CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 janvier 2002
sur le recours interjeté le 16 novembre 2001 par A.________, ressortissante française née le 4 avril 1978,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP) du 12 octobre 2001 refusant de prolonger son autorisation de séjour pour études, respectivement de lui délivrer une autorisation de séjour et de travail annuelle.
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Maire, assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants :
A. D'après un courrier rédigé à l'adresse du Contrôle des habitants de la Commune de Vevey le 5 novembre 1996, A.________ serait entrée en Suisse en compagnie de sa mère en avril 1996 pour y rejoindre son père, qui travaillait dans notre pays depuis octobre 1995, ainsi que son frère qui l'avait rejoint auparavant. Elle s'est inscrite pour l'année scolaire 1996/1997 à l'Ecole de Valmont à Lausanne à raison de 35 heures hebdomadaires. Elle a rempli un rapport d'arrivée le 5 février 1997. Une autorisation de séjour temporaire pour études lui a été délivrée le 11 septembre 1997, autorisation qui a été régulièrement renouvelée. Après avoir terminé ses études, la recourante s'est inscrite au mois de juillet 1998 à la Faculté de lettres de l'Université de Lausanne (UNIL) et son autorisation de séjour a été prolongée jusqu'au 31 octobre 1999. Elle a ensuite quitté la Faculté de lettres pour s'inscrire à la Faculté des Hautes Etudes Commerciales (HEC) au semestre d'hiver 1999/2000. Son autorisation de séjour pour études a une nouvelle fois été prolongée le 4 février 2000 jusqu'au 31 octobre 2000. La recourante a définitivement abandonné ses études durant l'été 2000.
B. Le 29 septembre 2000, la société Kramer-Krieg S.A., à Lausanne, a présenté une demande d'autorisation de séjour et de travail annuelle (formule 1350) en faveur de la recourante qui travaillait à son service depuis le 28 août 2000 comme apprentie gestionnaire de vente à raison de 43 heures hebdomadaires et pour un salaire de 600 francs par mois. Une demande de renouvellement de son autorisation de séjour a été déposée auprès du Contrôle des habitants de la Commune de Montreux le 13 octobre 2000, qui a exigé à cette occasion le paiement d'une avance de 92 francs.
Par décision du 17 janvier 2001, notifiée à son employeur, l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement (OCMP) a refusé de délivrer l'autorisation requise au motif qu'il était extrêmement sollicité au regard du nombre d'unités du contingent d'autorisations annuelles et que la demande ne présentait pas d'intérêt économique. Cette décision n'a été contestée ni par l'employeur ni par la recourante elle-même.
Répondant aux questions du SPOP, la recourante a confirmé dans une lettre du 29 mai 2001 qu'elle avait commencé son apprentissage chez Kramer-Krieg S.A. en août 2000 et déclaré qu'elle comptait rester en Suisse au moins jusqu'à l'obtention de son CFC (prévue pour le 27 août 2002).
C. Par décision du 12 octobre 2001, notifiée à l'intéressée le 30 octobre 2001, le SPOP a refusé de prolonger l'autorisation de séjour de la recourante en application des art. 4 et 16 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE) et de l'art. 31 de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE). Se fondant aussi bien sur le terme de ses études en août 2000 que sur le refus de l'OCMP, l'autorité intimée a considéré que le but du séjour de la recourante était atteint. Un délai d'un mois lui a été imparti pour quitter le canton de Vaud.
Dans un courrier du 26 octobre 2001, la société Kramer-Krieg S.A. a demandé au Service de la Formation Professionnelle d'intervenir auprès des autorités compétentes de police des étrangers pour que la recourante obtienne l'autorisation de terminer son apprentissage et pour examiner dans quelle mesure elle pourrait continuer ultérieurement son activité professionnelle à son service, conformément aux souhaits qu'elle avait émis.
D. A.________ a recouru contre la décision du SPOP auprès du Tribunal administratif le 16 novembre 2001 en concluant à la délivrance d'une autorisation lui permettant de terminer son apprentissage. Elle invoque notamment le fait qu'elle est arrivée en Suisse avant sa majorité conformément aux art. 38 et 39 OLE, que ses parents résident et exercent tous deux une activité lucrative dans notre pays et qu'ils contribuent financièrement à son entretien.
Par décision incidente du 22 novembre 2001, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a suspendu l'exécution de la décision attaquée et autorisé la recourante à poursuivre son séjour et son activité dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure cantonale de recours soit terminée.
La recourante s'est acquittée de l'avance de frais dans le délai imparti.
E. L'autorité intimée s'est déterminée le 6 décembre 2001 en concluant au rejet du recours. Elle confirme que du fait de l'interruption de ses études, la recourante ne saurait tirer aucun droit de l'art. 32 OLE et, qu'en vertu de l'art. 42 al. 4 OLE, elle est liée par la décision préalable négative de l'OCMP.
F. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 19 décembre 2001. A l'argumentation développée dans son recours, elle ajoute le fait que le Parlement français a récemment ratifié les Accords bilatéraux sur la libre circulation des personnes.
G. Le 20 décembre 2001, le magistrat instructeur a remis à la recourante une copie de la décision de l'OCMP du 17 janvier 2001 et l'a invitée à expliquer au tribunal les raisons pour lesquelles elle n'avait pas recouru contre cette décision en temps utile. Donnant suite à cette invite, la recourante a déposé des observations finales le 3 janvier 2002. Elle explique qu'en dépit du fait que cette décision ne lui a pas été formellement notifée par l'OCMP, elle s'en est remise à son employeur puisque cette décision ne concernait à ses yeux qu'une question de contingentement dans le recrutement du personnel étranger, lequel relevait du seul ressort de l'entreprise en cause, et nullement la question de son séjour en Suisse. Elle se plaint également du fait que l'autorité intimée n'aurait pas formellement statué sur sa demande de prise d'emploi, qu'elle aurait fait preuve d'une lenteur excessive en mettant plus d'une année à statuer (demande de prolongation déposée le 13 octobre 2000 et décision notifiée le 30 octobre 2001 seulement) et que son refus lui serait non seulement personnellement préjudiciable, vu l'état d'avancement de sa formation, mais serait également pénalisant pour son employeur. Elle invoque également l'art. 4 al. 2 lit. a OLE et l'art. 1 du protocole n° 7 à la CEDH.
H. Agissant au bénéfice d'une procuration, le père de la recourante a produit au tribunal le 14 janvier 2002 une attestation de résidence délivrée par le Contrôle des habitants de la Commune de Vevey le 6 août 1997 qui atteste que ce dernier est établi dans la commune depuis le 1er octobre 1995. Cette attestation est stipulée valoir également pour son épouse et ses deux enfants.
I. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
J. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
considère en droit :
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'OCMP rendues en matière de police des étrangers.
2. D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. Faute pour la LSEE d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a et c LJPA; cf. parmi d'autres arrêt TA PE 98/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
4. Selon l'art. 1 LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a et 60, cons. 1a; 126 II 377, cons. 2 et 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce. De même l'employeur suisse n'a en principe aucun droit à ce qu'une autorisation soit délivrée en faveur d'un employé étranger qu'il désire engager (cf. notamment ATF 114 Ia 307, cons. 2a).
5. Une décision de l'autorité ne s'interprète pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner, d'après le texte de la décision, sa motivation et plus largement l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la réception de l'acte (cf. ATF 115 II 415, cons. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité; P. Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 121; cf. ég. T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungs-rechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 4 ad art. 49). En l'espèce, la motivation de la décision attaquée se réfère aussi bien à la fin des études de la recourante qu'à la décision de l'OCMP refusant de délivrer une unité du contingent des autorisations de travail annuelles. La recourante a très bien saisi ce double objet, puisqu'elle a développé une argumentation qui concerne essentiellement le second. Aussi, bien qu'elle s'énonce littéralement comme un refus de prolonger l'autorisation de séjour pour études de la recourante, la décision attaquée doit-elle s'interpréter également comme un refus de lui délivrer une autorisation de séjour pour prise d'emploi.
6. S'agissant de l'autorisation de séjour pour études, il n'est guère contestable qu'une fois les études de la recourante terminées en été 2000, le but du séjour devait être considéré comme atteint et la prolongation de l'autorisation délivrée dans ce but refusée. A cet égard, un apprentissage n'est pas assimilable à des études entrant dans le champ d'application des art. 31 et 32 OLE. En effet, l'activité exercée en qualité d'apprenti est considérée comme une activité lucrative au sens de l'art. 6 OLE et est soumise aux nombres maximums des art. 12 ss OLE (cf. Directives et commentaires de l'Office fédéral des étrangers concernant l'application de l'OLE, version décembre 1999, ch. 1.2 ad art. 6).
Par ailleurs, la recourante invoque vainement l'art. 38 OLE sur le regroupement familial. Lorsqu'elle est arrivée en Suisse, elle n'a pas sollicité la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur le regroupement familial avec son père. Elle s'est contentée de demander une autorisation de séjour pour étudier à l'école de Valmont et l'autorité intimée lui a délivrer une autorisation temporaire circonscrite à ce seul but. La recourante n'a d'ailleurs jamais remis en cause ce titre de séjour. Au demeurant, même si elle en avait émis le souhait, l'autorité intimée n'aurait pas pu lui délivrer une autorisation de séjour fondée sur le regroupement familial. En effet, lors du dépôt de la demande, qui est la seule date déterminante pour l'application de l'art. 38 OLE (cf. parmi d'autres arrêt TA PE 01/0057 du 30 mai 2001), au mois de février 1997, la recourante était déjà majeure et ne pouvait plus prétendre au bénéfice de cette disposition, qui ne permet le regroupement familial qu'en faveur des enfants mineurs. Et le texte de la loi étant clair et précis, l'autorité ne disposait d'aucune marge d'appréciation permettant de faire une exception à cette règle (cf. arrêt TA PE 00/0048 du 31 mars 2000). Peu importe que la recourante soit arrivée en Suisse en octobre 1995 comme tendrait à le faire accroire l'attestation de résidence du Contrôle de habitants de la Commune de Vevey du 6 août 1997, ou en mars 1996 comme elle l'affirme dans son recours, ou encore en avril 1996 comme l'a déclaré son père dans la lettre adressée à cet office le 5 novembre 1996, puisque la date d'entrée en Suisse de l'intéressée est sans aucune pertinence.
7. a) Comme il vient d'être dit, sous l'angle de l'OLE, l'apprentissage de la recourante constitue l'exercice d'une activité lucrative dont l'autorisation est soumise aux mesures de limitation prévues à l'art. 12 OLE. Selon l'art. 42 al. 1 OLE, avant que les autorités cantonales de police des étrangers n'accordent à un étranger l'autorisation d'exercer une telle activité, l'office de l'emploi (l'OCMP dans le canton de Vaud) examine si les conditions pour l'exercice d'une activité lucrative sont remplies (art. 6 à 11). En outre, il décide, lorsqu'il est saisi d'une requête correspondante, si la situation de l'économie et du marché du travail permettent que l'étranger soit engagé. La décision préalable négative de l'office de l'emploi lie les autorités cantonales de police des étrangers en vertu de l'art. 42 al. 4 1ère phrase OLE.
b) Dans le cas présent, l'OCMP a refusé de mettre à disposition de la recourante une unité du contingent des autorisations annuelles par décision du 17 janvier 2001. Cette décision préalable n'a pas été contestée devant le Tribunal administratif dans le délai de recours ouvert à son encontre par la société Kramer-Krieg S.A. à qui elle avait été formellement notifiée. Elle n'a pas non plus été contestée par la recourante elle-même, qui en a incontestablement eu connaissance, au plus tard par l'envoi du juge instructeur du 20 décembre 2001. A.________ a au demeurant expliqué qu'elle s'en était remise à son employeur, considérant - à tort - que cette décision ne concernait nullement la question de son séjour en Suisse, laissant par là même entendre qu'elle en avait déjà eu connaissance auparavant. Si l'on pourrait à la rigueur admettre que la recourante n'a pas tout de suite compris qu'elle pouvait elle-même recourir contre la décision de l'OCMP, puisque cette décision ne lui a jamais été communiquée personnellement par l'autorité qui en était l'auteur, on ne saurait excuser sa passivité après la correspondance du juge instructeur du 20 décembre 2001 qui non seulement lui remettait copie de la décision à toutes fins utiles, mais l'invitait formellement à lui indiquer les raisons pour lesquelles elle n'avait pas recouru contre cette décision. Avec une telle invite, la correspondance du juge instructeur devait faire comprendre à la recourante qu'elle pouvait recourir contre la décision de l'OCMP du 17 janvier 2001. Elle devait tout au moins la faire réagir et, cas échéant, provoquer la consultation d'un homme de loi si elle désirait sauvegarder ses droits. Elle doit par conséquent supporter les conséquence de l'absence de recours. Pour le reste, que la décision litigieuse ne lui ait pas été notifiée personnellement le 17 janvier 2001 - même si cela est en soi des plus criticable du point de vue du droit d'être entendu - ne change rien au fait qu'elle est aujourd'hui entrée en force. Sauf le dépôt d'une demande de révision ou de réexamen, dont les conditions ne sont de toute façon pas remplies en l'espèce, la distraction d'une unité en faveur de la recourante n'est donc plus possible puisque cette décision négative de l'OCMP lie aussi bien le SPOP que le tribunal de céans en vertu de l'art. 42 al. 4 1ère phrase OLE.
Dans de telles circonstances, il faut admettre que la décision attaquée est bien fondée.
8. La décision attaquée se justifie également à un autre égard. En vertu de l'art. 3 al. 3 LSEE, l'étranger qui, comme dans le cas présent, ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi et un employeur ne peut l'occuper que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté. L'art. 3 al. 3 RSEE quant à lui précise que l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse. Si l'utilisation de la locution "en règle générale" implique une examen circonstancié des particularités de chaque cas (cf. arrêt TA PE 01/0374 du 27 novembre 2001), le tribunal de céans fait montre d'une grande rigueur dans l'application de ces dispositions. Il a en effet déjà eu l'occasion de refuser à plusieurs reprises toute autorisation à un étranger ayant violé, par son séjour illicite et son activité illégale sur le territoire suisse, les règles de police des étrangers dont le respect formel est impératif (cf. notamment arrêts TA PE 97/0422 du 3 mars 1998; PE 99/0053 du 13 avril 1999; PE 00/0144 du 8 juin 2000 et PE 00/0519 du 15 janvier 2001). Il importe en effet que les mesures de limitation des étrangers ne soient pas battues en brèche et dénuées de toute portée par une application trop laxiste (cf. notamment arrêt TA PE 00/0136 du 7 septembre 2000).
Or, en l'espèce la recourante a commencé son apprentissage de gestionnaire de vente le 28 août 2000 chez Kramer-Krieg S.A. sans avoir obtenu au préalable l'autorisation d'exercer une activité lucrative. Elle ne bénéficiait en effet tout au plus que d'une autorisation de séjour pour études. L'intéressée ne prétendant par ailleurs pas avoir cru de bonne foi pouvoir être dispensé d'une autorisation de travail, ni ne justifiant d'une autre manière les raisons de cette violation de la loi, rien ne permet de s'écarter de la pratique riguoureuse du tribunal de céans en la matière.
9. a) Pour le reste, on ne voit pas la pertinence des arguments de la recourante fondés sur l'art. 4 al. 2 lit. a OLE, respectivement l'art. 1 du protocole n° 7 à la CEDH. En effet, la première de ces dispositions concerne les enfants célibataires des membres de missions diplomatiques et consulaires ou des fonctionnaires internationaux au sens de l'art. 4 al. 1 lit. a et b OLE admis avant l'âge de 21 ans, ce qui n'est pas du tout le cas de la recourante. Quant à la seconde, elle prescrit des règles procédurales en cas d'expulsion d'étrangers qui, si elles s'appliquent ici - ce dont on peut douter, puisque l'on ne se trouve pas dans un cas d'expulsion au sens strict du terme -, ont été dûment observées.
b) Quant aux Accord bilatéraux, en particulier l'Accord sur la libre circulation des personnes, ils doivent être ratifiés par les 15 Etats membres de l'Union européenne (UE) avant que le Conseil de l'UE ne puisse procéder à la ratification finale au nom des parties contractantes communautaires et que les accords puissent entrer en vigueur. A ce jour, la Belgique est le dernier Etat membre de l'UE à avoir terminé sa procédure parlementaire d'adoption de l'Accord sur la libre circulation des personnes (le 20 décembre 2001). Une fois les instruments de ratification déposés par la Belgique et la France à Bruxelles, le Conseil de l'UE devra encore donner son feu vert aux sept accords, avant que ceux-ci puissent entrer en vigueur, probablement au cours du premier semestre 2002 (cf. adresse internet: www.europa.admin.ch/ba/expl/ratifikation/f/index.html). Par conséquent, faute d'être en vigueur, l'Accord sur la libre circulation des personnes ne saurait s'appliquer à la recourante qui en tire vainement argument.
10. En conclusion, l'autorité intimée n'a ni violé le droit ni excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de prolonger l'autorisation de séjour pour études de la recourante, respectivement de lui délivrer une autorisation de séjour et de travail lui permettant de terminer son apprentissage. Le recours doit donc être rejeté et un nouveau délai de départ sera imparti à la recourante pour quitter le territoire vaudois (art. 12 al. 3 LSEE). Vu l'issue du recours, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de l'intéressée qui succombe et qui, pour les mêmes raisons et faute d'avoir été assitée par un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP du 12 octobre 2001 est confirmée.
III. Un délai de départ échéant le 28 février 2002 est imparti à A.________, ressortissante française née le 4 avril 1978, pour quitter le territoire vaudois.
IV. L'émolument et les frais d'instruction, par 500.- (cinq cents) francs, sont mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 janvier 2002
La présidente : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- à la recourante personnellement, sous pli recommandé
- au SPOP
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour