CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 avril 2003
sur le recours formé par A.________, ********, B.________,
contre
la décision du Centre social régional de B.________ du 11 octobre 2001 rejetant sa demande d'aide sociale vaudoise.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 31 décembre 1969, a obtenu un diplôme d'ingénieur-mécanicien à C.________ en 1993; par la suite, il a notamment travaillé de 1997 à 2001, aux ******** de l'C.________ à B.________. Il a obtenu en 2000 un diplôme de "Master in Energy" de l'C.________. Après avoir travaillé comme assistant jusqu'à la fin du mois de mars 2001, il a souhaité entreprendre un complément de formation de deux ans à plein temps, lui permettant d'obtenir une équivalence à son diplôme d'ingénieur de C.________. Il s'est inscrit au 5ème semestre d'une formation de base d'ingénieur en mécanique et il a sollicité les prestations de l'aide sociale qui devaient s'ajouter à l'attribution d'une bourse de 17'000 fr. accordée par la ******** pour l'année académique 2000/2001. L'attestation d'attribution de la bourse précise que le financement prendra fin au 31 décembre 2001.
B. Par décision du 11 octobre 2001, le Centre social régional de B.________ (centre social) a rejeté la demande d'aide sociale pour le motif que la demande relevait de la compétence de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage. La décision précise aussi que le Service cantonal de prévoyance et d'aide sociales, consulté sur ce cas pour l'octroi d'une aide exceptionnelle, avait estimé que le requérant était à même de chercher un emploi permettant de financer ultérieurement la suite de ses études.
C. A.________ a recouru le 31 octobre 2001 contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il explique que sa demande d'aide sociale a été déposée à la suite d'une dégradation de sa situation financière et aussi pour faire face à l'agrandissement de sa famille (quatre personnes). Il avait vainement essayé de trouver un travail pour financer ses études et subvenir aux besoins de sa famille, mais sans succès, malgré l'envoi de plus de 200 offres auprès de différentes entreprises et fondations oeuvrant dans son domaine de formation.
Le Centre social régional de B.________ s'est déterminé sur le recours en concluant à son rejet.
Le recourant a encore déposé une écriture le 9 décembre 2001 en confirmant avoir fait plus de 200 offres de service à différentes entreprises.
Considérant en droit:
1. Adressé au tribunal dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (ci-après LPAS), le recours est déposé en temps utile; il satisfait également aux autres conditions de forme requises par l'art. 31 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) L'art. 19 Cst. garantit un droit à un enseignement de base suffisant et gratuit, lequel ne s'étend toutefois pas à l'enseignement supérieur et universitaire (ATF 103 Ia 369, spécialement p. 377). Le Tribunal fédéral a refusé de déduire ce droit d'autres droits fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF 114 Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a pas ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2 garantit le droit à l'instruction. On ne peut déduire d'autres bases constitutionnelles ou conventionnelles un droit à la formation allant au-delà de celui garanti par l'art 19 Cst. Les buts mentionnés à l'article 13 du Pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels, entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (RS 0.103.1), se limitent à prévoir que les parties reconnaissent le droit de toute personne à l'éducation (§1) en précisant que l'enseignement est obligatoire et accessible gratuitement à tous (§2). L'art. 41 al. 1 lit. f Cst. ne définit que les différents buts sociaux poursuivis par la Confédération et les cantons, lesquels s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que les enfants et les jeunes ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier d'une formation initiale et d'une formation continue correspondant à leurs aptitudes; mais on ne saurait déduire de cette disposition un droit à l'enseignement supérieur (Andréas Auer/ Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).
b) La nouvelle Constitution fédérale consacre un droit à l'aide sociale comme un droit fondamental. Entré en vigueur le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst a la teneur suivante "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". La jurisprudence avait porté auparavant le droit à des conditions minimales d'existence au rang d'un droit constitutionnel non écrit obligeant les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367 consid. 2b p. 371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention du justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle responsabilité qui incombe à l'Etat et non à la société civile, la Constitution ne garantissant pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance sociale de la part des collectivités publiques compétentes. Ce droit est garanti à toute personne physique dans le besoin, indépendamment de sa nationalité ou de son statut au regard de la police des étrangers. Concrètement, le droit à des conditions minimales d'existence n'est violé que lorsque l'Etat refuse toute aide à une personne dans le besoin ou lorsque l'aide fournie n'atteint pas le minimum nécessaire à la satisfaction des besoins humains élémentaires. Le contenu de ce droit est défini par le législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les règles en matière de sécurité sociale définissant le minimum nécessaire et posant les conditions auxquelles cette aide est fournie, en quoi elle consiste et quel est le montant des prestations pécuniaires (ATF 122 II 193 consid. 2; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notamment. p. 17 ss et 157 ss).
c) Dans le canton de Vaud, l'aide sociale est destinée à venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS).
Ces dispositions sont édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application); ces dispositions sont comparables à celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de déplacements ou également de formation (recueil, ch. II-3.4 et II-3.6). Le recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et normes CSIAS 12/2000, A.4).
3. Il convient de déterminer si le droit cantonal prévoit en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation un droit à des prestations de l'aide sociale
a) S'il est admis que le droit constitutionnel à l'aide sociale comprend la couverture des frais de formation (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999, p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; directives CSIAS H.6), il ne faut pas perdre de vue que l'aide sociale reste, comme exposé ci-dessus, fondée sur le principe de la subsidiarité. Il faut en déduire non seulement qu'il incombe à la personne désireuse d'entreprendre ou de poursuivre des études de chercher à financer sa formation ou son perfectionnement professionnels par d'autres sources, telles que contributions des parents, bourses d'études, prestations de l'assurance-chômage ou de l'assurance-invalidité (cf. directives CSIAS, H.6), mais également qu'il fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir lui-même à ses besoins ("Selbsthilfe"; voir Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé.
b) Dans le canton de Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de formation (recueil, ch. II-7.1; Tribunal administratif, arrêt PS 2001/0098 du 11 septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit., note 106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal de céans en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE; RSV 4.1.F). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAE; Tribunal administratif, arrêts BO 1998/0172 du 11 octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000). L'aide sociale ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal des bourses, le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil d'application (ch. II-7.2), à présenter une demande à des fonds publics ou privés, tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société vaudoise d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée par des prestations d'aide sociale (Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0325 du 28 juin 1994, 1994/0136 du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre 1994, 1996/0176 du 16 janvier 1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du 8 mai 1998, 1998/0057 du 8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).
5. Le recueil d'application prévoit toutefois le cas d'aides "exceptionnelles ou extraordinaires", accordées dans les situations qui ne sont pas prévues ou exclues par le recueil (recueil d'application, ch. II-1.2); l'autorité intimée s'est précisément fondée sur cette directive pour soumettre le cas du recourant au SPAS qui a toutefois refusé la demande.
a) Selon l'art. 18 LPAS, l'aide sociale peut comporter exceptionnellement et lorsque les circonstances le justifient, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique. Les travaux préparatoires ne délimitent pas le champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps 1977, p. 758). Le tribunal a d'abord rattaché exclusivement cette disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996/0340 du 4 mars 1977), puis il a estimé qu'une telle restriction n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance économique" n'avaient pas le même sens que ceux "d'activité indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). En tout état de cause, dans le domaine de l'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne saurait en principe s'agir pour le requérant de "recouvrer" une indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en "acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est pas applicable au cas de l'étudiant, et elle ne peut prendre le pas sur les règles déduites du seul principe de subsidiarité.
b) Il convient encore de préciser que le tribunal ne peut exclure d'emblée l'allocation des prestations de l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale et si l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité (voir arrêts PS 1994/0385 du 5 décembre 1994 et arrêt PS 2002/ 0082 du 5 mars 2003).
c) En l'espèce, le recourant poursuit une formation post-obligatoire et ne saurait invoquer la garantie constitutionnelle de l'enseignement de base de l'art. 19 Cst. Il ne peut non plus se prévaloir de l'art. 41 al. 1 let. f Cst. qui ne prévoit qu'un engagement général de la Confédération et des cantons à ce que soient fournies des formations initiales et continues correspondant aux aptitudes des intéressés. Or, le seul fait que l'aide à la formation s'opère, en vertu du principe de la subsidiarité, par le renvoi à la procédure de bourses d'études, ne fait pas échec à cet objectif ni même le fait que les cantons subordonnent l'octroi de ces bourses à des conditions particulières et n'en assurent donc l'octroi que dans une mesure restreinte. Il est vrai que le recourant a rencontré des difficultés pour se réinsérer dans le marché de l'emploi après les nombreuses offres qu'il a effectuées auprès de bureaux d'études de la région. Mais une partie de ces offres ne répondait pas à des annonces spécifiques d'un poste vacant. La seule difficulté de trouver un emploi ne justifie pas des prestations de l'aide sociale en vue d'obtenir une équivalence à une formation obtenue dans un pays étranger, car l'objectif recherché par l'acquisition du complément de formation à l'C.________ peut être atteint dans le cadre de la procédure spécifique prévue pour les bourses d'études. La situation serait toutefois différente si toutes les autres mesures prises par le recourant ne lui permettaient pas de retrouver dans un délai raisonnable une autonomie financière; mais tel n'est pas le cas au moment déterminant du dépôt du recours.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Il n'y a en outre pas lieu de percevoir de frais de justice ni d'allouer de dépens (art. 15 al. 2 RPAS et 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Centre social régional de B.________ du 11 octobre 2001 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 29 avril 2003.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.