CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 avril 2002
sur le recours interjeté par X.________, née le 15 mai 1968, agissant également pour le compte de ses enfants A.________, née le 12 octobre 1988, C.________, née le 12 mai 1990 et B.________, née le 5 janvier 1992, toutes ressortissantes bosniaques, domiciliées 1.******** et représentées par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s, rue Enning 4, Case postale 3864, 1002 Lausanne,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP), division asile, du 28 août 2001 refusant de leur délivrer une autorisation de séjour.
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.
En fait :
A. X.________ et ses filles A.________, C.________ et B.________ sont entrées en Suisse le 26 juin 1994 et y ont déposé une demande d'asile qui a été rejetée par décision de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) du 16 août 1994. Leur renvoi de Suisse n'étant toutefois pas raisonnablement exigible, elles ont été mises au bénéfice de l'admission provisoire.
B. Par demande présentée le 13 novembre 1997 par leur précédent mandataire, les intéressées ont sollicité un permis de séjour humanitaire. L'Office cantonal des requérants d'asile (autorité à laquelle la division asile du SPOP a succédé dans le cadre d'une réforme de l'Administration cantonale vaudoise) a répondu le 5 février 1998 qu'il ne serait pas donné suite à la requête précitée puisque les conditions liées à la proposition d'un permis humanitaire à l'autorité fédérale et celles relatives à la transformation d'un permis F en un permis B n'étaient pas réalisées.
A la suite d'une demande de reconsidération de sa décision du 16 août 1994 l'ODR a mis les intéressées au bénéfice d'une admission provisoire individuelle en date du 28 mai 1998 en lieu et place de l'admission provisoire collective prononcée en 1994.
C. X.________ et ses filles ont présenté le 25 avril 2001 une nouvelle demande visant à obtenir une autorisation de séjour annuelle. La police municipale de Sainte-Croix a ainsi dressé, le 18 mai 2001, à la requête du SPOP, un rapport de renseignements généraux sur les intéressées. Il y était indiqué que la famille semblait s'être bien adaptée à nos us et coutumes, que les trois filles parlaient parfaitement le français et travaillaient bien à l'école, que la mère de famille avait un peu plus de peine à parler notre langue mais arrivait à se débrouiller, qu'elle souhaitait trouver un emploi qui lui permettrait d'être plus autonome et qu'elle n'avait causé aucun problème dans son voisinage. Ce rapport relevait encore que l'intéressée travaillait depuis le mois de mai 2000 comme femme de ménage à l'Auberge de Jeunesse de Sainte-Croix, réalisant un gain variable en fonction des heures effectuées, que cet établissement était ouvert six mois par année et que son employeur était content de ses services. Il était encore précisé que son mari était porté disparu depuis 1995, que X.________ était inconnue de l'Office des poursuites compétent et des services de police et que les trois filles, respectivement en 5ème, 4ème et 3ème années primaires, étaient bien intégrées au système scolaire. La Fondation Vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) a répondu le 27 juin 2001 à une demande du SPOP en indiquant que l'intéressée avait eu un emploi temporaire durant l'hiver, qu'elle allait reprendre quelques heures de travail auprès de l'Auberge de Jeunesse de Sainte‑Croix durant l'été et qu'il semblait qu'elle puisse trouver un emploi à plein temps durant l'automne, le problème étant le placement de ses trois filles durant ses heures de travail. A cet envoi étaient joints trois décomptes de la FAREAS desquels il ressort que les intéressées avaient été assistées à concurrence de 2'211 francs pour le mois d'avril 2001, de 2'135.70 francs, pour le mois de mai 2001 et de 2'288.95 francs, pour le mois de juin 2001.
D. Par décision du 28 août 2001, le SPOP a refusé de délivrer des autorisations de séjour annuelles aux intéressées pour le motif que la famille était dans une très large mesure prise en charge par la FAREAS depuis qu'elle se trouvait en Suisse et que, selon une pratique bien établie, l'autorité fédérale n'entrait en matière sur une demande de permis humanitaire que si le requérant, admis provisoirement, résidait en Suisse depuis au moins neuf ans.
E. C'est contre cette décision que les recourantes ont recouru auprès du tribunal de céans par acte du 20 septembre 2001. Elles y font notamment valoir que X.________ se trouvait dans une situation particulièrement difficile puisque, sans nouvelles de son époux depuis le 15 juillet 1995, elle devait élever seule ses enfants bien que n'étant au bénéfice d'aucune formation professionnelle et se trouvant dans un pays étranger, qu'elle occupait néanmoins deux emplois à temps partiel, qu'il était dès lors faux de prétendre qu'elles étaient dans une large mesure prises en charge par la FAREAS, qu'à titre d'exemple cette Fondation lui avait fourni 1'704 francs, pour le mois d'août, qu'elle remboursait ses dettes envers l'assistance proportionnellement à son petit revenu (prélèvement de 10 % sur un compte de sûreté) et que la Commune de Sainte-Croix connaissait depuis des années des revers économiques, si bien qu'il n'était pas facile d'y trouver un emploi fixe et bien rémunéré sans qualifications professionnelles. La recourante insiste aussi sur le fait qu'elle a été gravement ébranlée par la disparition de son époux, que ses troubles s'étaient manifestés par des perturbations de la communication qu'elle surmontait peu à peu, qu'il était remarquable qu'elle ait réussi à trouver deux emplois et qu'avec un permis B, elle aurait plus de succès dans ses recherches d'emploi. Les recourantes rappellent encore que les trois filles, âgées de 13, 11 et 9 ans, ont accompli l'intégralité de leur scolarité à Sainte-Croix et que les liens qui les unissent à leur lieu de résidence étaient manifestes. Concernant les motifs préventifs d'assistance publique, X.________ rappelle qu'il est très difficile pour une personne sans formation d'élever trois enfants avec un seul salaire. Enfin, elle soutient que la pratique bien établie mentionnée par l'autorité intimée, selon laquelle cette autorité n'entre en matière qu'en cas de séjour en Suisse depuis 9 ans au moins, ne concerne que des personnes célibataires et sans enfants. Les recourantes concluent ainsi à ce qu'il soit ordonné au SPOP de proposer à l'autorité fédérale l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE).
F. Par décision incidente du 1er novembre 2001, le juge instructeur du tribunal a dispensé les recourantes de procéder à une avance de frais dans le cadre de la présente procédure, mais a refusé de leur désigner un avocat d'office.
G. Le SPOP a déposé ses déterminations le 2 novembre 2001. Il y conclut au rejet du recours en reprenant et en développant les moyens présentés dans la décision litigieuse.
Les recourantes ont présenté des explications complémentaires le 10 décembre 2001. Elles y précisent que X.________ était en transaction pour un nouvel emploi à 50 % durant les mois de fermeture de l'Auberge de Jeunesse de Sainte-Croix, qu'un emploi à temps complet serait envisageable dès que ses enfants seraient plus autonomes et que la plus jeune de ses filles avait eu des ennuis de santé répétés qui l'avaient gênée dans ses recherches d'emploi.
A la suite d'une intervention du juge instructeur du tribunal, chaque partie a produit des pièces complémentaires les 19 décembre 2001, les 30 janvier et 15 février 2002. Les recourantes ont ainsi plus particulièrement transmis un certificat médical du Service d'oto-rhino-laryngologie et de chirurgie cervico faciale du CHUV du 28 janvier 2002 faisant état d'un contrôle régulier pour des consultations otologiques de B.________ Dzelilovic afin de détecter une nouvelle rétractation tympanique ou autre pathologie.
H. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit :
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du Service de la population et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
2. Selon l'art. 31 LJPA, le recours s'exerce dans les 20 jours à compter de la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait par ailleurs aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). La loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (ci-après LSEE) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 cons. 4a). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas (par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle). On peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment arrêt TA PE 97/0615 du 10 février 1998).
4. Selon l'art. 1 LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Pour les autorisations, les autorités doivent tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation étrangère (art. 16 LSEE). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail.
5. Les recourantes sollicitent en l'espèce l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 litt. f OLE, sous réserve de l'approbation de l'autorité fédérale, en raison de la durée de leur séjour en Suisse, de leur intégration dans notre pays et de l'état de santé de l'enfant B.________ Dzelilovic.
a) L'art. 13 litt. f OLE prévoit que les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale ne sont pas comptés dans les nombres maximums. L'art. 52 litt. a OLE indique que l'application de la disposition précitée est du ressort exclusif de l'Office fédéral des étrangers (OFE). Ainsi, les circonstances qui doivent être examinées lors de l'application de l'art. 13 litt. f OLE, comme la durée du séjour en Suisse, l'intégration de l'étranger dans notre pays ou encore les facteurs rendant un départ de Suisse particulièrement difficile sont de la compétence exclusive de l'OFE et échappent à la cognition du tribunal de céans et ce, quand bien même le SPOP se livre généralement à un examen préalable des conditions d'application de cette disposition. Il est dès lors exclu d'examiner dans le cadre de la présente procédure si les recourantes peuvent être mises au bénéfice de l'art. 13 litt. f OLE (ATF 119 Ib 33, JT 1995 I 226).
Comme le Tribunal administratif l'a relevé dans sa jurisprudence constante (voir par exemple arrêts TA PE 01/0409 du 26 février 2002 et PE 01/0405 du 28 décembre 2001 et les références citées), pour qu'un dossier soit transmis à l'OFE, il faut en premier lieu que les autorités cantonales compétentes acceptent d'accorder une autorisation de séjour à l'étranger. Ce n'est qu'à cette condition que ce dernier pourra, le cas échéant, être soustrait au nombre maximum d'autorisations délivrées aux étrangers exerçant une activité lucrative. Si les autorités cantonales envisagent en revanche de refuser l'autorisation pour d'autres motifs, soit des motifs de police des étrangers (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91).
b) Dans le cas présent, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour annuelle, sous quelque forme que ce soit, donc notamment de transmettre le dossier des recourantes à l'OFE du fait qu'elles étaient dans une très large mesure prises en charge par la FAREAS depuis qu'elles se trouvaient en Suisse. Le SPOP fonde ainsi sa décision sur l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE, selon lequel un étranger peut être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne au besoin de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.
A propos de l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE, le Tribunal fédéral a précisé que pour apprécier si une personne se trouve d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il fallait tenir compte des prestations déjà versées à ce titre comme aussi de l'évolution probable de la situation financière dans le futur (ATF 122 II 1; JT 1998 I 91).
6. Il ressort en l'espèce des décomptes transmis le 27 juin 2001 au SPOP par la FAREAS que les recourantes avaient été assistées par cette Fondation par 2'211 francs, en avril 2001, 2'135.70 francs, en mai 2001 et 2'288.95, en juin 2001. Aucun élément du dossier ne permet de considérer que le principe et la proportion de cette assistance ne sont plus d'actualité. Bien au contraire, la recourante a exposé dans ses explications complémentaires du 10 décembre 2001 qu'elle ne souhaitait pas exercer une activité lucrative à plus de 50 % tant que ses enfants n'étaient pas plus autonomes. Ainsi, d'après les pièces les plus récentes concernant les revenus de la recourante, soit son décompte de salaire pour le mois d'août 2001, elle a réalisé pour cette période un revenu de 1'486.85 francs. Le fait de ne pas vouloir exercer un emploi à un taux supérieur à 50 % ne va pas lui permettre d'améliorer à court terme sa situation financière et, en conséquence de se passer du soutien de la FAREAS, puisque le salaire réalisé pour un tel taux d'activité ne serait de toute manière pas de nature à assurer les besoins d'une famille de quatre personnes. Le tribunal de céans ne peut ainsi que constater que les motifs préventifs d'assistance publique retenus par l'autorité intimée sont pleinement fondés, surtout si on compare le salaire de la recourante et les montants versés par la FAREAS.
7. L'argument de X.________ selon lequel l'obtention d'une autorisation de séjour annuelle lui faciliterait la tâche dans ses recherches d'emploi n'est pas non plus fondée. Les ressortissants étrangers dont les conditions de séjour sont réglées par le biais d'une admission provisoire ont en effet la possibilité d'exercer une activité lucrative. Les employeurs potentiels ont donc la faculté de les engager sans avoir à respecter les conditions restrictives posées notamment par l'art. 8 OLE. Les secteurs d'activité, tels que l'hôtellerie et la restauration, dans lesquels la recourante est active, rencontrent des difficultés dans le recrutement du personnel non qualifié notamment au regard des exigences de l'OLE.
On relèvera enfin que l'état de santé de B.________ Dzelilovic n'empêche pas sa mère d'exercer une activité lucrative à plein temps. En outre, le certificat établi par le CHUV le 28 janvier 2002 ne fait absolument pas mention de la nécessité de la poursuite du traitement dans notre pays.
8. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat pour tenir compte de la situation financière des recourantes (art. 55 LJPA) qui ne se verront pas allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP, division asile, du 28 août 2001, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 25 avril 2002
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourantes, par l'intermédiaire du SAJE, case postale 3864, 1002 Lausanne, à Lausanne, sous pli recommandé;
- au SPOP, division asile;
- au SPOP.
Annexe pour le SPOP, division asile : dossier en retour