CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 novembre 2003
sur le recours formé par A.________, domicilié à ********, représenté par l'assurance CAP Protection Juridique, à Lausanne,
contre
la décision du Service de l'emploi du 9 juin 2000 rejetant le recours formé contre la décision de la Caisse de chômage de la Société des Jeunes Commerçants du 14 décembre 1999 refusant de prendre en considération la perte de travail des mois de décembre 1998 à juin 1999.
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Composition de la section: M. Eric Brandt président; M. Rolf Wahl et Mme Isabelle Perrin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 22 septembre 1973, bénéficie d'une formation de dessinateur en génie civil. Il a travaillé du 28 août 1989 au 31 juillet 1998 auprès de X.________ SA à Renens. Son contrat de travail a été résilié en raison de la situation conjoncturelle.
B. A.________ a déposé le 8 octobre 1998 une demande d'indemnités auprès de la Caisse de chômage de la Société des Jeunes Commerçants (ci après : la caisse) en demandant le versement de l'indemnité journalière à partir du 16 septembre 1998. A.________ a fait contrôler son chômage auprès de l'Office régional de placement de Moudon (ci après : l'office régional) qui l'a régulièrement convoqué chaque mois à des entretiens de conseil jusqu'en décembre 1998. L'office régional a prononcé à l'encontre de l'assuré le 25 novembre 1998 une suspension de dix-huit jours dans l'exercice de son droit à l'indemnité pour avoir refusé un emploi temporaire.
Par décision du 11 novembre 1998, l'office régional a estimé que l'assuré n'était pas apte au placement en raison des entraînements qu'il suivait auprès du FC B.________ et des refus opposés à deux propositions de travail qui lui ont été faites. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi le 30 novembre 1998, qui a admis le recours 1er septembre 1999 et annulé la décision de l'office régional en reconnaissant l'aptitude au placement, l'assuré n'étant pas un joueur professionnel du FC B.________, il pouvait concilier son activité sportive avec un emploi dans sa profession de dessinateur en génie civil.
Entre-temps, A.________ a été convoqué le 10 novembre 1998 à un entretien de conseil fixé le 8 décembre 1998. A la suite du dépôt du recours contre la décision d'inaptitude au placement, A.________ a téléphoné à l'office régional la veille de l'entretien. Il affirme avoir demandé s'il était nécessaire de se présenter à l'entretien dès lors que l'office régional ne lui reconnaissait pas son aptitude au placement. L'office régional soutient de son côté que le recourant aurait indiqué "qu'il ne pensait pas utile de venir au rendez-vous tant qu'il était en inaptitude".
C. Pendant la procédure de recours devant le Service de l'emploi, l'office régional n'a plus convoqué l'assuré aux entretiens de conseil, lequel n'a pas non plus été rechercher auprès de cet office les formulaires "Indications de la personne assurée" des mois de décembre 1998 à juin 1999. A la suite de l'admission du recours, A.________ s'est présenté le 5 octobre 1999 à l'office régional pour prendre les formulaires IPA des mois de décembre 1998 à juin 1999. L'office régional a répondu qu'il ne détenait plus ces formulaires, qui étaient détruits après un délai de trois mois. Toutefois l'office régional indiquait à l'assuré le 24 novembre 1999 qu'il tenait à sa disposition des duplicatas des formulaires IPA des mois de décembre 1998 à juin 1999; ces formulaires ont été envoyés à la caisse le 27 novembre 1999.
D. Par décision du 14 décembre 1999, la caisse de chômage a décidé de ne pas prendre en considération la perte de travail des mois de décembre 1998 à juin 1999. Le Service de l'emploi a rejeté le 9 juin 2000 le recours formé par A.________ contre la décision de la caisse.
E. A.________ a contesté la décision du Service de l'emploi par le dépôt d'un recours auprès du Tribunal administratif le 6 juillet 2000; il conclut principalement à ce que la perte de travail concernant les mois de décembre 1998 à juin 1999 soit prise en considération et subsidiairement à l'annulation de la décision du Service de l'emploi du 9 juin 2000. Le Service de l'emploi a transmis son dossier au tribunal le 27 juillet 2000 en concluant au rejet du recours. L'office régional s'est déterminé sur le recours le 10 août 2000 en concluant à son rejet. La possibilité a ensuite été donnée au recourant de déposer un mémoire complémentaire.
F. Le tribunal a tenu une audience le 10 décembre 2002. A cette occasion, A.________ confirme avoir été convoqué à un entretien de conseil fixé au 8 décembre 1998. Il avait toutefois téléphoné la veille à la représentante de l'office régional, C.________, pour lui dire qu'il lui semblait inutile de se présenter à cet entretien en raison du fait qu'une décision d'inaptitude au placement avait été prononcée à son encontre par le même office le 11 novembre 1998. La représentante de l'office régional lui aurait alors indiqué qu'il n'était pas nécessaire de se présenter au rendez‑vous, qu'une décision allait être rendue et qu'il serait reconvoqué. A.________, qui s'est retrouvé sans revenu, est retourné vivre chez ses parents à Z.________ et il a vendu sa voiture pour une somme de 17'000 fr. Il a effectué différentes recherches d'emplois, sans toutefois travailler pour son père, qui possède un bureau d'ingénieur civil. Il a finalement été engagé par le bureau D.________ le 1er juillet 1999. Jusqu'à la fin de l'année 1998, A.________ espérait être engagé par le FC B.________. Mais ce projet ne s'est pas concrétisé.
Dès 1999, A.________ a rejoint E.________-Sport et s'entraînait quatre fois par semaine comme gardien-remplaçant. Il ne touchait pas de salaire, mais recevait une indemnité de 1'000 fr. par mois pour ses frais. Il effectuait les trajets entre Z.________ et E.________ avec la voiture de sa mère. Ne retrouvant pas d'emploi dans son métier de dessinateur, il a changé d'orientation et il a songé à reprendre l'exploitation d'un bar, mais a renoncé à ce projet en raison des frais à engager pour l'obtention de la patente. Il a également fait des offres spontanées auprès de magasins de sport en tant que vendeur. Il travaille actuellement auprès de la Régie F.________ à Lausanne. A.________ se plaint de n'avoir pu bénéficier de l'aide de la représentante de l'office régional dans ses recherches d'emploi. Celle-ci avait notamment refusé l'inscription à un cours d'anglais qui lui aurait été utile. Il avait toutefois refusé un programme d'occupation dans un bureau d'ingénieur civil fictif. A son avis, l'office régional ignorait la procédure à appliquer en cas de recours contre une décision d'inaptitude au placement.
Le procès-verbal résumé, mis au net à la suite de l'audience, a été transmis aux parties. A.________ a ensuite produit la liste des différentes entreprises et employeurs contactés entre les mois de décembre 1998 et juin 1999. Le recourant a en outre produit deux offres d'emplois spontanées effectuées les 19 et 31 mai 1999 auprès des bureaux d'ingénieurs G.________ et C.________.
Considérant en droit:
1. Le recours a été déposé dans le délai de trente jours fixé par l'ancien art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et indemnités en cas d'insolvabilité (ci-après : la loi ou LACI). Il respecte au surplus les conditions de forme posées par l'art. 31 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA).
2. a) Selon l'art. 20 LACI, le chômeur exerce son droit à l'indemnité auprès d'une caisse qu'il choisit librement (al. 1). Le droit s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte (al. 3). Les modalités de son exercice sont réglées par l'art. 29 OACI. Pour les périodes de contrôle qui suivent la première période, l'assuré présente à la caisse une feuille de contrôle désignée "indications de la personne assurée" (IPA) avec les éventuelles attestations relatives aux gains intermédiaires et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à l'indemnité (al. 2). Au besoin, la caisse impartit à l'assuré un délai convenable pour compléter les documents et le rend attentif aux conséquences d'une négligence (al. 3). Un comportement contraire à certaines obligations de l'assuré ne peut en effet entraîner des conséquences juridiques négatives à son égard que s'il en a été préalablement averti (v. DTA 1993/1994 no 33 p. 234). L'extinction du droit à l'indemnité de l'assuré qui a omis par négligence de remettre les documents nécessaires avant l'expiration du délai légal ne peut être prononcée que si la caisse de chômage ou l'office régional a rendu auparavant l'assuré attentif aux conséquences de sa négligence. Si cela n'a pas été le cas, ou si l'assuré peut être menacé d'une autre sanction moins sévère, il ne peut être déchu du droit à l'indemnité malgré le délai manqué (arrêt TA PS 2000/0102 du 2 août 2001).
b) En l'espèce, l'assuré a produit les formulaires IPA (indications de la personne assurée) des mois de décembre 1998 au mois de juin 1999 le 27 novembre 1999; c'est à dire plus de trois mois après la dernière période de contrôle du mois de juin 1999. L'assuré n'a donc pas exercé son droit à l'indemnité auprès de la caisse dans le délai de trois mois fixé par l'art. 20 LACI pour les périodes de contrôle. Selon la jurisprudence, le délai de trois mois prévu par l'art. 20 al. 1 LACI commence à courir dès la fin de la période de contrôle en cause même si le droit à l'indemnité de chômage est incertain en raison d'une procédure de recours pendante contre une décision refusant de reconnaître l'aptitude au placement de l'assuré (voir ATF non publié du 30 août 1999 rendu en la cause Service de l'emploi c/D., consid. 1c). Le recourant n'a donc pas remis en temps utile les documents nécessaires pour exercer son droit à l'indemnité.
c) Il convient toutefois de déterminer si le recourant peut bénéficier d'une restitution de délai.
aa) En principe, la restitution d'un délai échu pour faire valoir un droit à des prestations d'assurance, en particulier l'indemnité de chômage, peut être accordée si l'assuré est en mesure de justifier son retard par une "excuse valable" (ATF 114 V 123). La restitution peut également s'imposer en vertu du principe de la bonne foi, notamment lorsque l'assuré a été induit en erreur par de faux renseignements de l'autorité. La jurisprudence précise toutefois que l'assuré ne saurait se prévaloir de sa méconnaissance du droit ou d'un surcroît de travail pour obtenir une restitution de délai (ATF 110 V 343, consid. 3, 216 consid. 4). Le principe de la bonne foi permet à l'administré d'exiger que les promesses données par une autorité compétente, ou censée l'être, soient tenues lorsque les conditions suivantes sont réalisées : il faut notamment que l'autorité soit intervenue par une promesse précise dans une situation concrète concernant une personne bien déterminée et que cette promesse ait amené l'administré à prendre des dispositions qu'il ne peut plus modifier sans subir un préjudice relativement important; il faut aussi que la situation de fait et de droit depuis le moment où la promesse a été donnée par l'autorité ne se soit pas sensiblement modifiée au moment où elle est invoquée (ATF 121 V 65, consid. 2 a/b 66-67). L'administré ne peut invoquer avec succès le principe de la bonne foi lorsque ces conditions ne sont pas remplies; il convient toutefois de réserver le cas dans lequel il existe une obligation d'informer à charge de la caisse de chômage ou de l'office régional (ATF 124 V 215 consid. 2b, p. 220).
bb) En l'espèce, les conditions du droit à la protection de la bonne foi ne sont pas remplies. En effet, le recourant n'a pas reçu d'assurances ni de l'office régional ni de la caisse de chômage, lui garantissant le paiement des indemnités de chômage en cas d'admission de son recours, même s'il ne disposait pas en temps utile les formulaires IPA. Il convient encore de déterminer si une obligation d'informer existait à la charge de l'office régional ou de la caisse de chômage sur les obligations qui s'imposaient au recourant pendant la procédure de recours concernant son aptitude au placement. A cet égard, l'art. 29 al. 3 OACI prévoit une obligation d'informer à la charge de la caisse de chômage uniquement lorsque l'assuré n'a pas fourni tous les documents requis; la caisse doit alors impartir à l'assuré un délai convenable pour compléter les documents nécessaires pour faire valoir son droit à l'indemnité en le rendant attentif aux conséquences d'une négligence. Mais il n'existe pas d'obligation spécifique d'informer à charge de la caisse de chômage ou de l'office régional sur la nécessité de poursuivre le contrôle du chômage pendant la procédure de recours portant sur l'aptitude au placement (arrêt TA PS 1999/0168 du 25 janvier 2002). Le recourant n'a d'ailleurs plus entrepris aucune démarche pour faire valoir son droit à l'indemnité depuis le dépôt de son recours contre la décision d'inaptitude au placement; dans ces conditions, la caisse de chômage n'était effectivement pas tenue d'avertir l'assuré des risques de la péremption de l'exercice de son droit à l'indemnité après l'écoulement du délai de trois mois (voir ATFA 113 V 66 ss). La loi ne prévoit pas non plus d'obligation spécifique de renseigner l'assuré à charge de l'office régional sur cette question. Il est vrai que le nouvel article 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA RS 830.1) impose aux assureurs et aux organes d'exécution des diverses assurances sociales une obligation de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et leurs obligations. Cette disposition, en vigueur depuis le 1er janvier 2003, n'était toutefois pas applicable au moment des faits litigieux.
d) Il reste encore à déterminer si le recourant peut faire valoir une excuse valable, notamment s'il a été induit en erreur par de faux renseignements de l'autorité. A cet égard, le recourant soutient que le responsable de l'office régional lui aurait affirmé qu'il n'était plus nécessaire de se présenter au rendez-vous à la suite du dépôt de son recours. L'office régional, de son côté, a reporté, dans le procès-verbal de l'entretien de conseil du 8 décembre 1998, les précisions suivantes :
"L'assuré a téléphoné la veille du R.V. pour annoncer qu'il ne pensait pas utile de venir au R.V. tant qu'il est en inaptitude".
Par la suite, le procès-verbal de l'entretien de conseil du 11 octobre 1999 comporte les précisions suivantes :
"L'ORP dément formellement avoir dit à l'assuré lors d'un entretien en déc. 99 (sic. en fait 98) de ne plus rien faire jusqu'à la fin du recours, ce qui est contraire au comportement demandé à un chômeur.... L'assuré a déclaré durant cet entretien avoir de bonnes chances d'être engagé au FC B.________ en janvier 99 et le confirme encore aujourd'hui".
Ces procès-verbaux ne constituent toutefois pas des preuves suffisantes, car il s'agit de documents internes sur lesquels l'assuré n'a pu se déterminer. Dans sa réponse au recours, l'office régional estime avoir donné toutes les informations suffisantes à l'assuré lors de son inscription comme demandeur d'emploi. Il précise que lors du premier entretient du 8 octobre 1998, les formulaires IPA des mois de septembre et octobre 1998 lui ont été remis, expliqués et commentés en mentionnant l'importance des déclarations faites sur ces formulaires et les conséquences d'une remise tardive à la caisse. Le formulaire IPA du mois de novembre 1998 avait été remis à l'assuré le 10 novembre 1998. L'office régional précise en outre que l'assuré était informé sur le fait qu'il pouvait en tout temps téléphoner à son conseiller ou passer spontanément pour obtenir des informations complémentaires. L'office régional relève encore que le formulaire IPA mentionne expressément l'existence du délai de péremption de trois mois.
e) La preuve d'un faux renseignement donné par l'office régional n'est pas apportée de manière formelle par l'assuré tout comme l'office régional n'a pas démontré qu'il avait donné à l'assuré les informations nécessaires pour la poursuite du contrôle du chômage pendant l'instruction du recours concernant l'aptitude au placement.
aa) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est à dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de faits allégués ou envisageables, le juge doit retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 125 V 195 consid. 2, 121 V 47 consid. 2a, 208 consid. 6b et les références citées). Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 125 V 195, consid. 2, 122 V 158 consid. 1a, 121 V 210 consid. 6c, et les références citées). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement être exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2, 117 V 264 consid. 3b et les références citées).
bb) En l'espèce, l'office régional n'a pas affirmé dans sa réponse au recours qu'il avait rendu attentif le recourant sur la nécessité de satisfaire à toutes les exigences du contrôle du chômage pendant la procédure de recours ouverte contre la décision refusant de lui reconnaître son aptitude au placement. L'office régional conteste par ailleurs avoir donné de faux renseignements au recourant, en particulier sur la nécessité ou non de poursuivre le contrôle du chômage pendant la procédure de recours. En tout étant de cause, l'office régional n'a plus convoqué le recourant aux entretiens de conseil depuis le mois de novembre 1998. Indépendamment du contenu de la conversation téléphonique qui s'est déroulée la veille de l'entretien de conseil prévu pour le mois de décembre 1998, il apparaît que ni le recourant, ni l'office régional n'ont plus entrepris de démarches pour maintenir la procédure de contrôle du chômage; le recourant ayant lui-même à cette époque l'espoir d'être engagé pour le mois de janvier 1999 par le FC B.________. L'hypothèse d'un faux renseignement de l'office régional, même si elle ne peut être exclue, apparaît en définitive trop peu vraisemblable pour être retenue.
cc) Le Tribunal fédéral des assurances a d'ailleurs jugé dans un cas similaire que l'assurée qui avait régulièrement adressé ses cartes de contrôle à la caisse de chômage alors même qu'elle savait que son aptitude au placement faisait l'objet d'un réexamen par l'autorité cantonale, ne pouvait se prévaloir d'une excuse valable pour le retard apporté à l'envoi de ses cartes de contrôle après le prononcé de la décision d'inaptitude au placement, contestée par un recours (ATFA précité non publié du 30 août 1999). Par ailleurs, même si l'office régional n'a probablement pas été clair sur les informations données au recourant, ce dernier n'a produit que deux offres d'emplois pour la période allant du mois de décembre 1998 au mois de juin 1999 et la liste des entreprises contactées pendant cette période ne constitue pas une preuve suffisante pour établir à satisfaction de droit sa situation de demandeur d'emploi pendant cette période.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Il n'y a en outre pas lieu de percevoir de frais de justice ni d'allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi du 9 juin 2000 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
jc/np/Lausanne, le 10 novembre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.