CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 3 septembre 2003
sur le recours interjeté par X.________, ressortissant du Bangladesh, né le 7 mars 1955, avenue 1.********, représenté pour les besoins de la présente cause par Laurent Amy, Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), rue Enning 4, case postale 3864, 1002 Lausanne,
contre
l'avis du Service de la population (ci-après : SPOP) du 3 décembre 2002, refusant de transmettre son dossier à l'autorité fédérale en vue de l'éventuel octroi d'une admission provisoire.
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.
Vu les faits suivants:
A. X.________ est entré en Suisse le 27 novembre 1995 et y a déposé une demande d'asile. Par décision du 25 septembre 1996, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a considéré que l'intéressé n'avait pas la qualité de réfugié, a rejeté sa demande d'asile, l'a renvoyé de Suisse et lui a imparti un délai au 15 novembre 1996 pour quitter notre territoire, le canton de Vaud étant chargé de l'exécution du renvoi. La Commission suisse de recours en matière d'asile a rejeté le 17 juin 1998 un recours de l'intéressé contre la décision précitée de l'ODR. Cet office lui a en conséquence imparti le 22 juin 1998 un nouveau délai au 30 septembre 1998 pour quitter la Suisse.
Le renvoi de l'intéressé n'a toutefois pas été exécuté en raison de difficultés survenues dans le cadre de cette procédure.
B. Par pli du 8 février 2002, le SPOP a fait savoir à l'intéressé qu'il envisageait d'examiner son dossier en vue d'éventuellement proposer à l'ODR l'octroi d'une admission provisoire en sa faveur. Il l'a dès lors invité à fournir quelques renseignements complémentaires sur sa bonne intégration dans notre pays. L'intéressé a donné suite à cette requête le 21 février 2002.
La Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile a indiqué le 7 mars 2002 que l'intéressé avait passé alternativement de périodes avec à celles sans assistance et que lorsqu'il avait un emploi, il avait cumulé une dette de 884 fr. qu'il aurait fini de rembourser au mois d'avril 2002.
La Police municipale de Vevey a établi le 18 mars 2002 un rapport de renseignements sur X.________ précisant que, bien que peinant à s'exprimer dans notre langue, il était bien intégré dans notre pays, qu'il ne faisait partie d'aucune société locale, qu'il entretenait de bons rapports avec ses voisins, qu'il avait exercé différentes activités lucratives de durée limitée depuis 1998 en alternance avec des périodes durant lesquelles il avait bénéficié de l'aide sociale vaudoise, que les avis de ses employeurs à son sujet divergeaient, que huit actes de défaut de biens avaient été délivrés à ses créanciers du 1er mai 1998 au 11 décembre 2001, pour un montant total de 7'093 fr. et qu'il était inconnu des services de police.
C. Par avis du 3 décembre 2002, le SPOP a informé l'intéressé, en faisant référence à une circulaire de l'Office fédéral des étrangers (OFE), (actuellement Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration) et de l'ODR du 21 décembre 2001, que les autorités cantonales étaient habilitées, en vertu de cette circulaire, à présenter aux autorités fédérales les cas de rigueur remplissant les conditions d'une situation de détresse personnelle grave, qu'après un examen de son dossier, le Chef du Département des institutions et des relations extérieures avait conclu que la situation de l'intéressé ne réunissait pas les exigences requises par les autorités fédérales et cantonales et que le SPOP se trouvait donc dans l'obligation de procéder aux démarches en vue de l'exécution de son renvoi.
D. A la suite de cet envoi, l'intéressé a saisi le tribunal de céans par un recours daté du 24 décembre 2002. Il y a notamment fait valoir que le refus de l'autorité cantonale de soumettre son dossier aux autorités fédérales dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de séjour pour cas de rigueur ou détresse personnelle et grave constituait une décision. Il a aussi exposé qu'il était arrivé en Suisse depuis plus de sept ans, qu'il y travaillait depuis qu'il avait obtenu l'autorisation nécessaire de l'autorité cantonale et qu'il était indépendant de l'assistance. Il s'est ensuite livré à une analyse juridique de la situation en relevant plus particulièrement qu'il remplissait toutes les conditions de base mentionnées dans la circulaire du 21 décembre 2001 pour que l'on puisse examiner si sa situation constituait un cas de rigueur et que la décision litigieuse ne permettait pas de comprendre en quoi les critères liés à une autorisation humanitaire n'étaient pas réalisés. Le détail de son argumentation sera repris dans la mesure utile dans les considérants qui suivent. Il a donc principalement conclu, avec suite de frais et dépens, que son dossier soit transmis à l'ODR pour règlement de ses conditions de séjour par l'octroi d'une admission provisoire.
E. Par avis du 13 janvier 2003, le juge instructeur du tribunal a invité le recourant à procéder à une avance de frais réduite, par 200 fr., pour tenir compte de sa situation matérielle et a accordé l'effet suspensif au recours de sorte que X.________ a été autorisé à poursuivre provisoirement son séjour et son activité dans notre canton.
F. Le SPOP a recouru le 23 janvier 2003 contre la décision précitée du juge instructeur en tant qu'elle accordait l'effet suspensif au recours. Il a en bref fait valoir que le courrier adressé le 3 décembre 2002 au recourant ne constituait pas une décision, que ce dernier faisait de plus l'objet d'une décision fédérale de renvoi exécutoire et définitive. Il a donc conclu principalement à la révocation de l'effet suspensif accordé au recours et subsidiairement à ce que cet acte soit déclaré irrecevable.
G. Par pli du 7 avril 2003 et en référence à un arrêt rendu dans une affaire similaire (arrêt TA PE 2002/0529 du 26 mars 2003), le juge instructeur du tribunal a invité le représentant du recourant à indiquer s'il entendait maintenir ou retirer son recours.
Ce dernier a répondu le 22 avril 2003 qu'il entendait maintenir son pourvoi. A l'appui de sa position, il a fait valoir que le Tribunal administratif devait se prononcer sur la question de savoir si la circulaire commune de l'ODR et de l'Office fédéral des étrangers du 21 décembre 2001 était conforme à la loi, qu'il y avait lieu d'examiner la présente cause sous l'angle de l'art. 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), que contraindre un homme vivant en Suisse depuis sept ans à quitter notre pays, alors qu'il s'y était intégré professionnellement et socialement, paraissait être une atteinte à la vie privée et qu'il ressortait des différentes prises de position tant du SPOP que du tribunal de céans dans d'autres affaires que la lettre du 3 décembre 2002 était bien une décision.
H. Le SPOP a déposé ses déterminations le 8 mai 2003. Il s'y est intégralement rallié aux considérants de l'arrêt du tribunal de céans du 26 mars 2003 rendu dans la cause PE 2002/0529 précisant que la communication litigieuse n'avait pas la portée d'une décision au sens formel et déclarant le recours irrecevable.
Le recourant a encore présenté des explications complémentaires le 6 juin 2003. Il y a précisé, références à l'appui, qu'à son sens l'avis litigieux devait être considéré comme une décision sujette à recours et a insisté sur le fait qu'en l'absence totale de procédure de recours contre cette lettre du 3 décembre 2002, la CEDH était manifestement violée. Le détail de cette écriture sera pour le surplus repris dans la mesure utile dans les considérants qui suivent.
I. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le recours a été déposé dans le délai et selon les formes légales prévues par l'art. 31 LJPA. Se pose en revanche la question du caractère décisionnel de l'acte attaqué (soit le courrier du 3 décembre 2002 du SPOP). Le recourant considère que l'on a bel et bien affaire à une décision invoquant la circulaire du 21 décembre 2001 de l'OFE et de l'ODR et en se référant au surplus à la procédure habituelle applicable en matière de permis de séjour hors contingent au sens de l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE). L'autorité intimée a exposé dans ses déterminations du 8 mai 2003 qu'elle se permettait de renvoyer aux considérants de l'arrêt rendu le 26 mars 2003 par le tribunal de céans dans la cause PE 2002/0529. Elle considère donc que son courrier du 2 décembre 2002 n'a pas de caractère décisionnel.
2. En procédure administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision, conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend elle pas une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).
3. La législation suisse sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art. 14 LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du 22 juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas favoriser les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir une autorisation de séjour et d'éviter que les requérants ne fassent traîner la procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990 II 584 et 585). Il interdit d'une part aux requérants d'engager une procédure visant l'octroi d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la durée de la procédure d'asile, et annule d'autre part toute procédure tendant à la délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du dépôt de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile jusqu'à la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au départ de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de substitution (soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont prévues, lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit pratiquement dans les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE, ou encore celle d'un traité international.
4. Dans la présente espèce, le recourant, qui ne peut invoquer un droit à la délivrance d'une autorisation de séjour, est exclu de par l'effet de l'art. 14 LAsi de toute procédure lui permettant d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse, et cette situation durera aussi longtemps qu'il n'aura pas quitté le pays. L'hypothèse d'une éventuelle admission provisoire en lieu et place du renvoi a été examinée par les autorités fédérales compétentes (ODR, puis Commission fédérale de recours) et la question a été résolue, de manière définitive, par la négative. A cela s'ajoute qu'une admission provisoire pour détresse personnelle grave (art. 44 al. 3 LAsi) n'entre pas davantage en ligne de compte, la décision définitive de la Commission de recours en matière d'asile étant intervenue le 17 juin 1998 soit moins de quatre ans après le dépôt d'une demande d'asile par le recourant le 27 novembre 1995.
Dans ces conditions, on ne voit pas où, dans une telle situation, il y aurait place pour une compétence décisionnelle de l'autorité cantonale. Il est vrai que, par voie de circulaire, les autorités fédérales compétentes (OFE et ODR) ont aménagé une voie particulière de réexamen permettant de remettre en question, sur demande de l'autorité cantonale, un refus d'admission provisoire dans les cas où les étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle grave. Mais cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de l'autorité fédérale même si dans le système ainsi mis en place, cette dernière n'entre en matière que si le canton est favorable à une telle issue. Cet avis favorable, pour nécessaire qu'il soit, n'est qu'un élément d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d). On est très loin d'une situation comparable à celle du permis dit "humanitaire". L'art. 13 litt. f OLE ne règle que la question (tranchée par l'autorité fédérale) de l'exemption des mesures de limitation. Sans une décision cantonale d'autorisation de séjour, l'application de cette disposition n'a aucun effet, raison pour laquelle l'OFE n'entre en matière qu'après s'être assuré de la volonté du canton de délivrer une autorisation.
A ces considérations, il convient encore d'ajouter que l'exercice d'une compétence décisionnelle est soumis au principe général de la légalité. Cela signifie qu'en dehors des cas où un pouvoir décisionnel résulte de la simple compétence d'exécution d'une autorité, ou encore du pouvoir général de police (voir par exemple ATF 121 I 22 consid. 4), la compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (voir Moor, Droit administratif, Vol. III, 1.2.2.4). Or, comme on l'a vu, l'intervention de l'autorité vaudoise dans la procédure particulière de réexamen décrite ci-dessus résulte d'une circulaire, soit d'une ordonnance administrative qui n'est pas assimilée à une règle de droit. Il s'agit d'un acte qui contient au premier chef des règles visant le comportement interne de l'administration, s'adresse aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés et poursuit des buts qui peuvent être très divers (voir un ATF récent du 7 mai 2002, SJ 2002 I 457). En l'espèce, la circulaire commune OFE/ODR a pour but d'organiser pratiquement la procédure de réexamen, mais elle ne peut en aucun cas constituer une base légale octroyant un pouvoir décisionnel au Chef du Département des institutions et des relations extérieures, sans même parler du point de savoir si elle n'est pas contraire aux règles légales (question que le tribunal laissera en l'espèce ouverte).
Enfin, on n'est pas dans une situation où selon la jurisprudence il peut y avoir à la rigueur une voie de recours même en l'absence de décision formelle, lorsque le besoin de protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de prendre une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question peut aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin 2001, qui cite ATF 126 I 250 consid. 2d), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
La théorie du "Realakte" a d'ailleurs été développée en relation avec les garanties de procédure découlant de l'art. 13 CEDH (voir ATF 127 I 87 déjà cité). Or, la question ne se pose pas dans le cas du recourant qui ne peut se prévaloir ni de l'art. 6 CEDH (JAAC 61 (1997) N° 121) ni de l'art. 8 CEDH (ATF 126 II 335) et n'a aucun droit à une autorisation de séjour.
5. Il faut encore rappeler que les principes qui viennent d'être mentionnés correspondent au raisonnement juridique suivi par le tribunal de céans dans un arrêt de principe rendu le 26 mars 2003 (arrêt TA PE 2002/0529). Ledit jugement avait préalablement fait l'objet d'une coordination entre les juges de la Chambre de la police de étrangers (art. 21 du Règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997), si bien que la solution qui y est retenue s'impose aux sections du tribunal. Il n'appartient donc pas à la présente section de s'écarter en l'espèce de la motivation et/ou du dispositif de cet arrêt qui a, de plus, été confirmé depuis lors (arrêt TA PE 2002/0533 du 14 mai 2003). Dès lors, et si le recourant ne partage pas l'analyse du tribunal de céans, il lui incombe de faire valoir ses griefs dans le cadre d'un éventuel recours au Tribunal fédéral (dans le même sens arrêt TA PE 2002/0533 précité).
6. Il résulte des considérants qui précèdent que, dans la mesure où la lettre adressée le 3 décembre 2002 à X.________ par le SPOP n'a pas la portée d'une décision, un recours au Tribunal administratif est exclu. Le pourvoi doit donc être déclaré irrecevable. Compte tenu de la situation économique du recourant, les frais de recours seront arrêtés à 200 fr., le recourant n'ayant pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L'émolument de recours, arrêté à 200 (deux cents) francs, somme compensée par l'avance de frais effectuée, est mis à la charge du recourant.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 3 septembre 2003
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant X.________, par l'intermédiaire de son mandataire, sous pli lettre-signature;
- au SPOP;
- à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour