TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 juin 2026
Composition
M. François Kart, président; M. Guy Dutoit, assesseur et Mme Karen Henry, assesseure; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ Département de la santé et de l'action sociale (déni de justice)
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1980, s'est soumis le 1er novembre 2022 à Lausanne à une évaluation de sa santé psychique dans le cabinet d'une médecin-psychiatre, afin de pouvoir renouveler son certificat médical de pilote professionnel conformément aux exigences de l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC).
B. Le 30 juin 2025, A.________ a adressé à la Commission de surveillance des professions de la santé et des droits des patients du canton de Genève (ci-après: CSPSDP) une dénonciation à l'encontre de la médecin psychiatre précitée, qui avait déménagé dans le canton de Genève en 2023. Il reprochait à la praticienne diverses fautes professionnelles dans le cadre de l'évaluation effectuée en 2022. Il a ajouté avoir également saisi le Ministère public de la Confédération qui avait dans l'intervalle transmis l'affaire au Tribunal administratif fédéral (TAF).
Le 22 septembre 2025, la CSPSDP a adressé à A.________ une décision de classement immédiat de son courrier, qu'elle a considéré comme une dénonciation (et non une plainte) au motif que sa relation avec la médecin-psychiatre n'était pas thérapeutique mais s'inscrivait uniquement dans le cadre de l'évaluation précitée qui s'apparentait à une expertise. Or, selon sa pratique, la CSPSDP n'entrait pas en matière sur des dénonciations visant à mettre en cause l'appréciation d'experts intervenant dans une procédure administrative ou judiciaire, dans la mesure où l'appréciation de l'expertise, en tant que moyen de preuve, relevait du juge saisi du litige au fond. Elle a ajouté qu'elle n'était en outre pas compétente pour instruire la dénonciation en cause dès lors que les faits reprochés s'étaient déroulés dans le canton de Vaud. Elle a indiqué qu'elle transmettrait l'affaire à l'autorité cantonale compétente dès l'entrée en force de la présente décision.
Il ressort du dossier que la CSPSDP n'a pas procédé à cette transmission.
C. Par courriel du 9 octobre 2025, A.________ s'est adressé au Département de la santé et de l'action sociale du canton de Vaud (DSAS) en lui indiquant qu'il était de son ressort d'enquêter sur les agissements de la médecin-psychiatre concernée en 2022-2023. Il s'est plaint du fait que cette dernière n'était pas en possession de son dossier médical lors de l'évaluation du 1er novembre 2022 et qu'elle avait établi une note d'honoraires non datée pour une prestation fictive. Il lui a reproché des faits relevant selon lui de l'escroquerie et d'un faux dans les titres.
Le 13 octobre 2025, l'Office du médecin cantonal a informé A.________ qu'il accusait réception de son signalement et que celui-ci était en cours d'analyse.
Le 16 octobre 2025, A.________ a prié l'Office du médecin cantonal de lui indiquer dans quel délai il pensait pouvoir rendre "ses conclusions et mesures", demande qu'il a réitérée les 17 et 24 novembre 2025 en s'enquérant de l'état d'avancement de l'enquête à ce jour.
Le 14 janvier 2026, A.________ a adressé au DSAS un courrier recommandé le mettant en demeure de lui indiquer d’ici au 21 janvier 2026 ce qui avait été entrepris dans son dossier depuis le 13 octobre 2025. Il a fait valoir qu'un délai de trois mois était suffisant pour statuer sur cette affaire qu'il estimait simple, documentée et qui ne nécessitait pas d'expertise supplémentaire hormis l'audition de la médecin-psychiatre. Il a relevé qu'un silence du DSAS équivaudrait à un refus de statuer (déni de justice formel/retard injustifié) au sens de l'art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui ferait l'objet d'une plainte auprès de l'autorité supérieure.
D. Le 23 janvier 2026, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) pour déni de justice formel et retard injustifié du DSAS en tant qu'il n'avait pas statué sur sa dénonciation déposée le 9 octobre 2025 à l'encontre de la médecin-psychiatre. Ses conclusions étaient les suivantes: "Votre tribunal voudra bien constater le retard injustifié pour ce cas qualifié de simple dans un délai raisonnable, ordonner immédiatement à la DSAS/DGS/OMC à rendre ses conclusions et mesures prises et acter que le silence est contraire à l'art. 29 de la Cst." Il a formulé une demande d'assistance judiciaire limitée aux frais de justice.
Le 16 mars 2026, le DSAS a déposé sa réponse, en concluant principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Il a fait valoir qu'aucun déni de justice ne pouvait lui être reproché dans la mesure où il n’était pas compétent pour rendre une décision dans le cadre des signalements déposés auprès de l'Office du médecin cantonal et s'agissant des griefs invoqués par le recourant. En outre, dans le cas d'une dénonciation, il n'existait aucun droit au prononcé d'une décision. Si le recourant s'estimait lésé, il lui appartenait d'agir en justice par la voie ordinaire. Il a ajouté que si le DSAS se devait de traiter les dénonciations dans un délai raisonnable, aucun délai formel ne s'imposait toutefois pour l'examen interne des signalements. Or en l'espèce, un accusé de réception avait été adressé dans un délai raisonnable (13 octobre 2025) au recourant concernant son signalement du 9 octobre 2025 et son dossier avait ensuite fait l'objet d'un examen approfondi par l'Office du médecin cantonal le 16 octobre 2025 lors de sa séance hebdomadaire. Aucun retard injustifié ne pouvait ainsi être reproché au DSAS.
Le recourant a déposé des observations complémentaires le 9 avril 2026, en prenant les conclusions suivantes:
"- Avec à présent, la dénonciation complète remise à ses services et vu la dangerosité de l'attitude et du comportement de la doctoresse (...) dans l'exercice de sa profession de médecin, d'ordonner à l'autorité intimée d'instruire la procédure complète sans délai et de prendre toutes les mesures nécessaires afin de protéger la population et d'en aviser le Département de la Santé du canton de Genève sachant que la doctoresse incriminée y exerce toujours actuellement.
- Afin d'éviter toute opacité et arrangement à huis clos sans communication diffusée par l'autorité intimée, d'ordonner à l'autorité intimée de m'informer de l'état d'avancement de la procédure et des mesures mises en place en ma qualité de partie selon le principe de l'intérêt digne de protection, à savoir la population.
- Ordonner à la CSPSDP par l'intermédiaire de son président (...) de s'expliquer sur son silence.
- Au vu de la responsabilité de chacun concernant la non-transmission pour l'un et sa persistance à ne pas répondre à cette violation et le manque de diligence concernant le suivi pour l'autre, de diviser les frais de procédure en deux et les faire supporter par l'autorité intimée et par la CSDSDP de Genève à juste titre."
Le DSAS s'est déterminé sur cette dernière écriture le 28 avril 2026.
Le recourant s'est encore spontanément déterminé le 5 mai 2026.
Considérant en droit:
1. Le recourant se plaint d'un déni de justice formel (retard injustifié) de l'autorité intimée au sens de l'art. 29 al. 1 Cst. en tant que celle-ci n'a pas rendu de décision formelle concernant son signalement du 9 octobre 2025 à l'encontre d'une médecin-psychiatre, à l'échéance de sa mise en demeure au 21 janvier 2026. Il fait valoir qu'il est question d'une procédure très simple et que le temps laissé au DSAS pour auditionner la praticienne dénoncée a été plus que suffisant depuis le 22 septembre 2025. Or, rien n'indiquerait que l'enquête aurait bien débuté, vu le silence entretenu par le DSAS.
2. Se pose en premier lieu la question de la recevabilité du recours, singulièrement de la qualité pour recourir du recourant.
a) Aux termes de l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Une autorité commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst. lorsqu'elle n'entre pas en matière dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits, alors qu'elle devrait s'en saisir (ATF 151 IV 175 consid. 3.2.1; 142 II 154 consid. 4.2; TF 2C_446/2025 du 17 février 2026 consid. 3.1.1). L'autorité se rend coupable d'un déni de justice formel au sens strict lorsqu'elle refuse de statuer ("Rechtsverweigerung"), lorsqu'elle tarde à statuer ("Rechtsverzögerung") ou lorsqu'elle ne statue pas à propos de l'ensemble des moyens ou des conclusions dont un administré l'a dûment saisie (CDAP AC.2024.0005 du 29 juillet 2024 consid. 2a et la référence à Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, no 2002).
On ne peut toutefois parler de déni de justice formel que s'il existe un droit à ce qu'une procédure soit menée et que l'autorité compétente refuse de prendre en considération et de traiter la demande déposée en bonne et due forme (ATF 149 I 72 consid. 3.2.1). Il y a déni de justice formel au sens large lorsque, sans motif justificatif, une autorité n'exerce pas la compétence qui lui est attribuée par la loi d'appliquer le droit en rendant une décision (CDAP GE.2026.0098 du 13 mai 2026 consid. 2a et la référence à Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, 2e édition, Bâle 2025, n° 2576). Une autorité administrative ou judiciaire commet un tel déni lorsqu'elle omet totalement ou partiellement d'appliquer une loi de fond, alors qu'elle en a l'obligation en vertu d'une loi de procédure. A défaut d'une décision d'irrecevabilité, de rejet ou d'admission, l'autorité doit au moins honorer la requête ou le recours dont elle est saisie d'une réaction par laquelle elle se détermine sur la suite qu'elle entend lui donner (CDAP GE.2026.0098 précité consid. 2a et la référence à Dubey/Zufferey, op. cit., NN 2580 et 2582).
Le Tribunal cantonal peut être saisi d’un recours contre l’absence de décision, lorsque l’autorité tarde à statuer ou refuse de le faire (art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Pour que le Tribunal entre en matière sur un recours pour déni de justice formel, il faut que le recourant ait requis l’autorité inférieure d’agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un droit au prononcé de la décision et que le recourant dispose de la qualité de partie dans la procédure (ATF 130 II 521 consid. 2.5 et 2.8; CDAP GE.2025.0316 du 11 décembre 2025 consid. 1a; FI.2025.0064 du 3 juin 2025 consid. 5a).
b) L'art. 13 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) prévoit qu'ont qualité de partie les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a); les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b); les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée (let. c); les personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation (let. d). Selon l'art. 13 al. 2 LPA-VD, sauf disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a pas qualité de partie.
L'art. 75 LPA-VD, applicable dans la procédure de recours devant la CDAP par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, prévoit ce qui suit:
"Art. 75 - Qualité pour agir
A qualité pour former recours:
a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée;
b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir".
c) La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle n'importe quel administré peut attirer l'attention d'une autorité hiérarchiquement supérieure sur une situation de fait ou de droit qui justifierait à son avis une intervention de l'Etat dans l'intérêt public. La dénonciation est possible dans toute matière où l'autorité pourrait intervenir d'office. En principe, l'administré n'a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d'effets, car l'autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite; le dénonciateur n'a même pas de droit à ce que l'autorité prenne une décision au sujet de sa dénonciation. Par conséquent, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre le procédé décidé à la suite de la dénonciation et ne confère donc pas la qualité de partie dans cette procédure; pour jouir d'une telle qualité, le dénonciateur doit non seulement se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, mais aussi pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne (ATF 139 II 279 consid. 2.3; 138 II 162 consid. 2.1.2; TF 2C_600/2025 du 15 décembre 2025 consid. 4.3; 2C_472/2021 du 1er mars 2022 consid. 5.5; CDAP GE.2022.0237 du 1er novembre 2022 consid. 3a).
L’autorité qui refuse d’intervenir à la suite d’une dénonciation, soit qu’elle n’entre pas en matière, qu’elle la rejette ou n’y donne pas suite, ne rend pas une décision attaquable, car elle ne règle pas de manière obligatoire les droits et obligations de l’intéressé, le dénonciateur n’ayant en principe pas les droits de parties dans la procédure de surveillance (TAF A-533/2022 du 5 août 2022 consid. 5.2).
Savoir si un dénonciateur dispose de la qualité de partie doit être résolu différemment selon les matières et les circonstances d'espèce. Afin d'opérer une délimitation raisonnable avec le "recours populaire", la jurisprudence reconnaît restrictivement la qualité de partie au dénonciateur, lorsque celui-ci pourrait sauvegarder ses intérêts d'une autre manière, notamment par le biais d'une procédure pénale ou civile (ATF 139 II 279 consid. 2.3; TF 1C_522/2024 du 20 septembre 2024 consid. 2; 2C_214/2018 du 7 décembre 2018 consid. 4.5).
S'agissant de l'intérêt digne de protection, il résulte de la jurisprudence constante de la CDAP, qui se réfère à la jurisprudence fédérale rendue en application de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) – disposition qui soumet également la qualité pour former un recours en matière de droit public à l'exigence d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée –, que la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise. Les mesures disciplinaires applicables à un membre d'une profession libérale soumise à la surveillance de l'Etat ont en effet principalement pour but de maintenir l'ordre dans la profession, d'en assurer le fonctionnement correct, d'en sauvegarder le bon renom et la confiance des citoyens envers cette profession ainsi que de protéger le public contre ceux de ses représentants qui pourraient manquer des qualités nécessaires (cf. ATF 143 I 352 consid. 3.3) et non pas de protéger les intérêts privés des particuliers (ATF 148 I 1 consid. 12.1). Le plaignant ou le dénonciateur ne bénéficie ainsi pas en tant que tel d'un intérêt propre et digne de protection à se plaindre de ce que l'autorité disciplinaire n'a pas prononcé de sanction ou a prononcé une sanction qu'il juge insuffisante (CDAP GE.2024.0163 du 7 janvier 2025 consid. 2b; GE.2023.0195 du 31 octobre 2023 consid. 2c; GE.2021.0128 du 6 octobre 2021 consid. 1c).
Pour ce qui est du droit disciplinaire sur les professions médicales (à savoir la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires [LPMéd; RS 811.11] et la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique [LSP; BLV 800.01], celui-ci ne confère pas au dénonciateur la qualité de partie (cf. CDAP GE.2024.0163 du 7 janvier 2025 consid. 2a).
d) En l'espèce, pour se plaindre devant la CDAP d'un déni de justice du DSAS, le recourant devait préalablement avoir un droit au prononcé d'une décision par cette autorité. Or, ayant agi comme dénonciateur à l'encontre de la médecin-psychiatre concernée, l'intéressé ne bénéficiait d'aucun droit à ce que le DSAS statue sur sa requête en rendant une décision formelle au sens de l'art. 3 LPA-VD. On a vu en effet que le droit disciplinaire sur les professions médicales ne confère pas au dénonciateur la qualité de partie et qu'un dénonciateur n'a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d'effets, ni même à ce que l'autorité prenne une décision à son sujet (cf. consid. 2c ci-dessus). L'autorité intimée a d'ailleurs relevé qu'elle ne rendait pas de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD dans le cadre du traitement des signalements effectués auprès de l'Office du médecin cantonal (cf. réponse du 16 mars 2026, pp. 3 et 4; observations complémentaires du 28 avril 2026, p. 4). Le recourant, qui indique vouloir une enquête approfondie "dans le but de sécurité du public et des patients" et qui requiert une interdiction d'exercer de la médecin-psychiatre" (cf. courrier du 5 mai 2026), ne peut en outre se prévaloir d'aucun intérêt digne de protection à ce que l'autorité inférieure intervienne en sa qualité d'autorité de surveillance. Les intérêts personnels de l'intéressé ne sont pas en jeu et d'éventuelles sanctions à l'encontre de la praticienne dénoncée ne seraient pas de nature à améliorer sa situation juridique ou factuelle.
Enfin, le recourant n'était pas légitimé à connaître "l'état d'avancement de l'enquête" (cf. courriel du 24 novembre 2025). En effet, faute de bénéficier de la qualité de partie et des droits y relatifs, il ne pouvait pas exiger de l'Office du médecin cantonal ou du DSAS d'être renseigné sur les éventuels actes d'instruction qui auraient pu être menés et leur résultat, pas plus que sur les possibles mesures envisagées à l'égard de la professionnelle de santé dénoncée.
Il en découle que le recours pour déni de justice (retard injustifié) dirigé contre le DSAS formé auprès de la CDAP – devant laquelle le recourant ne dispose pas davantage de la qualité de partie en tant que dénonciateur – doit être déclaré irrecevable.
Le TAF a relevé que la seule prétention que pouvait éventuellement formuler le dénonciateur, et qui était pour l’instant reconnue par la seule doctrine, était d’obtenir une réponse indiquant sommairement ce qu’il était advenu de la dénonciation (cf. TAF A-533/2022 précité consid. 5.3 et la doctrine citée). En l'espèce, l'autorité intimée a expliqué dans sa réponse du 16 mars 2026 que lors de l'analyse du signalement le 16 octobre 2025 par l'Office du médecin cantonal, il avait été convenu de rédiger une réponse à l'attention du recourant l'informant du fait que la DSAS ne se déterminait pas sur les honoraires et ne pouvait pas se prononcer sur un faux dans les titres, puis de classer le signalement. Elle a ajouté qu'un délai supplémentaire était nécessaire à la rédaction d'une réponse documentée avant l'envoi d'un avis par le DSAS (cf. observations complémentaires du 28 avril 2026, p. 5). La cour de céans est d'avis que le délai écoulé entre le 16 octobre 2025 et le dépôt du recours pour déni de justice le 23 janvier 2026 – incluant notamment la période des Fêtes – n'apparaissait pas déraisonnable, compte tenu de la charge de travail supportée et du volume de dossiers à traiter par le DSAS. Finalement, le recourant a été informé pendant la présente procédure, à réception de la réponse de l'autorité intimée du 16 mars 2026, que sa dénonciation a été classée.
On comprend de surcroît des explications du recourant que ce dernier a parallèlement saisi en août 2023 le Ministère public de la Confédération d'une "plainte pénale" à l'encontre de la médecin-praticienne (portant sur son refus de produire des documents faisant partie du dossier médical), cause qui a ensuite été transmise au TAF (cf. dénonciation du 30 juin 2025, p. 5), dont la Cour I est compétente pour connaître des recours contre les décisions de l'OFAC en matière de licence de pilote, notamment le refus de renouveler le certificat médical (cf. voir en ce sens TAF A-5669/2024 du 14 octobre 2025; A-7441/2015 du 17 mai 2018). A priori, le recourant a ainsi pu sauvegarder ses intérêts en agissant en justice par la voie ordinaire, en lien avec les manquements dont se serait rendue coupable selon lui la médecin-psychiatre au cours de la procédure de renouvellement de son certificat médical, durant laquelle elle a fonctionné comme experte auprès de l'OFAC.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours déposé pour déni de justice formel (retard injustifié) de l'autorité intimée doit être déclaré irrecevable. Bien que le recourant succombe, la cour renonce à mettre à sa charge un émolument judiciaire, au vu des circonstances (cf. art. 49 al. 1, 50, 91 et 99 LPA-VD). La demande d'assistance judiciaire formulée dans le recours, limitée aux frais, est ainsi sans objet. L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La demande d'assistance judiciaire est sans objet.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 23 juin 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.