d'octroi d'une subvention, mais tout au plus de l'assurance de pouvoir déposer une demande en temps utile.
Et même si l'on considère que le comportement irréversible et préjudiciable aurait consisté pour l'employeur à n'avoir pu agir dans un délai péremptoire dont on aurait dû l'aviser, l'attitude de l'intéressé se heurte à une autre condition nécessaire pour se prévaloir du principe de la bonne foi, celle du devoir d'agir dans un délai raisonnable dès que l'on est en mesure de reconnaître le comportement erroné de l'autorité, respectivement de comprendre qu'une erreur a pu être commise. Or, pour avoir pu constater que les formulaires de demande qui lui ont été remis en janvier et mars 1999 stipulaient que le remboursement des charges sociales intervenait tous les six mois sur décision du service de l'emploi et non de l'ORP, et pour avoir admis que ce dernier lui a pour la dernière fois déclaré en mars 1999 que la situation devait très prochainement se clarifier, le recourant ne pouvait en tout état de cause attendre plus de deux ans avant d'interpeller l'autorité. A tout le moins ne pouvait-il attendre neuf mois à réception des déterminations de la Caisse de compensation AVS du 7 juillet 2000 rejetant sa première demande formelle de remboursement des charges patronales relatives à l'engagement de B.________.
c) Le recourant ayant ainsi perdu la possibilité de se prévaloir de sa bonne foi, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur une requête manifestement tardive.
4. Fondée, la décision entreprise doit être confirmée et le recours rejeté en conséquence, sans suite de frais pour son auteur (art. 103 LACI, par renvoi de l'art. 56 al. 2 LEAC).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 13 mars 2002 par le Service de l'emploi, première instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 4 mars 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.