CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 octobre 2001
sur le recours interjeté par le Secrétariat d'Etat à l'économie, seco, à Berne,
contre
la décision rendue le 9 mars 2000 par le Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, en la cause de A.________, à 1******** (exercice du droit à l'indemnité).
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Composition de la section: M. Vincent Pelet président; M. Jean-Luc Colombini et M. Edmond-C. de Braun, assesseurs. Greffier: M. Nader Ghosn
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1969, a déposé le 20 janvier 1998 une demande (curieusement datée du 4 février 1997) de prestations d'assurance-chômage à compter du 1er janvier 1998. Il a déposé le 9 février 1998, son formulaire "indications de la personne assurée" (ci-après : IPA) pour le mois de janvier 1998, daté du 6 février 1998.
A.________ a faxé à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la CPCVC ou la caisse) le 26 février 1998 diverses informations requises (carte d'identité de sa fille; copie du livret de famille; copie du montant de la pension) en demandant à la caisse de faire le nécessaire au plus vite, car il était sans revenus depuis le 15 décembre 1997.
La CPCVC a décidé le 19 mars 1998, après instruction, de reporter l'ouverture du droit aux indemnités au 1er février 1998 (art. 11 al. 3 LACI) : A.________, employé depuis le 1er septembre 1997 avait en effet vu son contrat de travail résilié le 12 décembre 1997 pour le 31 décembre 1997, sans faire valoir ses droits contre l'employeur. On relève encore que A.________ n'a pas répondu à une lettre de la CPCVC du 2 mars 1998 lui donnant la possibilité de s'expliquer à ce sujet. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
Ayant retrouvé un emploi, A.________ a travaillé du 28 mars 1998 au 31 octobre 1998; son dossier a été clos à la date du 7 avril 1998. Le 13 octobre 1998, A.________ a fait à nouveau contrôler son chômage. Il a travaillé du 11 novembre au 17 décembre 1998.
Par courrier du 20 mai 1998, la CPCVC a retourné à A.________ la feuille comptable concernant une journée qu'il avait effectuée auprès de la protection civile le 4 février 1998. "En effet, explique la CPCVC, nous n'avons plus de nouvelles de vous depuis janvier 1998".
B. Dans un courrier du 28 décembre 1998, A.________ rappelle à la CPCVC n'avoir "rien reçu" d'elle pour la période de janvier à mars 1998 (sauf une autorisation d'aide auprès des services sociaux de Morges). Dans un courrier du 20 janvier 1999 (qui avait pour objet d'expliquer les circonstances d'une fin de contrat de travail), A.________ évoque à nouveau, dans les mêmes termes ("rien reçu"), les trois mois de 1998 pour lesquels il n'a pas été indemnisé. Il a produit le 26 janvier 1999 les IPA de février 1998 et de mars 1998, tous deux datés du 28 (sic) janvier 1999.
Par décision du 4 février 1999, la CPCVC a refusé d'indemniser A.________ pour les mois de février et de mars 1998 en raison du dépôt tardif des IPA.
A.________ a recouru le 11 février 1999 en faisant valoir que la décision du 19 mars 1998 reportant l'ouverture du droit à l'indemnité, comme le fait d'avoir obtenu de la caisse une autorisation d'aide de l'assistance sociale, montraient que son dossier avait été rempli selon les exigences requises; il expose également avoir envoyé les IPA des trois premiers mois de 1998 dans les délais, et demande en conséquence le paiement des indemnités pour cette période.
Le 9 mars 2000, le Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, a admis le recours de A.________ (en tant qu'il portait sur les mois de février et de mars 1998). Cette autorité a retenu que les IPA de février et de mars 1998 n'avaient pas été produits dans les délais utiles et que le recourant connaissait le délai de trois mois, mentionné dans les IPA et dans le guide "je cherche un emploi" du Département de l'économie, remis à chaque demandeur d'emploi au début de son chômage. Elle a toutefois estimé que la caisse, qui avait statué sur la demande d'indemnité le 19 mars 1998, avait reçu au moins l'un des documents requis par l'art. 29 al. 1 OACI (la demande d'indemnité), et qu'elle avait en conséquence l'obligation légale d'avertir l'assuré qu'elle n'avait pas reçu les IPA (anciennement les cartes de contrôle), en lui impartissant un délai convenable pour les produire.
Le seco a recouru contre cette décision en temps utile et conclu à ce que A.________ ne puisse être indemnisé pour les mois de février et de mars 1998. L'autorité intimée a conclu au maintien de sa décision. A.________ n'a pas présenté d'observations.
C. Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit:
1. La décision de la CPCVC du 19 mars 1998, règlant le sort des indemnités de janvier 1998, est devenue définitive, faute de recours. La décision de la caisse du 4 février 1999, refusant le droit aux indemnités pour dépôt tardif des IPA, ne portait que sur les mois de février et de mars 1998 (l'autorité intimée ne s'est pas prononcée sur le sort des indemnités du mois de janvier 1998, nonobstant les conclusions prises à ce sujet par A.________). En conséquence, seule la période de février et de mars 1998 fait l'objet du présent litige.
2. a) Aux termes de l'art. 20 LACI, le chômeur exerce son droit à l'indemnité auprès d'une caisse qu'il choisit librement (al. 1). Le droit s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte (al. 3).
Suivant la jurisprudence et la doctrine, le délai de trois mois prévu à l'art. 20 al. 3 LACI a un caractère péremptoire et ne peut donc être ni suspendu ni prolongé. Il ne s'agit en effet pas d'une simple prescription d'ordre, mais d'une condition formelle du droit à l'indemnité. Le but recherché, et qui ne peut être atteint que par l'instauration d'un délai de déchéance (ATF 113 V 66; DTA 1986 no 13, p. 50), est de permettre à l'administration de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus. Le délai court dès la fin de chaque période de contrôle (art. 27a OACI).
Il découle de ce qui précède que le délai de trois mois imposé pour exercer le droit à l'indemnité commence à courir à la fin de chaque période, et cela indépendamment du point de savoir si l'autorité cantonale ou le juge a déjà statué sur le droit à la prestation (ATF du 30 août 1999 dans la cause D., C 461/98 Bn : en l'espèce, une instruction avait été ouverte sur l'aptitude au placement de l'assurée, qui faisait contrôler son chômage depuis près de huit mois; cette procédure ne la dispensait pas de déposer les pièces utiles dans le délai de trois mois pour sauvegarder ses droits). L'inobservation du délai n'entraîne pas la péremption générale du droit à l'indemnité, mais seulement l'extinction du droit à celle-ci pour la période concernée (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, n. 26 ad art. 20).
b) Pour les motifs exposés dans la décision attaquée (consid. 4, p. 3), le tribunal considère - à l'instar des autorités administratives - que l'assuré n'a ni établi, ni même rendu vraisemblable qu'il avait expédié dans le délai de trois mois les IPA des mois de février et de mars 1998 (les IPA au dossier concernant ces deux mois sont datés du 28 janvier 1999). La revendication de l'assuré était de ce fait tardive. Aussi faut-il examiner si la caisse devait interpeller l'intéressé, en attirant son attention sur les conséquences d'une production tardive, ou si elle pouvait au contraire le tenir pour dûment informé sur ce point par les instructions qui figurent sur l'IPA. Cette question doit être résolue à la lumière de l'art. 29 OACI.
3. Le mode d'exercice du droit à l'indemnité est réglé par l'art. 29 OACI, ainsi libellé dans son état applicable avant la révision de 1999 :
1. Pour la première période de contrôle pendant le délai-cadre et chaque fois que l'assuré se retrouve en situation de chômage après une interruption de six mois au moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse :
a. sa demande d'indemnité dûment remplie;
b. le double de la demande d'emploi (formule officielle);
c. les attestations de travail concernant les deux dernières années;
d. sa carte de contrôle ou la copie de ses données de contrôle;
e. tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux indemnités.
2. Afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôles suivantes, l'assuré présente à la caisse:
a. Sa carte de contrôle ou la copie de ses données de contrôle;
b. Les attestations relatives aux gains intermédiaires;
c. Les preuves de ses recherches d'emploi;
d. Tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à l'indemnité;
3. Au besoin, la caisse impartit à l'assuré un délai convenable pour compléter les documents et le rend attentif aux conséquences d'une négligence.
On distinguera donc la première période de contrôle (art. 29 al. 1 OACI) des périodes ultérieures (art. 29 al. 2 OACI), les conditions d'application et les exigences de pièces n'étant pas identiques. Cette distinction a conduit la jurisprudence à prêter une portée différente à l'art. 29 al. 3 OACI, suivant que cette disposition concerne la première période de contrôle ou les périodes ultérieures.
a) En ce qui concerne la première période, l'assuré fait valablement valoir ses droits par le dépôt avant l'expiration du délai de trois mois - de sa demande d'indemnités (art. 29 al. 1er let. a OACI). La caisse est alors tenue de procéder selon l'art. 29 al. 3 OACI, en fixant un délai pour produire les pièces manquantes (ATF du 30 novembre 1998 dans la cause M., C 18/98 Mh, consid. 3b). Dans le cas d'espèce, a-t-il été jugé, la caisse satisfait à son obligation lorsqu'elle demande à trois reprises à l'assuré notamment l'attestation de l'employeur, les cartes de contrôle et une liste de recherche de travail, lui fixant un délai pour s'exécuter et en l'avertissant qu'à défaut le dossier serait classé. L'assuré ne pouvait que mettre ces avertissements en relation avec les indications de péremption du droit figurant sur les cartes de contrôle.
b) En revanche, pour ce qui est des mois suivant la première période de contrôle, le droit au versement de l'indemnité n'est sauvegardé que si l'assuré le fait valoir à temps au moyen des documents mentionnés à l'art. 29 al. 2 OACI. "Cette exigence se justifie par le fait que la caisse doit être dûment renseignée sur tous les éléments - ou, à tout le moins, sur les éléments essentiels - qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions du requérant. L'art. 20 al. 3 LACI manquerait son but s'il suffisait, pour que soit respecté le délai de trois mois, que l'assuré ait réclamé, sans autre justificatif, le paiement de l'indemnité prétendue" (ATF du 15 avril 1997 dans la cause T., C. 225/96 + 233/96 Co, consid. 4a; ATF 113 V 68 s., consid. 1b et les références).
c) La jurisprudence citée par le service recourant (DTA 1998 no 48, p. 281) s'applique à cette dernière hypothèse, qui concerne les périodes de contrôle ultérieures. En effet, dans ce cas, "le délai convenable supplémentaire prévu à l'art. 29 al. 3 OACI ne peut et ne doit être accordé que pour compléter les premiers documents et non pour palier leur absence" (DTA 1998 no 48, p. 283).
Les deux arrêts cités ci-dessus (ATF 113 V 66, ATF du 15 avril 1997 dans la cause T.) traitent précisément des devoirs de la caisse lors des périodes de contrôle ultérieures, s'agissant donc des documents requis à l'art. 29 al. 2 OACI.
Dans le cas de l'arrêt publié à l'ATF 103 V 66, l'assuré avait écrit à la caisse, en affirmant avoir régulièrement déposé ses cartes de contrôle dûment timbrées; la caisse s'était bornée à répondre qu'elle n'avait pas reçu ces cartes - qui ont été produites par la suite, mais hors délai. Le Tribunal fédéral des assurances a rejeté l'argument selon lequel la caisse aurait dû, à réception du courrier de l'assuré, lui impartir un délai supplémentaire en attirant son attention sur les conséquences d'une production tardive : "le droit à la protection de la bonne foi permet à l'administré d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Ainsi à certaines conditions, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi (sur ces conditions, voir ATF 112 V 119 consid. 3a, 111 V 71, 110 V 155 consid. 4b, et les références). Ces principes s'appliquent également, par analogie, lorsque l'administration ne se conforme pas à son devoir légal de renseigner (ATF 112 V 120 consid. 3b). Or, précisément, il n'existait en l'occurrence aucune obligation légale (ou réglementaire) de la caisse de renseigner l'assuré sur les conséquences d'une inobservation du délai de trois mois" (ATF 113 V 70 s.).
Dans la seconde espèce (ATF du 15 avril 1997 dans la cause T.), l'assuré avait conservé ses cartes de contrôle pour ne les produire qu'hors délai, à l'issue d'une procédure relative à la suspension de son droit à l 'indemnité. Or, souligne l'arrêt, les cartes de contrôle délivrées par l'administration attirent expressément l'attention des assurés sur les conséquences qu'aurait leur passivité. L'intimé ne pouvait ignorer son obligation de transmettre les documents en cause et les conséquences liées au non respect de cette exigence, cela d'autant moins qu'il avait signé et transmis ponctuellement ses cartes de contrôle lors des premiers mois. Il ne se justifiait dès lors pas de lui impartir un délai supplémentaire au sens de l'art. 29 al. 3 OACI (voir en outre dans ce sens encore la jurisprudence rendue par le Tribunal administratif, notamment l'arrêt PS 97/0388 du 6 avril 1998, qui a également trait à l'art. 29 al. 2 OACI).
4. En l'espèce, l'assuré a déposé le 20 janvier 1998 sa demande d'indemnités à compter du 1er janvier 1998. La caisse a statué sur cette demande le 19 mars 1998, en fixant l'ouverture du droit aux indemnités dès le 1er février 1998. Le délai-cadre d'indemnisation (art. 9 al. 2 LACI) commence dès lors à cette dernière date, qui détermine également la première période de contrôle, comme l'a relevé l'autorité intimée. Par conséquent, l'exercice du droit de l'assuré est subordonné, à la date du 1er février 1998, aux conditions posées à l'art. 29 al. 1 OACI.
La référence à l'alinéa premier de l'art. 29 OACI renvoie à la jurisprudence rappelée plus haut au consid. 3a : ayant en mains les principaux documents mentionnés à l'art. 29 al. 1 OACI, la caisse aurait dû impartir un délai convenable à l'assuré pour produire les IPA (requises à l'art. 29 al. 1 let. d OACI).
Faute de fixer un tel délai, la caisse a violé une règle qui concrétise le principe de la proportionnalité : applicable de manière générale au droit des assurances sociales, elle signifie notamment qu'un comportement contraire à certaines obligations ne peut entraîner des conséquences juridiques négatives pour l'assuré que s'il en a été préalablement averti (ATF du 16 octobre 1993 dans la cause R., DTA 1993/1994 no 33, p. 234, consid. 2b). L'extinction du droit à l'indemnité de l'assuré qui a omis par négligence de remettre les documents nécessaires avant l'expiration du délai légal ne peut par conséquent être prononcée que si la caisse avait auparavant rendu l'assuré attentif aux conséquences de sa négligence. Si cela n'a pas été le cas, ou si l'assuré peut être menacé d'une autre sanction moins sévère, il ne peut être déchu du droit à l'indemnité malgré le délai manqué (ibid.; Tribunal administratif, arrêt PS 00/0102 du 2 août 2001).
A cet égard, l'avis du 20 mai 1998 de la caisse, indiquant à l'assuré qu'elle n'a plus de nouvelles de lui (pour justifier le renvoi d'une feuille comptable concernant un jour de protection civile) ne saurait être considéré comme un avertissement suffisamment explicite au regard de l'art. 29 al. 3 OACI. Le recourant ne fait d'ailleurs pas valoir un tel moyen. Il soutient que la caisse n'avait pas l'obligation d'aviser l'assuré, en se fondant sur la jurisprudence citée plus haut au consid. 3b. Or, cette jurisprudence n'est pas applicable au présent cas, puisqu'elle concerne l'exercice du droit à l'indemnité requis pour les périodes ultérieures, entrant dans les prévisions de l'art. 29 al. 2 OACI.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 9 mars 2000 par le Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage est confirmée.
III. La décision est rendue sans frais.
Lausanne, le 31 octobre 2001.
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.