CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
arrêt 26 mai 2003
sur le recours interjeté par X.________, domicilié à ******** à Z.________,
contre
la décision du Centre social régional de Y.________ du 31 janvier 2002 admettant sa demande d'aide sociale à partir du 1er janvier 2002.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ s'est adressé au Centre social régional de Y.________ à la fin du mois de novembre 2001 en vue de déposer une demande d'aide sociale vaudoise. Il avait bénéficié jusqu'au 31 mars 2000 du revenu minimum de réinsertion et avait investi la fortune de son 2ème pilier afin de se lancer dans une activité indépendante qui ne lui avait finalement rien rapporté.
B. Lors d'un premier entretien avec les représentants du centre social régional le 27 novembre 2001, il lui a été précisé l'alternative suivante : soit il cessait une activité indépendante en annulant son inscription auprès de l'AVS en qualité d'indépendant, et le centre social régional pouvait allouer rapidement des prestations de l'aide sociale; soit il manifestait le souhait de continuer l'activité indépendante et le dossier devait être adressé au Service de prévoyance et d'aide sociales pour préavis. X.________ ayant opté pour la seconde solution, le centre social régional lui a demandé différentes pièces complémentaires, notamment la copie de sa dernière déclaration d'impôt et une facture du téléréseau. En date du 12 décembre 2001, le centre social régional a soumis le dossier au Service de prévoyance et d'aide sociales en présentant la situation de la manière suivante :
"M. est arrivé au terme de son RMR en mars 2000. Puis, a retiré son 2ème pilier pour payer ses dettes et investir dans une activité d'indépendant "********" à Z.________. Son activité n'est actuellement pas rentable. Tout en espérant que la situation s'améliore, M. nous demande une aide financière, en attendant de développer une activité indépendante pour des assurances maladie. Son souhait est de trouver un emploi à 50 % et de maintenir son activité d'indépendant.
M. nous a remis une "comptabilité" ou plutôt un journal où nous voyons un capital de départ, des investissements et des frais généraux de mars 2000 à novembre 2001. Solde positif au 21.11.01 fr. 168.55. Pas trace d'encaissements, ni dans la comptabilité, ni sur le relevé ******** remis.
Sur la base des éléments présentés, nous sommes réticents à accorder l'ASV pour indépendants à M. X.________. Nous vous remettons en annexes tous les documents nécessaires pour l'examen de ce cas, en vous demandant de bien vouloir vous prononcer".
C. Il ressort de la copie d'un message e-mail adressé par le Service de prévoyance et d'aide sociales au centre social régional le 21 décembre 2002, que X.________ avait provisoirement renoncé à poursuivre son activité indépendante en raison de la réalité des chiffres et des demandes de renseignements complémentaires qui lui ont été adressées pour clarifier sa situation. L'auteur du message relevait ainsi que la demande du 12 décembre 2001 était devenue caduque.
D. En date du 7 janvier 2002, le centre social régional demandait à X.________ des extraits de son compte auprès de la W.________, ainsi qu'un avis confirmant sa désaffiliation en qualité d'indépendant auprès de l'AVS.
X.________ a produit les relevés du compte à la W.________ dès le versement de sa prestation du 2ème pilier au mois d'avril 2000 et il a produit une attestation de la caisse AVS de la Fédération patronale vaudoise certifiant qu'il était affilié dès le 1er mai 2000 pour une activité lucrative indépendante. Il a produit ensuite par fax du 31 janvier 2002 un décompte de la caisse AVS du 30 janvier 2002 précisant le montant des cotisations personnelles versées du 1er janvier au 27 novembre 2001 avec une attestation certifiant que son affiliation avait pris fin au 27 novembre 2001.
E. Le centre social régional a accordé des prestations de l'aide sociale à X.________ dès le 1er janvier 2002, par décision du 31 janvier 2002. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 février 2002. Il précise qu'il avait toujours pensé recevoir cette aide avec un effet rétroactif à partir du mois de novembre 2001; à la fin des mois de novembre et de décembre 2001, il a dû emprunter de l'argent pour faire face à ses paiements et dépenses courantes.
Le centre social régional s'est déterminé sur le recours le 19 mars 2002 en concluant au rejet du recours. L'occasion a été donnée au recourant de déposer un mémoire complémentaire.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) Telle que conçue par le législateur vaudois, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS). Ces dispositions sont édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application).
b) Du principe de la subsidiarité de l'aide sociale, l'on déduit de manière générale qu'il incombe au bénéficiaire de l'aide de faire tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le vocable de "Selbsthilfe" (F. Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé. Aussi la personne aidée est-elle tenue, sous peine de refus des prestations, de renseigner les autorités compétentes sur sa situation personnelle et financière et d'accepter le cas échéant des propositions convenables de travail (art. 23 LPAS); l'autorité doit pour sa part s'efforcer de proposer au bénéficiaire de l'aide sociale un emploi compatible avec ses capacités physiques, psychiques et professionnelles, auquel cas la proposition de travail est précisément réputée convenable au sens de l'art. 23 LPAS (art. 14 RPAS).
Au chapitre de l'activité indépendante, le recueil d'application retient que l'aide sociale n'intervient pas pour la soutenir et assurer les frais de fonctionnement liés à l'entreprise, mais que seule une aide, pour une période de trois mois, peut être accordée à la personne pour autant que l'entreprise (en cours de création ou d'exploitation) paraisse viable, ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins; la situation est réévaluée à l'échéance de ces trois mois et doit être soumise au SPAS après douze mois d'aide au maximum, avec un rapport de situation complet (recueil, ch. II-10.0). Constante, la jurisprudence admet quant à elle que l'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi que l'on est en droit d'attendre de lui, respectivement en cessant une activité indépendante non rentable pour se consacrer à un emploi salarié (Tribunal administratif, arrêt PS 1986/188 du 19 décembre 1996, PS 1998/059 du 8 avril 1998 et PS 2000/077 du 7 septembre 2001, ainsi que les références citées).
c) En l'espèce, le recourant a déclaré s'être lancé dans une activité indépendante dès le mois d'avril 2000 en utilisant à cet effet tous les avoirs de sa prévoyance professionnelle. Il a manifesté au centre social régional le souhait de pouvoir poursuivre cette activité indépendante; il a produit notamment un extrait de sa comptabilité comportant le journal des dépenses d'exploitation. Le recourant a toutefois indiqué n'avoir obtenu aucun revenu de cette activité et n'a en tous les cas produit aucune pièce attestant avoir reçu un quelconque revenu. Ainsi, les données en possession du centre social régional ne permettaient pas de considérer que l'activité indépendante du recourant paraisse fiable ni lui permette de subvenir en grande partie à ses besoins. Le centre social régional était ainsi en droit d'exiger du requérant qu'il effectue des recherches d'emploi en cessant une activité indépendante non rentable pour se consacrer à un éventuel emploi salarié.
3. a) En principe, l'aide sociale est versée à la fin d'un mois pour faire face aux charges du mois suivant; l'intervention est alors considérée comme ayant débuté du mois du versement. Ainsi, lorsque le mois de janvier 2001 est indiqué comme la date du début de l'aide sociale, il s'agit d'une modalité d'écriture qui doit être comprise en ce sens que l'aide est effectivement accordée pour répondre aux charges du mois suivant (voir arrêt PS 2002/0013 du 13 novembre 2002).
En l'espèce, le recourant a effectué la première démarche en vue de l'obtention de l'aide sociale auprès du centre social régional le 27 novembre 2001. Mais il a d'emblée émis le souhait de poursuivre une activité indépendante de telle sorte que le centre social régional a été amené à consulter le Service de prévoyance et d'aide sociales afin d'obtenir son préavis sur les possibilités d'accorder une aide financière en vue de la poursuite d'une telle activité. Le recourant a ensuite renoncé à une telle démarche et le centre social régional a encore requis la production de pièces complémentaires, notamment les extraits du compte dont le recourant est titulaire auprès de la W.________, ainsi qu'une attestation certifiant sa désaffiliation en qualité d'indépendant auprès de la caisse AVS. Le requérant a finalement produit toutes les pièces requises en particulier l'attestation de la caisse de compensation AVS à la fin du mois de janvier 2002.
b) Selon l'art. 23 LPS, la personne est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière, ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. L'autorité doit ainsi entreprendre toutes les recherches et requérir toutes les informations utiles, ainsi que la production de documents permettant d'attester que toutes les conditions permettant l'octroi de l'aide sociale sont remplies. Il appartient à la personne aidée de collaborer pleinement aux demandes d'information requise par l'autorité qui n'a en principe pas la possibilité d'accorder l'aide sociale tant qu'elle n'a pas acquis la conviction que toutes les conditions requises pour permettre l'octroi d'une telle aide sont remplies.
Il n'est toutefois pas exclu que, en présence d'une situation d'urgence, l'autorité chargée d'appliquer l'aide sociale soit amenée à accorder provisoirement les montants strictement nécessaires et indispensables à la sauvegarde des intérêts vitaux du requérant, par exemple afin d'éviter une résiliation du contrat de bail à la suite d'une mise en demeure. De tels versements anticipés, accordés à titre provisoire, ne préjugent pas de la décision à venir sur l'octroi ou le refus de l'aide sociale, et sont comparables à l'aide accordée dans le cadre de la procédure de recours en application de l'art. 15 al. 3 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales (RAPS). Par ailleurs, l'octroi de l'aide sociale peu comporter des paiements rétroactifs notamment pour régler les loyers en retard (voir recueil d'application p. 32). Ainsi, compte tenu des vérifications nécessaires à effectuer avant l'octroi de l'aide sociale, celle-ci ne doit être accordée que pour le mois au cours duquel l'autorité d'application a reçu toutes les pièces, informations et documents attestant que les conditions permettant l'octroi de l'aide sont remplies.
c) Il est vrai que le tribunal ne peut non plus exclure la possibilité d'accorder exceptionnellement l'aide sociale avec un effet rétroactif au mois durant lequel la demande a été présentée si les circonstances le justifient, notamment si les besoins vitaux et personnels du requérant l'imposent et si les délais qui ont provoqué un retard sur la décision sur la demande d'aide sociale ne sont pas imputables au requérant. Mais en l'espèce, le centre social régional a requis le 7 janvier 2002 déjà auprès du recourant l'attestation de la caisse AVS relative à sa désaffiliation en qualité d'indépendant et ce dernier n'a produit la pièce requise que le 31 janvier 2002. Ainsi, le retard apporté à la décision d'octroi de l'aide sociale est également imputable au recourant. En outre, le recourant n'a pas fait état d'une situation de détresse ou d'extrême urgence justifiant le versement anticipé des montants de l'aide sociale pour couvrir les dépenses des mois de novembre et décembre 2001. Il n'existe donc pas de circonstances exceptionnelles justifiant d'accorder l'aide sociale avec un effet rétroactif au moment des premières démarches effectuée par le requérant en vue d'obtenir une telle aide.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Il n'y a en outre pas lieu de percevoir de frais de justice, ni d'allouer de dépens (art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Centre social régional de Y.________ du 31 janvier 2002 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni allouer de dépens.
Lausanne, le 26 mai 2003/vz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint