CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 août 2002
sur les recours interjetés par A.________ d'une part et B.________ d'autre part, tous deux domiciliés route Y.________, à Z.________
contre
les décisions du Centre social intercommunal de Z.________ du 24 janvier 2002 (fixation des montants de l'aide sociale vaudoise)
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud président; M. Edmond De Braun et M. Jean Meyer, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz
Vu les faits suivants:
A. A.________ a bénéficié du revenu minimum de réinsertion du 1er janvier au 31 mars 2000 et du 1er mars au 31 mai 2001. Elle a ensuite perçu des prestations de l'aide sociale vaudoise (ASV) du 1er juin au 31 décembre 2001. Elle occupe depuis le 1er septembre 2001 un appartement de trois pièces à la route Y.________, à Z.________ pour un loyer mensuel de 700 fr., charges comprises, conformément au contrat de bail signé le 25 août 2001. Ce contrat précise que l'appartement est occupé par deux personnes.
Elle vit depuis le 1er janvier 2002 avec B.________ des oeuvres duquel elle a accouché le 13 mai 2002. Il ressort de trois décomptes de la Mutuelle Valaisanne Assurance maladie et accidents du 12 novembre 2001 que ce dernier a touché des indemnités, en raison d'un accident, pour une incapacité de travail à 100 % du 15 juin au 30 septembre 2001, puis à 50 % du 1er au 7 octobre 2001. En outre, figure au dossier une fiche de salaire concernant B.________ pour le mois de novembre 2001. Le Dr C.________ a établi le 14 janvier 2002 un certificat médical faisant état d'une incapacité de travail à 50 % de B.________ du 14 janvier au 15 février 2002.
L'intéressé a signé le 23 janvier 2002 une demande d'aide sociale à compter du 1er janvier 2002, précisant qu'il vivait chez A.________, laquelle apparaissait sous rubrique "conjoint(e)/concubin" dans cette demande. L'intéressé a également signé le même jour un ordre de paiement invitant la Mutuelle Valaisanne à payer directement au Centre social intercommunal de Z.________ (CSI) les prestations financières qui lui seraient versées en raison de son accident.
B. Par deux décisions identiques du 24 janvier 2002, le CSI a accepté les demandes d'aide sociale de A.________ et de B.________ et leur a alloué, à compter du 1er janvier 2002, un montant mensuel de global de 2'400 fr., soit 1'200 fr. par personne, versé sur le compte de A.________. Ces décisions précisaient que les 2'400 fr. se décomposaient de la façon suivante : 1'700 fr. de forfait sans loyer et 700 fr. pour le loyer pris en compte.
C. C'est contre la décision précitée la concernant que A.________ a recouru auprès du Tribunal administratif par acte du 28 février 2002 posté le 13 mars suivant. Elle y fait allusion à un recours du 11 février 2002 et fait notamment valoir que deux personnes vivant sous le même toit n'étaient pas censées perdre leur autonomie, que B.________ s'était vu contraint de signer une reconnaissance de dettes parce qu'elle se trouvait à l'aide sociale, que ce dernier était en incapacité de travail à la suite d'un accident, qu'il contractait ainsi lui aussi une dette sociale alors qu'il ne souhaitait en aucune façon faire appel à une aide étatique et que lorsqu'elle était inscrite comme célibataire, elle bénéficiait d'un montant mensuel de 1'800 fr. Elle a ainsi relevé qu'il n'était pas possible pour deux personnes de faire face à leur loyer et autres charges courantes avec un montant mensuel total de 2'400 francs.
Par pli du 29 mars 2002, B.________ a exposé qu'il était étonnant que l'on puisse considérer deux personnes vivant ensemble comme un couple de concubins après moins de trois mois de vie commune, qu'il n'avait pas l'intention de se marier avec A.________ et qu'il n'était pas certain que leur vie de couple se poursuive.
D. Le CSI a transmis son dossier au Tribunal administratif le 17 avril 2002 en indiquant que A.________ était enceinte de huit mois et qu'elle vivait avec le père de l'enfant à naître depuis janvier 2002 si bien qu'il était justifié de les considérer comme un couple de concubins.
A la suite d'une intervention du juge instructeur du tribunal, le CSI a transmis le 3 mai 2002 une copie de la correspondance valant recours qui lui avait été adressée le 11 février 2002 par B.________. Il y contestait la décision du 24 janvier 2002 le concernant en relevant qu'en raison de sa prise de domicile chez A.________, il se voyait contraint de se porter garant de son revenu, qu'en cas de décès elle garderait son statut de célibataire, qu'ils n'avaient pas l'intention de se marier, qu'en raison de leur statut de célibataires, ils ne voulaient et ne pouvaient pas assumer la responsabilité financière de l'autre et que les décisions litigieuses portaient atteinte à leur autonomie financière et morale en entraînant une dépendance de l'un envers l'autre dont ils ne voulaient pas.
E. Par avis du 27 mai 2002, le juge instructeur du tribunal a rappelé au CSI et aux recourants les différentes circonstances qui devaient être prises en considération pour qu'une relation de concubinage puisse être admise en matière d'ASV. Il leur a donc imparti un délai au 17 juin 2002 pour prendre position sur ces différents critères et a invité les recourants à fournir quelques explications complémentaires dans le même délai.
B.________ a répondu le 14 juin 2002 qu'il n'avait jamais déposé une demande d'aide sociale le concernant, qu'à la suite de son déménagement auprès de A.________, il avait été convoqué au CSI afin de justifier ses revenus, qu'il avait été contraint de signer l'ordre de paiement en faveur de l'autorité intimée faute de quoi plus aucune prestation n'aurait été servie à la recourante, qu'à la lecture de la décision litigieuse le concernant, il avait pu constater qu'il était inscrit comme une personne sans activité et que A.________ avait dès le départ fait mentionner deux personnes sur son contrat de bail à loyer car elle avait toujours envisagé d'avoir un co-locataire. En ce qui concerne les critères permettant de retenir une relation de concubinage, il a précisé qu'ils n'étaient pas réalisés à l'exception d'un enfant commun né le 13 mai 2002. Il a en outre exposé ne plus être au bénéfice de prestations de l'assurance-accidents depuis le 1er avril 2002. Le détail de cette réponse sera repris dans la mesure utile dans les considérants qui suivent.
A.________ a également répondu le 14 juin 2002. Elle a rappelé que deux personnes vivant sous le même toit étaient considérées comme concubins après cinq ans de vie commune, ce qui n'était pas son cas et celui de B.________, qu'ils avaient toutefois décidé d'avoir une relation, un enfant et une vie de famille, que B.________ avait son propre revenu, qu'ils vivaient indépendamment l'un de l'autre, que partageant un logement en commun depuis six mois, ils construisaient leur avenir ensemble et qu'ils avaient été contraints de vivre du même revenu, soit l'ASV.
Le CSI a pris position le 12 juin 2002, dite correspondance n'étant parvenue au tribunal que le 19 du même mois, et a indiqué que la recourante avait accouché le 13 mai 2002 d'un garçon reconnu par B.________, que le couple n'avait jamais nié vivre en concubinage, mais refusait les conséquences financières d'une telle situation, que A.________ reconnaissait en effet connaître B.________ depuis quelques années, qu'elle avait même évoqué leur projet de mariage, que B.________ avait demandé à son assurance-accidents d'annuler l'ordre de paiement en faveur du CSI, qu'il avait annoncé vouloir changer d'adresse pour échapper au statut de concubin, qu'il avait refusé de s'inscrire au chômage et avait confirmé avoir une activité à 50 % sur la base d'un contrat oral et qu'il n'avait pas donné suite à une requête du mois d'avril 2002 concernant la production de ses fiches de paie.
F. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation, le juge instructeur ayant informé les recourants et l'autorité intimée que l'instruction était close, par avis du 18 juillet 2002.
Considérant en droit:
1. La loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS) prévoit à son art. 24, rangé dans le chapitre premier du titre III consacré à l'aide sociale, que le recours, qui s'exerce dans les 30 jours dès réception de la décision, peut également être formé pour inopportunité. L'art. 15 al. 1er du Règlement du 18 novembre 1977 d'application de la LPAS précise que la décision prise par l'organe communal peut faire l'objet d'un recours conformément aux règles sur la juridiction et la procédure administratives.
En l'espèce, le CSI de Z.________ a rendu deux décisions identiques le 24 janvier 2002 concernant chacun des recourants. A.________ a recouru contre la décision la concernant par acte adressé au tribunal de céans et remis à un bureau de poste suisse le 13 mars 2002. Quant à B.________, il a recouru par acte adressé le 11 février 2002 au CSI. Il apparaît donc que le pourvoi de A.________ semble tardif. En revanche, celui de B.________ a été déposé en temps utile mais auprès d'une autorité incompétente. Le CSI aurait donc dû transmettre ce recours au tribunal de céans conformément à l'art. 31 al. 4 LJPA, 2ème phrase selon lequel le recours mal adressé est transmis sans délai à l'autorité de recours.
Les deux décisions litigieuses reposent sur un état de fait connexe puisqu'elles fixent un montant global d'ASV pour A.________ et B.________, ces deux recourants étant considérés comme des concubins par le CSI. En outre, les motifs que A.________ et B.________ font valoir contre ces décisions sont identiques et sont présentés indifféremment contre chacune de ces deux décisions du 24 janvier 2002.
Il y a donc lieu de considérer que le recours interjeté le 11 février 2002 par B.________ l'a été pour les deux recourants, A.________ ayant par la suite, en quelque sorte, ratifié cette démarche, par son recours tardif posté le 13 mars 2002. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Selon l'art. 3 LPAS, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (al. 1er). Celles-ci sont subsidiaires, non seulement à l'aide privée de la famille qui peut pourvoir au bien de ses membres (art. 1er LPAS), mais aussi aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales. Elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique (art. 18 LPAS).
Aux termes de l'art. 21 LPAS, la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont fixées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Toutefois, conformément à l'art. 11 du Règlement d'application de la LPAS (RPAS), l'organe communal doit rechercher au préalable toute solution satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l'octroi de prestations financières. La personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, d'une part d'accepter le cas échéant des propositions convenables de travail, d'autre part de renseigner l'organe appliquant l'aide sociale sur sa situation personnelle et financière (art. 23 LPAS). Plus généralement, la jurisprudence admet qu'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société (cf arrêt TA PS 00/0173 du 12 mars 2001 et les références citées).
3. L'autorité intimée a en l'espèce considéré que A.________ et B.________ entretenaient une relation de concubinage si bien qu'ils devaient être assimilés en matière d'aide sociale à un couple marié. C'est précisément ce que contestent les recourants.
a) Le Recueil d'application de l'ASV pour l'année 2002, établi par le Département de la santé et de l'action sociale, indique à son chiffre II-12-7.2 que les personnes vivant en concubinage sont traitées comme les couples mariés pour le calcul des forfaits. Le tribunal de céans a déjà confirmé à plusieurs reprises cette pratique (voir par exemple arrêts TA PS 00/0173 du 12 mars 2001 précité, PS 97/0190 du 3 septembre 1997 ou encore PS 96/0152 du 23 septembre 1996).
La jurisprudence s'est également déjà penchée sur la notion de concubinage stable assimilable au mariage et a notamment précisé que, par union libre stable ou concubinage au sens étroit, il fallait entendre une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de table et de lit. Toujours selon cette jurisprudence, les trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent toute de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable au mariage. Pour que l'on puisse parler de communauté de vie assimilable au mariage, il est nécessaire que les autres composantes, en particulier les affinités spirituelles des partenaires ressortent clairement et soient vécues comme dans le mariage. Le juge doit ainsi procéder dans tous les cas à une appréciation globale de tous les facteurs déterminants; toutes les circonstances de la vie commune entrent en ligne de compte afin de pouvoir apprécier la qualité d'une communauté de vie. Comme l'a jugé le Tribunal fédéral, il ne suffit notamment pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage (arrêt PS 96/0152 du 23 septembre 1996 précité et les renvois à la jurisprudence fédérale, plus particulièrement à l'ATF 118 II 235).
Il résulte de cette jurisprudence que l'union libre stable est une notion des plus restrictives et que son existence ne peut être admise qu'avec retenue. Tel doit être également le cas pour la notion de ménage commun en matière d'assistance sociale puisqu'elle implique la prise en considération d'une participation financière du partenaire alors même qu'aucune obligation d'entretien ne lui incombe. C'est seulement si des concubins entretiennent une relation étroite et stable que l'on peut qualifier de pseudo-conjugale, qu'il est alors possible de tenir compte des ressources de l'ami du requérant dans le calcul du montant de l'aide sociale. A contrario, les concubins qui n'entretiennent pas une telle relation seront considérés comme des simples personnes vivant sous le même toit (arrêt TA PS 96/0152 du 23 septembre 1996 précité).
Le Recueil d'application 2002 de l'ASV a repris à son chiffre II-12.7.1 la définition et les principes précités en rappelant qu'il faut faire la preuve de la qualité et de la solidité de l'union en procédant à une appréciation globale de toutes les circonstances de la vie commune. En définitive, et conformément au recueil précité, lorsque le concubinage est contesté par le requérant, il y a lieu de rechercher toutes les circonstances concourant à établir la qualité et la solidité de l'union à un degré de vraisemblance suffisant. Ces circonstances peuvent être notamment les suivantes :
- l'existence d'un enfant commun; - la durée de la vie commune, étant précisé qu'une union de plus de cinq ans ne suffit pas à elle seule à faire présumer l'existence du concubinage; - le partenaire du requérant contribue effectivement à l'entretien de celui-ci; - les partenaires se sont aidés financièrement à un moment de leur vie commune; - ils sont propriétaires de biens en commun; - ils passent leurs loisirs et leurs vacances ensemble; - ils fréquentent les même amis; - ils n'ont jusqu'alors jamais contesté vivre en concubinage, le requérant ayant été par exemple taxé comme concubin dans le cadre de l'ASV et - ils ont tenu des propos desquels on pouvait déduire qu'ils vivaient en concubinage.
b) en l'espèce, le juge instructeur du tribunal a rappelé les différents critères précités aux recourants et à l'autorité intimée, par avis du 27 mai 2002, en les invitant à prendre position de façon circonstanciée sur leur réalisation.
Les recourants ont exposé qu'ils vivaient ensemble depuis le début de l'année 2002 et qu'à l'exception de leur enfant commun né le 13 mai dernier, aucun des critères précités n'était réalisé.
Le CSI a pour sa part relevé le 12 juin 2002 que A.________ avait accouché le 13 mai 2002 d'un garçon que B.________ avait reconnu, que le couple n'avait jamais nié le fait de vivre en concubinage, mais refusait les conséquences financières d'une telle situation et que la recourante reconnaissait connaître B.________ depuis quelques années et avait évoqué leur projet de mariage. Les autres points mentionnés par le CSI dans cette correspondance concernaient les difficultés rencontrées dans la collaboration avec le recourant B.________.
Le Tribunal administratif ne peut dès lors que constater que les seuls indices en faveur d'un concubinage au sens étroit résident dans le partage du même logement depuis le début de l'année 2002 et dans la naissance du fils du couple au mois de mai de la même année. Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, les recourants ont toujours contesté, à tout le moins dans le cadre de la présente procédure, pouvoir être assimilés à des concubins vivant dans une situation semblable au mariage. Il apparaît donc que les critères jurisprudentiels permettant de retenir une union libre stable ou un concubinage au sens étroit ne sont pas réalisés, notamment en ce qui concerne la communauté de vie d'une certaine durée, voire durable. Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de préciser à plusieurs reprises que la simple vie commune ne suffisait pas pour permettre de retenir un concubinage assimilable au mariage (voir par exemple arrêts TA PS 00/0173; PS 97/0190 précités et PS 94/0432 du 14 novembre 1994).
Le principe inquisitorial, qui domine la procédure administrative, imposait au CSI d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision. Il devait entreprendre lui-même les investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des intéressés) pour établir ces faits (arrêt TA PS 94/0432 du 10 novembre 1994 précité). Force est en l'espèce de constater que l'autorité intimée n'est pas parvenue à établir l'existence d'une relation de concubinage au sens étroit et ce malgré le délai supplémentaire au 17 juin 2002 qui lui a été imparti à cette fin.
4. Il ressort des considérants qui précèdent que les décisions litigieuses doivent être annulées, les recours admis et le dossier retourné à l'autorité intimée pour qu'elle fixe le droit éventuel à l'ASV des recourants de façon individuelle ou, le cas échéant, en qualité de personne disposant d'un revenu et vivant dans le même ménage conformément au chiffre II-12.6 du Recueil ASV 2002. L'autorité intimée devra plus particulièrement examiner si B.________ maintient sa demande d'aide sociale. A ce propos et contrairement à ce que ce dernier soutient, il a bel et bien signé le 23 janvier 2002 une demande d'aide sociale vaudoise, laquelle figure au dossier. L'attention du recourant doit de plus être attirée sur l'art. 23 LPAS selon lequel la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie.
Le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions rendues le 24 janvier 2002 par le Centre social intercommunal de Z.________ sont annulées, la cause lui étant renvoyée pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 8 août 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint