TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juillet 2008
Composition
M. François Kart, président; MM. Guy Dutoit et Jean-Claude Favre, assesseurs. Mme Sophie Yenni Guignard, greffière
Recourantes
1.
X.________, à 1********, représentée par SWISS GLOBAL TAX & LEGAL SPECIALISTS SA, Division Swiss Residency Services, à Lausanne,
2.
Y.________, à 1********, représentée par SWISS GLOBAL TAX & LEGAL SPECIALISTS SA, Division Swiss Residency Services, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP), à Lausanne
Objet
Refus de délivrer
Recours X.________ et sa fille Y.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 4 février 2008 refusant de leur délivrer des autorisations de séjour sous quelque forme que ce soit
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissante équatorienne, née le 5 janvier 1978, est entrée en Suisse sans visa en mars 2000. Elle est mère de deux enfants, soit Z.________, née le 13 juillet 1995, qui vit en Equateur, et Y.________, née le 17 avril 2004, qui vit auprès de sa mère.
B. Le 11 avril 2001, X.________ a été interpellée en situation illégale par la police municipale de 2********. Condamnée pour infraction à la Loi sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE), elle a quitté la Suisse le 4 juin 2001, après que l'Office fédéral des migrations (ODM) a prononcé à son encontre une interdiction d'entrée en Suisse valable du 24 avril 2001 au 23 avril 2003.
C. Revenue en Suisse à une date ne ressortant pas du dossier, X.________ a été interpellée le 17 novembre 2006 par la police municipale de 1********. Selon le procès-verbal d'audition dressé à cette occasion, elle a déclaré ce qui suit:
"J'ai grandi en Equateur avec mes parents, mes deux frères et mes quatre s¿urs. J'ai été scolarisée jusqu'à mes onze ans dans la ville de 3********. J'ai quitté mon pays et me suis rendue en Suisse. Je suis entrée sans visa depuis la France, à la frontière genevoise. Depuis cette date, je suis femme de ménage et parfois je fais du baby-sitting. Durant ces six dernières années, j'ai été logée chez différents amis. J'habite actuellement à 1********, au chemin ********. (¿) J'ai eu une fille, prénommée Y.________, le 17 juin 2004. Le père de cet enfant est M. A.________. Je ne peux vous fournir d'autres détails sur cette personne. Mon passeport a été dérobé, il y a environ quatre mois, à la place ********. J'ajoute que j'ai une fille âgée de 11 ans, laquelle vit avec mes parents en Equateur."
Elle a été condamnée pour infraction à la LSEE par prononcé préfectoral du 23 février 2007.
D. Le 9 octobre 2007, X.________ s'est annoncée au contrôle des habitants de la commune de 1******** et a sollicité l'octroi d'une autorisation de séjour à titre humanitaire pour elle-même et sa fille Y.________. A l'appui de sa demande, elle faisait valoir qu'elle était venue en Suisse pour travailler après avoir vainement tenté de trouver un emploi dans son pays, que l'argent gagné en Suisse lui permettait de subvenir aux besoins de ses parents et de sa fille aînée restés en Equateur, lesquels n'avaient pas d'autres ressources, et qu'il n'y avait aucun avenir ni professionnel ni social pour elle dans son pays. Elle produisait une série de documents attestant de sa présence en Suisse depuis plusieurs années, de sa bonne moralité et de son intégration. Par courrier du 19 octobre 2007, le Service de la population (SPOP) a sollicité des renseignements complémentaires. X.________ a répondu le 16 novembre 2007 en indiquant qu'elle avait quitté la Suisse le 4 juin 2001, et y était revenue par la suite, mais sans préciser la date de son retour; elle exposait en outre qu'elle avait régulièrement des contacts par téléphone avec sa fille Z.________, que celle-ci était heureuse auprès de ses grands-parents, et qu'elle souhaitait qu'elle termine ses études en Equateur.
E. Par décision du 4 février 2008, notifiée à l'intéressée 12 février 2008, le SPOP a refusé de lui octroyer une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit et lui a imparti un délai de deux mois pour quitter le territoire avec sa fille Y.________. En substance, il retenait ce qui suit:
"- une demande de régularisation de la situation de séjour en faveur de madame X.________ et sa fille a été présentée à notre Service en date du 9 octobre 2007;
- elle déclare séjourner et travailler illégalement en Suisse depuis le 24 mars 2000;
- la durée de séjour en Suisse n'est pas à elle seule un élément constitutif d'un cas d'extrême gravité;
- il y a lieu de tenir compte, notamment des relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, de son état de santé, de sa situation professionnelle et de son intégration sociale;
- l'intéressée n'a pas de famille proche en Suisse;
- la fille aînée de la demanderesse séjourne en Equateur;
- il en résulte que des attaches très importantes subsistent avec son pays d'origine;
- elle a fait l'objet d'une mesure d'interdiction d'entrée en Suisse valable du 24 avril 2001 au 23 avril 2007;
- au surplus, Madame X.________ ne fait pas état de qualifications professionnelles particulières exigées par l'art. 8, alinéa 3, lettre a, de l'Ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE);
- l'intéressée a 30 ans;
- elle a donc passé la plus grande partie de sa vie dans son pays d'origine;
- la requérante est en bonne santé;
- Y.________ étant âgée de trois ans et demi n'est pas solarisée en Suisse;
- au vu des éléments du dossier, compte tenu des attaches avec le pays d'origine, on peut considérer qu'elles pourront se réintégrer dans leur pays sans trop de difficulté.
(¿)
Dès lors et pour les motifs ci-dessus, notre Service estime qu'il ne se justifie pas d'octroyer une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit à l'intéressée, ni par conséquent de proposer en sa faveur l'application de l'article 13, lettre f, de l'Ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers à l'Office fédéral des migrations.""
F. X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 2 mars 2008, en concluant à ce que la décision attaquée soit annulée, que le caractère exceptionnel de son dossier soit reconnu et que sa demande soit transmise à l'Office fédéral des migrations (ODM) avec un préavis favorable. L'effet suspensif a été accordé au recours le 7 mars 2008. Le SPOP a répondu le 8 avril 2008 en concluant au rejet du recours. X.________ a complétées moyens le 12 mai 2008 en insistant sur le fait qu'elle était seule à subvenir à l'entretien de ses parents, malades, et de sa fille.
Considérant en droit
1. En vertu de l'art. 4 al. 1 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.6), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est compétente pour connaître du présent recours, cette Cour reprenant en cette matière les attributions de l'ancien Tribunal administratif.
Déposé en temps utile, selon les formes prescrites par la loi (art. 31 LJPA), le recours est formellement recevable, de sorte qu¿il y a lieu d¿entrer en matière sur le fond.
2. La nouvelle loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (ci-après : LEtr; RS 142.20) entrée en vigueur le 1er janvier 2008 abroge et remplace l'ancienne LSEE. Selon l'art. 126 al. 1 LEtr, les demandes déposées avant l¿entrée en vigueur de la présente loi sont régies par l¿ancien droit.
Simultanément, la nouvelle ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l¿admission, au séjour et à l¿exercice d¿une activité lucrative (OASA; RS 142.201) abroge et remplace l'ancienne ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE). Les dispositions transitoires relatives à la LEtr doivent être appliquées par analogie à cette ordonnance.
La présente demande ayant été formulée avant le 1er janvier 2008, le litige doit être examiné à l'aune des anciennes LSEE et OLE.
3. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la Cour de droit administratif et public n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA). La LSEE ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par la cour de céans.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307 consid. 2).
4. Selon l¿art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s¿il est au bénéfice d¿une autorisation de séjour ou d¿établissement. Selon l¿art. 4 LSEE, l¿autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l¿étranger, sur l¿octroi de l¿autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du règlement d¿exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE]). Ainsi les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d¿aucun droit à l¿obtention d¿une autorisation de séjour et de travail, sauf s¿ils peuvent le déduire d¿une norme particulière du droit fédéral ou d¿un traité international (cf. parmi d¿autres ATF 126 II 377, cons. 2 ; 126 II 335, cons. 1a ; 124 II 3461, cons. 1a) ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
Pour le surplus, on ne discerne pas quelle autorisation de séjour fondée sur la LSEE proprement dite pourrait être délivrée à la recourante. Il reste donc à examiner la présente cause sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE.
5. Selon l'art. 13 let. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires".
a) D'après les art. 52 let. a et 53 OLE, l'ODM est seul compétent pour accorder de telles exceptions (ATF 122 II 186 consid. 1b p. 188; 119 Ib 33 consid. 3a p. 39). Autrement dit, le canton qui entend délivrer une autorisation de séjour sans l'imputer sur son contingent peut uniquement proposer aux autorités fédérales d'exempter l'intéressé des mesures de limitation du nombre des étrangers; il n'est en revanche pas habilité à statuer lui-même à cet égard (ATF 122 II 186 consid. 1d/bb p. 191). Pratiquement, l¿application de l¿art. 13 let. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l¿autorité fédérale sur l¿exception aux mesures de limitation et celle de l¿autorité cantonale qui est la délivrance de l¿autorisation de séjour proprement dite. Dans un arrêt de principe (PE.2006.0451 du 23 avril 2007), le Tribunal administratif avait précisé que le SPOP est tenu de transmettre le dossier à l'ODM comme objet de sa compétence selon l'art. 52 let. a OLE, mis en relation avec l'art. 13 let. f OLE, lorsque l'octroi d'une autorisation conformément aux dispositions de l'ancienne LSEE n'entre pas en ligne de compte, mais que les conditions d'un cas de rigueur au sens de l'art. 13 let. f OLE - suivant les critères développés par l'ODM et le Tribunal fédéral - sont apparemment remplies. S¿il existe en revanche d¿autres motifs pour refuser l¿autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d¿infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d¿expulsion, d¿assistance publique, etc.), l'autorité cantonale n¿a aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, c. 1c, JT 1995 I 240; cf. également, parmi d'autres, arrêts TA PE 2000.0087 du 13 novembre 2000, PE 2000.0380 du 21 novembre 2000, PE 1999.0182 du 10 janvier 2000, PE 1998.0550 du 7 octobre 1999 et PE 1998.0657 du 18 mai 1999).
b) Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). On l'a vu, l'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation «les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale». Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique. Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions mises à la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte, pour lui, de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (ATF 124 II 110 consid. 2 p. 112). A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 41/42 et la jurisprudence citée).
L'art. 13 let. f OLE n'a pas pour but de soustraire le requérant aux conditions de vie de son pays d'origine, mais implique que celui-ci se trouve personnellement dans une situation si rigoureuse qu'on ne peut au contraire exiger de lui qu'il tente de s'y réinsérer. On ne saurait ainsi tenir compte des circonstances générales (économiques, sociales, sanitaires ou scolaires) affectant l'ensemble de la population restée sur place, auxquelles les requérants seront exposés à leur retour, sauf si ceux-ci allèguent d'importantes difficultés concrètes propres à leur cas particulier (ATF 123 II 125 consid. 5b/dd p. 133).
6. a) Le Tribunal fédéral a jugé que la longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'exempter des mesures de limitations. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. Il convient aussi de prendre en compte le retard des autorités à décider du sort de la demande d'asile du requérant ou leur laxisme lorsqu'elles ont négligé d'exécuter une décision prononçant le renvoi de Suisse de l'intéressé (ATF 130 II 39 consid. 3).
Dans ce même arrêt, le Tribunal fédéral a rappelé que l'art. 13 let. f OLE n'est pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité. Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir entrée, séjour et travail sans autorisation (ATF 130 II 39 précité, consid. 5.2).
b) En l'espèce, la recourante expose qu'étant mère célibataire, elle a quitté son pays après la faillite de l'entreprise qui l'employait et qu'elle est entrée illégalement en Suisse en mars 2000 pour trouver du travail et subvenir ainsi aux besoins de sa fille demeurée en Equateur, et à ceux de ses parents à qui elle a confié l'enfant. Il est au surplus établi qu'elle a quitté le pays le 4 juin 2001 sous le coup d'une interdiction d'entrée prononcée par l'ODM et valable du 24 avril 20'01 au 23 avril 2003, pour y revenir à une date ultérieure, qui n'a pas été précisée. Etant donné les déclarations de la recourante lors de son interpellation du 17 novembre 2006, selon lesquelles elle serait venue en Suisse en mars 2000 et aurait depuis lors séjourné et travaillé dans notre pays, on ne peut exclure qu'elle soit en réalité revenue en Suisse peu après avoir quitté le territoire, violant ainsi l'interdiction d'entrée prononcée par l'ODM. Quoiqu'il en soit, même si son retour est postérieur au 23 avril 2003, il n'en demeure pas moins qu'elle est à nouveau entrée sans visa et qu'elle subvient depuis lors à ses besoins en travaillant de manière non autorisée comme femme de ménage. Ce faisant, elle a indéniablement commis des infractions aux prescriptions formelles de la LSEE (entrée en Suisse sans visa, séjour et activité sans autorisation) justifiant une mesure d'éloignement en vertu de l'art. 3 al. 3 du règlement d'exécution de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 1er mars 1949 (RSEE) (selon lequel l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse, cf. art. 17 al. 2 RSEE).
Par ailleurs, on ne saurait considérer que la recourante se trouve dans une situation de détresse justifiant l'octroi d'une autorisation fondée sur l'art. 13 let. f OLE. Certes, si l'on admet qu'elle séjourne en Suisse depuis le mois de mars 2000, la durée de son séjour atteignait environ 7 ans au moment où la décision attaquée a été rendue. Toutefois, même si cela n'est pas négligeable, la durée du séjour n'est pas le seul élément à prendre en considération, ainsi qu'on l'a vu ci-dessus. Or sur le plan personnel, la recourante, qui est en bonne santé, déclare avoir noué des relations amicales essentiellement avec des membres de la communauté catholique à laquelle elle appartient et dans laquelle elle s'est manifestement bien intégrée (cf. lettres de soutien de membres de cette communauté figurant au dossier). Hormis ces liens toutefois, la recourante n'a pas d'attaches particulières avec la Suisse. Elle n'a notamment aucun contact avec le père de sa fille, qui n'a pas reconnu l'enfant et que la recourante élève seule. Enfin, on constate que la recourante a vécu la majeure partie de son existence dans son pays d'origine, avec lequel elle conserve des liens affectifs très importants puisque sa fille aînée et ses parents y vivent, ainsi vraisemblablement que les autres membres de sa famille proche (la recourante a deux frères et quatre s¿urs selon ses déclarations du 17 novembre 2006). Il en va de même pour sa fille Y.________, dont la recourante assume seule la charge et l'éducation et qui, vu son jeune âge (3 ans), devrait pouvoir s'adapter sans difficulté dans un nouvel environnement socio-culturel. La recourante ne démontre au surplus pas que ses perspectives d'avenir dans son pays seraient plus défavorables que celles de la majorité de ses compatriotes. En réalité, la recourante admet que ses motifs de demeurer en Suisse sont essentiellement économiques, en insistant sur le fait que sa fille aînée et ses parents dépendent entièrement pour leur subsistance de l'argent qu'elle leur envoie grâce à l'activité lucrative exercée dans notre pays. Les conditions pour qu'on puisse admettre un cas de rigueur au sens de l'art. 13 lettre f OLE ne sont par conséquent manifestement pas remplies.
c) Dans ces conditions, il n¿y a pas lieu de déroger au principe du renvoi posé par l'art. 3 al. 3 RSEE et force est de constater que le SPOP n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer l'autorisation de séjour sollicitée et en ne transmettant pas le dossier à l'ODM.
7. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais de la recourante qui succombe, laquelle n'a au surplus pas droit à des dépens (art. 55 LJPA). Vu l'issue de son pourvoi, le SPOP est chargé de fixer à la recourante un nouveau délai de départ et de veiller à l'exécution de sa décision.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de la population du 4 février 2008 est confirmée.
III. Les frais de la cause, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de X.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 juillet 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.