CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 juillet 2003
sur le recours formé par A. A.________, domiciliée ********,
contre
les décisions du Centre social régional de l'Est-lausannois du 23 novembre 2001 ainsi que celle du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 novembre 2001 lui refusant les prestations de l'aide sociale vaudoise.
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Composition de la section: M. Eric Brandt président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs.
En faits :
A. Les époux B. A. ________, de nationalité britannique, et A. A.________, de nationalité suisse, née B.________, se sont mariés le 15 décembre 1999 à Rolle. Un enfant, C. A.________, est né de cette union, le 28 mai 2000.
Dès le mois de janvier 2000, les époux A. ________ ont requis et obtenu les prestations de l'aide sociale vaudoise, alors que A. A.________ poursuivait ses études de lettres et assumait la garde de l'enfant C. A.________.
A la suite de graves difficultés conjugales qui ont donné lieu notamment à une plainte pénale pour menaces de mort déposée par A. A.________, B. A. ________ a quitté sans prévenir le domicile conjugal le 1er septembre 2001 à destination de l'********, pour retourner auprès de ses parents. Ce dernier a emporté avec lui son dernier salaire et les quelques économies du couple.
B. En date du 23 octobre 2001, le Centre social régional de l'Est-lausannois a adressé au Service de prévoyance et d'aide sociales une demande exceptionnelle en faveur de A. A.________. Il était précisé que le centre était intervenu pour couvrir les budgets de septembre à octobre de la requérante, qui avait obtenu du Président du Tribunal civil de l'arrondissement de ******** des mesures protectrices de l'union conjugale l'autorisant à vivre séparée de son époux et lui confiant la garde de C. A.________; B. A. ________ était astreint à contribuer à l'entretien de sa famille par le versement d'une pension mensuelle de 1'500 francs. A. A.________ était d'ores et déjà inscrite à l'Université pour la poursuite de ses études. Dans ces circonstances, une aide exceptionnelle pour assurer la poursuite des études se justifiait.
A. A.________ n'avait pas de formation de base et elle avait déjà effectué cinq années de cours en lettres et histoire de l'art, attestées par l'obtention d'une demi-licence. Sa maternité ainsi que les difficultés conjugales avaient retardé le cours normal de ses études. Elle devait toutefois être en mesure de terminer sa formation par l'obtention d'une licence en lettres dans un délai de deux ans. Une demande de bourse a été déposée mais les chances d'obtenir une telle aide restaient aléatoires. Ainsi, à défaut d'une formation achevée, les perspectives professionnelles et financières de A. A.________ étaient difficiles à court comme à long terme, ce d'autant plus qu'elle devait assumer seule la charge de son fils. En outre, les indemnités de chômage qu'elle pouvait réclamer n'assureraient pas la couverture des besoins vitaux; enfin, les emplois non qualifiés n'offraient que des salaires réduits sans possibilité de moduler l'horaire en fonction des impératifs posés par la garde de l'enfant, cette solution n'assurant pas forcément non plus l'autonomie financière à long terme.
Par décision du 2 novembre 2001, le Service de prévoyance et d'aide sociales a décidé qu'il n'appartenait pas à l'aide sociale vaudoise d'intervenir dans la situation de A. A.________ en estimant préférable qu'elle s'inscrive maintenant auprès d'un office de réinsertion professionnel et qu'elle reprenne ses études ultérieurement.
C. A. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 novembre 2001. Elle avait passé avec succès trois demi-licences au cours des trois premières années d'études (français juillet 1998, anglais mars 1999, et histoire de l'art octobre 1999). Par la suite, son plan d'études a été retardé en raison de sa maternité mais aussi à cause des graves difficultés au sein du couple. Malgré ces difficultés, elle a continué d'avancer dans sa formation en obtenant en juillet 2001 une partie de sa licence d'anglais et en présentant sa licence d'histoire pour mars 2002 afin de finir l'anglais en juillet 2002 et terminer la branche principale, le français, au cours de l'année 2003. A. A.________ précise que sa formation universitaire présente un élément essentiel car c'était le seul moyen pour elle d'être par la suite indépendante de tout organisme et de pouvoir entièrement subvenir à ses besoins et à ceux de son enfant.
Le Centre social régional de l'Est-lausannois a renoncé à se déterminer sur le recours en précisant que sa décision du 23 novembre 2001 résultait de la prise de position du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 novembre 2001, qu'il confirmait.
Considérant en droit:
1. a) La Constitution fédérale (Cst) ne reconnaît un droit à la formation que dans la forme réduite de la garantie de son art. 19, lequel consacre le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit. Le Tribunal fédéral a non seulement refusé de reconnaître l'existence d'un droit à la formation qui irait au-delà de cette garantie minimale (ATF 103 Ia 369, en partic. p. 377), mais refusé de déduire un tel droit d'autres droits fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF 114 Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a pas non plus ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2 garantit le droit à l'instruction. Les seules bases sur lesquelles pourrait se fonder un certain droit à la formation sont donc celles, plutôt faibles, des buts mentionnés, d'une part à l'article 13 paragraphe 1er du Pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels - conclu à New-York le 16 décembre 1966 et entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (RS 0.103.1) - qui prévoit que les parties reconnaissent le droit de toute personne à l'éducation (son paragraphe 2 disposant que l'enseignement est obligatoire et accessible gratuitement à tous), d'autre part à l'art. 41 al. 1 lit. f Cst, qui prévoit, au chapitre des buts sociaux poursuivis par la Confédération et les cantons, que ceux-ci s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que les enfants et les jeunes ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier d'une formation initiale et d'une formation continue correspondant à leurs aptitudes (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).
La Constitution fédérale consacre par contre clairement un droit à l'aide sociale. Entré en vigueur le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst dispose que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367 consid. 2b p. 371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle responsabilité qui incombe à l'Etat et non à la société civile, la Constitution ne garantissant pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance sociale de la part des collectivités publiques compétentes. Ce droit est garanti à toute personne physique dans le besoin, indépendamment de sa nationalité ou de son statut au regard de la police des étrangers. Concrètement, le droit à des conditions minimales d'existence n'est violé que lorsque l'Etat refuse toute aide à une personne dans le besoin ou lorsque l'aide fournie n'atteint pas le minimum nécessaire à la satisfaction des besoins humains élémentaires. Le contenu de ce droit est défini par le législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les règles en matière de sécurité sociale définissant le minimum nécessaire et posant les conditions auxquelles cette aide est fournie, en quoi elle consiste et quel est le montant des prestations pécuniaires. (ATF 122 II 193 consid. 2; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notam. p. 17 ss et 157 ss).
b) Dans le canton de Vaud, l'aide sociale telle que conçue par le législateur a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressée et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS).
c) Ces dispositions, édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application), vont dans le sens de celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de déplacements ou également de formation (recueil, ch. II-3.4 et II-3.6). Le recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et normes CSIAS 12/2000, A.4).
2. Le droit positif ne prévoit pas, en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation, de droit à l'aide sociale.
a) S'il est admis que le droit constitutionnel à l'aide sociale comprend la couverture des frais de formation (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999, p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; directives CSIAS H.6), l'on ne saurait perdre de vue que l'aide sociale reste, comme exposé ci-dessus, fondée sur le principe de la subsidiarité. L'on en déduit non seulement qu'il incombe à la personne désireuse d'entreprendre ou de poursuivre des études de chercher à financer sa formation ou son perfectionnement professionnels par d'autres sources, telles que contributions des parents, bourses d'études, prestations de l'assurance-chômage ou de l'assurance-invalidité (cf. directives CSIAS, H.6), mais également qu'il fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le vocable de "Selbsthilfe" (Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé.
b) Dans le canton de Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de formation (recueil, ch. II-7.1; Tribunal administratif, arrêt PS 2001/0098 du 11 septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit., note 106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal de céans en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE; RSV 4.1.F). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAE; Tribunal administratif, arrêts 1998/0172 du 11 octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000). L'aide sociale ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal des bourses, le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil d'application (ch. II-7.2), à présenter une demande à des fonds publics ou privés, tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société vaudoise d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée par des prestations d'aide sociale (Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0325 du 28 juin 1994, 1994/0136 du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre 1994, 1996/0176 du 16 janvier 1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du 8 mai 1998, 1998/0057 du 8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).
c) Certes, le recueil d'application prévoit-il le cas d'aides "exceptionnelles ou extraordinaires", lesquelles sont accordées "lorsque les demandes d'aide ne sont pas prévues et/ou exclues par le recueil" (recueil d'application, ch. II-1.2), directive sur laquelle l'autorité intimée s'est précisément fondée pour requérir du SPAS qu'il consente à allouer l'aide sociale à la recourante.
Il appert cependant que la seule disposition légale sur laquelle cette directive pourrait trouver appui est l'art. 18 LPAS, à teneur duquel "exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique". Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps 1977, p. 758). Le Tribunal de céans a d'abord rattaché exclusivement cette disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996/0340 du 4 mars 1977), avant de considérer, non sans laisser la question ouverte, qu'une telle restriction n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoiqu'il en soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" un indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en "acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité, telles qu'invoquées par le SPAS et l'autorité intimée.
3. Toutefois, il n'est pas exclu d'allouer l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale et lorsque l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité.
a) La CSIAS - aux recommandations de laquelle se rallie la doctrine dominante (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème éd., 1999, p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss) - retient en effet que l'assistance des personnes dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens large), pour fondée qu'elle soit sur le principe de la subsidiarité, se doit d'assurer aux bénéficiaires, non seulement le minimum vital - soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage -, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels, notamment par des mesures favorisant l'intégration sociale et l'insertion professionnelle (directives CSIAS 12/2000, A.1 et A.6).
D'une manière générale, il est à ce dernier titre recommandé aux organes d'aide sociale, responsables de l'insertion professionnelle des personnes demandant de l'aide, de collaborer avec les milieux politiques et économiques sur les plans local, régional et cantonal, par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées (directives CSIAS, D.1 et D.3). Il est également précisé que les contributions ayant un caractère de subvention, telles que les bourses d'études, sont distinguées de l'aide sociale proprement dite: situées en amont de l'aide sociale, elles ont justement pour but d'empêcher que les couches de la population à faible revenu tombent dans la dépendance de l'aide sociale (directives CSIAS, G.3, se référant sur ce point à un arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 août 1998).
b) En particulier, traitant de la formation et du perfectionnement professionnel, les directives CSIAS retiennent bien que l'aide sociale - en vertu du principe de la subsidiarité - n'a à accorder de contributions que si ces mesures ne peuvent pas être financées par d'autres sources, telles que bourses, contributions des parents, prestations de l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de fonds. La formation initiale - qui nous occupe précisément en l'espèce - relève en principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation qui persiste au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2 CC, dans le cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée. Par contre, s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien et si les revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne suffisent pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la CSIAS admet que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide complémentaire, faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les contributions à une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne peuvent quant à elles être versées, dans la règle, que si la formation initiale ne permet pas de réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable que la mesure envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles, d'atteindre cet objectif (directives CSIAS, H.6).
c) En l'espèce, il apparaît clairement que la poursuite de la formation de la recourante est une mesure d'intégration sociale indispensable pour l'acquisition d'une autonomie financière en lui permettant d'obtenir une première formation de base. Cette mesure ne répond pas à un choix de l'intéressée, mais elle est imposée par l'ensemble des circonstances liées à sa situation personnelle (mariage, naissance d'un enfant et séparation dans des conditions difficiles). Ces circonstances font apparaître que la poursuite de la formation de base présente un intérêt primordial qu'il convient de sauvegarder par l'allocation des prestations de l'aide sociale en complément aux éventuelles aides partielles qui pourraient lui être accordées soit par l'intermédiaire des bourses études ou des avances sur pensions alimentaires impayées. C'est donc à tort que le Service de prévoyance et d'aide sociales a refusé à la recourante tout soutien de l'aide sociale vaudoise. Les décisions en cause doivent donc être annulées et le dossier retourné au Service de prévoyance et d'aide sociales pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 novembre 2001 ainsi que du Centre social régional de l'Est-lausannois du 23 novembre 2001 sont annulées et le dossier renvoyé au Service de prévoyance et d'aide sociales pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 17 juillet 2003.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint