TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er mai 2026
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Raphaël Gani, juge et M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________ SA, à Lausanne, représentée par Me Carlo CECCARELLI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
POLICE CANTONALE, Cellule manifestations, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ SA c/ décision de la POLICE CANTONALE du 5 mars 2025 décernant l'autorisation pour le match FC Lausanne Sport / FC Lucerne du 30 mars 2025 sous certaines conditions
Vu les faits suivants:
A. La société anonyme A.________ SA, sise à Lausanne, a pour but la pratique du football et l'exploitation d'un club regroupant les meilleurs talents du canton de Vaud. Elle a conclu avec la Ville de Lausanne un contrat relatif à la gestion du stade de la Tuilière.
B. Le 1er mars 2025, s'est déroulé le match de football opposant le FC Lausanne-Sport au Servette FC au stade de la Tuilière.
Pendant le déroulement du match précité, des spectateurs lausannois ont fait un emploi massif d'engins pyrotechniques, nécessitant d'interrompre la rencontre à plusieurs reprises; ils ont d'ailleurs tenté de provoquer les spectateurs adverses et de sortir du stade pour chercher la confrontation avec les spectateurs genevois. Ils se sont livrés avec eux à des échanges de projectiles (engins pyrotechniques allumés notamment) qui ont également été tirés sur les forces de l'ordre, certains atteignant des policiers.
On note à ce propos que le FC Lausanne-Sport, dans le cadre du recours dont il sera question plus loin, a initialement contesté ces faits; il a toutefois renoncé à le faire dans sa réplique subséquente du 8 mai 2025, tout en relevant que certains débordements étaient le fait, non pas de supporters lausannois, mais de spectateurs genevois, dont le FC Lausanne-Sport n'a pas à assumer la responsabilité.
C. A la suite du match, le chef d'état-major de la Police cantonale vaudoise a rempli un "Formulaire de demande modèle en cascade", selon le système "Progresso" développé par la Conférence des commandantes et commandants de police cantonaux (CCPCS). Les événements survenus le 1er mars 2025 ont fait l'objet d'un rapport qui établit de nombreuses atteintes à l'ordre public; celui-ci a été soumis à un groupe de travail intercantonal chargé de la mise en œuvre du modèle, avec une proposition de mesures, fondée sur le Concordat instituant des mesures contre la violence lors de manifestations sportives, adopté le 15 novembre 2007 par la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (C-MVMS; BLV 125.93). En substance, il s'agissait d'appliquer le modèle Progresso (Kaskadenmodell), celui-ci s'échelonnant en diverses mesures de niveau 1 à 4. Le rapport vaudois suggérait des mesures de type 2 pour A.________ SA et des mesures de type 3 pour le FC Servette. Le 4 mars 2025 s'est tenue une séance du groupe de travail intercantonal (composé de représentants des autorités chargées de délivrer les autorisations, rattachées à la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police [CCDJP]); A.________ SA a été entendue à cette occasion. La CCPCS a retenu qu'il convenait d'appliquer un niveau 3 sur l'échelle prévue par le système Progresso, ce qui entraînait comme mesure la fermeture du secteur du noyau dur des supporters (pour au moins un match, au maximum deux matchs) avec en outre cinq matchs en phase probatoire.
D. Par décision du 5 mars 2025, la Police cantonale a autorisé la tenue du match FC Lausanne-Sport / FC Lucerne le 30 mars 2025, en assortissant son autorisation de diverses conditions, dont certaines "Conditions supplémentaires issues de la séance du 4 mars 2025 du groupe de travail des autorités chargées de délivrer les autorisations". Au nombre de ces conditions supplémentaires figurent notamment les suivantes:
"- Le secteur D est interdit d'accès à toute personne (billets et abonnements compris), ceci sous la responsabilité de l'organisateur;
- La vente de billets pour ce match est interdite depuis le 5 mars 2025, pour tous les billets sauf pour le secteur Visiteurs, avec impossibilité de reporter son billet déjà acheté sur d'autres secteurs, ceci sous la responsabilité de l'organisateur".
Une phase probatoire s'appliquait en outre pour les cinq prochains matchs du FC Lausanne-Sport à compter du jour du prononcé de la décision. Lors de ces cinq matchs, l'entrée dans le stade serait contrôlée par vidéosurveillance de manière à garantir, dans la mesure du possible, l'identification de tous les supporters admis sur la base du matériel vidéo. Tout débordement lors de ces cinq matchs amènerait un réexamen de la situation et la prise d'une nouvelle décision, pouvant cas échéant comporter des mesures du système en cascade de niveau 4, de compétence du groupe de travail des autorités chargées de délivrer les autorisations. En préambule, la décision retient ce qui suit sur le plan des faits:
"vu le déroulement du match du 1er mars 2025 entre le FC Lausanne-Sport et le Servette FC, lors duquel des spectateurs lausannois ont fait un emploi massif d'engins pyrotechniques, nécessitant d'interrompre la rencontre à plusieurs reprises, ont tenté de provoquer les spectateurs adverses et ont tenté de sortir du stade pour chercher la confrontation avec les spectateurs genevois, se sont livrés à des échanges de projectiles (engins pyrotechniques allumés notamment), qui ont été également tirés sur les forces de l'ordre, certains atteignant des policiers".
E. Contre cette décision, A.________ SA (ci-après: la recourante) a recouru par acte du 21 mars 2025 à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, au constat de la nullité de la décision attaquée, subsidiairement à ce que celle-ci soit réformée en ce sens que l'interdiction de vente de billets pour le match du 30 mars 2025 est supprimée et, plus subsidiairement, à ce que la décision attaquée soit annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants. A titre préalable, la recourante demande que son recours ait effet suspensif. A l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint de violation de l'art. 3a C-MVMS, de violation de la liberté économique et de la garantie de la propriété, ainsi que de violation de l'autorisation concernant la vidéosurveillance au stade de la Tuilière.
On note au passage que le recours comportait des conclusions tendant à l'octroi de l'effet suspensif; toutefois, par décision du 27 mars 2025, le juge instructeur, traitant cette conclusion comme tendant à l'octroi de mesures provisionnelles, propres à supprimer certaines conditions de l'autorisation accordée, l'a rejetée.
F. La Police cantonale (ci-après: l'autorité intimée) a déposé sa réponse au recours en date du 7 avril 2025; elle conclut au rejet de celui-ci. Quant à la Ville de Lausanne (ci-après: l'autorité concernée) dans une détermination du 11 avril 2025, elle se prononce dans le même sens. La recourante a ensuite déposé une écriture spontanée en date du 8 mai 2025, dans laquelle elle déclare ne plus contester l'état de faits retenu par la décision attaquée, au surplus, elle maintient toutefois ses moyens, tout en confirmant ses conclusions.
A la demande du juge instructeur, l’autorité intimée, le 31 octobre 2025, s’est exprimée plus en détail sur le projet Progresso (et le Kaskadenmodell), produisant par la même occasion le rapport explicatif de ce projet. La recourante, quant à elle, a pu s’exprimer à ce sujet dans une écriture du 5 décembre 2025; elle y confirme ses conclusions.
Considérant en droit:
1. a) L'objet de la contestation est une décision qui accorde l'autorisation en l'assortissant de diverses conditions, dont celles, litigieuses, de la restriction de vente des billets et du contrôle de l'entrée dans le stade par vidéosurveillance. On observera d'ailleurs, s'agissant de ce second volet, que les conclusions formées au pied du recours ne semblent pas concerner le contrôle par vidéosurveillance (sinon indirectement en lien avec la conclusion principale/subsidiaire qui vise à la nullité/l’annulation de la décision attaquée).
Quoi qu'il en soit, la décision querellée est fondée sur l'art. 3a C-MVMS; la loi vaudoise du 17 novembre 2009 d'application du concordat précité (LC-MVMS; BLV 125.15) désigne la Police cantonale en tant qu'autorité compétente pour décider d'une telle mesure (art. 4 al. 2 let. a). En l'absence de dispositions particulières dans cette loi, il apparaît que le recours de droit administratif au Tribunal cantonal est ouvert (art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; dans le même sens, s'agissant de mesures prises à l'encontre de hooligans, CDAP GE.2024.0248 du 11 octobre 2024 consid. 1 et les références citées).
b) On constate d'emblée que le pourvoi a été formé en temps utile et dans les formes requises. De même, la recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, est incontestablement atteinte par celle-ci, de sorte qu'elle bénéficie d'un intérêt digne de protection à l'admission de ses conclusions, sous une réserve toutefois.
aa) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée.
L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2). En outre, l'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est‑à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. S'il disparaît pendant la procédure, la cause est rayée du rôle comme devenue sans objet (TF 2C_423/2007 du 27 septembre 2007 consid. 1). Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1; 141 II 14 consid. 4.4; 136 II 101 consid. 1.1; cf., s'agissant d'un festival de musique récurrent, CDAP AC.2013.0331 du 12 février 2014 consid. 1; on mentionnera encore l’ATF 151 I 257 consid. 2.2 et 9, suivant lequel il convient de renoncer à l’exigence de l’intérêt actuel lorsque sont en jeu des droits relevant de la CEDH; tel ne semble pas être le cas, il est vrai, dans la présente cause).
bb) En l'espèce, on se souvient que l'objet du recours est une autorisation délivrée pour l'organisation d'un match de football qui s'est déroulé le 25 mars 2025, de sorte que la recourante ne bénéficie plus d'un intérêt actuel. Toutefois, il faut observer que les décisions relatives à de telles manifestations sportives sont généralement prises à brève échéance. En somme, l'autorité constate des débordements et des atteintes à l'ordre public lors d'un match de football et elle entend prendre des mesures en urgence pour prévenir des violences lors du match suivant. En d'autres termes, l'exigence d'un intérêt actuel pourrait fort bien ne jamais être remplie, dans la mesure où l'autorité de recours ne sera dans la règle pas en mesure de traiter la contestation avant la date prévue pour le match en question. En outre, l'admissibilité de l'interdiction de vente des billets, qui constitue une mesure lourde de conséquences pour l'organisateur du match, constitue une question de principe dans le contexte de l'application du C-MVMS. Force est ainsi d'admettre l'existence d'un intérêt public important à trancher cette question, malgré l'absence d'un intérêt actuel. S'agissant par ailleurs de la vidéosurveillance, les griefs de la recourante sont peu clairs, celle-ci faisant valoir essentiellement qu'elle serait dans l'impossibilité d'exécuter les obligations découlant pour elle de la décision attaquée, notamment durant la période de probation de cinq matches. Il semble toutefois que la recourante, qui est au bénéfice d'une autorisation préfectorale du 19 juillet 2021 pour l'installation d'une vidéosurveillance au stade de la Tuilière à Lausanne (comportant 47 caméras fixes), était en mesure d'exploiter un système de vidéosurveillance adéquat au moyen de ces installations, ce aussi bien lors du match du 25 mars 2025 que durant la phase probatoire ultérieure de cinq matches. En tous les cas, ni la recourante, ni les autorités intimée et concernée n'ont fait état d'une violation de la décision querellée du 5 mars 2025 s'agissant de la vidéosurveillance.
Au surplus, on peut sans doute relever que la décision attaquée n'était peut-être pas d'une extrême clarté s'agissant de cette exigence; quoi qu'il en soit, les décisions ultérieures d'autorisation définiront sans doute les obligations de la recourante à cet égard de manière plus précise. Force est de considérer ainsi que la recourante ne démontre pas la nécessité de faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel s'agissant de ce volet du litige, ni à propos de la mesure de probation de cinq matches. Au demeurant, les conclusions de la recourante ne comportent aucune mention expresse des conditions imposées par la décision attaquée.
c) Parmi les conclusions expresses de la recourante, on note une conclusion en nullité de la décision attaquée; l'admission de cette conclusion conduirait à constater que la décision attaquée devrait être déclarée nulle, par exemple pour un motif d'incompétence – de sorte que le match du 25 mars 2025 se serait déroulé sans autorisation, voire de manière contraire au droit. Au vrai, force est de constater que la décision attaquée, qui émane de la Police cantonale, a bien été rendue par l'autorité compétente. Le recours mentionne certes une clause de la décision attaquée, qui paraît évoquer une compétence du groupe de travail des autorités chargées de délivrer les autorisations, lequel n'est pas une autorité mentionnée dans le C-MVMS; toutefois, aucune décision de ce groupe de travail – bien que celui-ci ait bien joué un rôle dans la procédure ici en cause – n'avait été prise au moment de la décision attaquée, ni ne l'a été, semble-t-il, depuis lors. La critique de la recourante à cet égard apparaît ainsi infondée. Autrement dit, on cherche en vain la présence au dossier d'une décision entachée de nullité – tel n’est assurément pas le cas de la décision attaquée, laquelle émane de l’autorité compétente, soit la Police cantonale. On note au passage que ce n'est qu'au travers des conclusions en nullité que les deux clauses relatives à la vidéosurveillance apparaissent contestées.
On ajoutera encore que la recourante n'indique pas, dans sa réplique spontanée, qu'elle entend obtenir la nullité (de l’autorisation qui lui a été accordée et qu’elle a mise à profit) afin que l'autorité intimée statue à nouveau en supprimant les clauses contestées; cet objectif apparaît au demeurant coïncider bien plutôt avec les conclusions subsidiaires de la recourante tendant à la réforme de la décision attaquée (logiquement après annulation partielle de celle-ci). La réforme demandée se limite d’ailleurs à la suppression de la clause portant interdiction de la vente de billets (conclusion 8).
d) Il convient ainsi d’entrer en matière et d’examiner le pourvoi sur le fond, sous les réserves évoquées ci-dessus.
2. Avant de poursuivre, il convient de procéder à quelques rappels relatifs au cadre légal.
a) aa) Sous le titre "Régime de l'autorisation", l'art. 3a C-MVMS dispose ce qui suit:
"1 Les matchs de football et de hockey sur glace avec participation des clubs de la division respectivement la plus élevée des hommes sont soumis à autorisation. [...]
2 Pour éviter tout comportement violent au sens de l'article 2, les autorités compétentes peuvent assortir l'autorisation de certaines obligations. Il peut s'agir, notamment, de mesures architectoniques et techniques, du recours par l'organisateur de la manifestation à certaines ressources en termes de personnel ou autre, de règles pour la vente des billets, la vente de boissons alcooliques ou le traitement des contrôles d'accès. Les autorités peuvent notamment définir comment doivent s'organiser les arrivées et les départs des supporters de l'équipe visiteuse et sous quelles conditions leur accès aux stades ou salles de sport peut être autorisé.
3 L'autorité peut ordonner que les spectatrices et les spectateurs doivent présenter des pièces d'identité pour monter dans des transports organisés de supporters ou pour accéder aux stades ou aux salles de sports, et que l'on s'assure par une comparaison avec le système d'information HOOGAN qu'aucune personne frappée d'une interdiction de stade valide ou de mesure au sens du présent concordat n'est admise.
4 La violation d'obligations peut entraîner des mesures adéquates, notamment le retrait de l'autorisation, son refus pour des matchs ultérieurs, ou l'octroi ultérieur d'une autorisation assorti de conditions supplémentaires. Le destinataire de l'autorisation peut se voir exiger une indemnisation pour des dommages dus à une violation d'obligations."
bb) Au surplus, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté le 17 novembre 2009 la loi d'application du Concordat du 15 novembre 2007 instituant des mesures contre la violence lors de manifestations sportives (LC-MVMS; BLV 125.15; ce texte a d'ailleurs été amendé par la suite). Tel est notamment le cas de l'art. 4 al. 2 let. a, lequel confère à la Police cantonale la compétence de délivrer les autorisations de match, en application de l'art. 3a du concordat précité.
On notera d'ailleurs que, au vu du processus législatif qui a conduit à l’approbation de ce concordat, ainsi qu'à l'adoption de la LC-MVMS, il y a lieu d'admettre que les dispositions du concordat constituent une base légale au sens formel (dans ce sens, voir d'ailleurs au sujet de ce concordat, mais à propos d'une autre disposition de celui-ci, ATF 140 I 2 consid. 10.5.1; voir aussi ATF 137 I 31 consid. 6.3 sur ce processus d'adhésion; voir encore le décret du 3 novembre 2009 autorisant le Conseil d'Etat à adhérer à ce concordat).
b) Les autorités (soit la CCPCS) d'une part, la Swiss Football League (SFL) d'autre part, ont souhaité mettre en place un régime harmonisé pour l'application de l'art. 3a C-MVMS. Dans la ligne de l'objectif de prévention des violences et débordements à l'occasion de manifestations sportives, un projet a été établi (mandat Progresso; sous-projet "Modèle en cascade"), lequel a ensuite été mis en consultation auprès des parties intéressées. Le résultat de ce modèle, après consultation, ressort d'un rapport du 31 octobre 2023 sur cet objet. Ce modèle se présente comme suit:
Remarques importantes Déclencheur : 1. Pour que le modèle en cascade soit déclenché, les débordements mentionnés doivent avoir lieu dans le cadre d'actions de groupe. Les actes isolés d'individus ne déclenchent pas le modèle en cascade. 2. Pour qu'un niveau en cascade soit déclenché, il suffit qu'un seul point apparaisse dans la colonne "Déclencheur". Exemple du niveau 1 de la cascade : si des personnes sont mises en danger par l'allumage de pétards ou de feux d'artifice, le niveau 1 de la cascade est déclenché, même si aucun dommage matériel ou vol n'a eu lieu.
Niveau
Déclencheur
Mesure déclenchée
cascade
1
Une seule occurrence de: • Mise en danger de personnes par l'allumage de pétards, de feux d'artifice • Dommages matériels graves ou vol en réunion •
Examen obligatoire de la situation pour 3 matches + 3 matches de probation • Les clubs et les supporters sont tenus de dialoguer avec les autorités pour les 3 prochains matches, aussi bien avant qu'après le match (date de réunion fixée). • Le club des supporters fautifs participe obligatoirement au dialogue avec les autorités et la police: - Responsable de la sécurité du club - Responsable des fans du club - Fancoaching (là où il existe) - Un membre de la direction • La participation d'autres représentants des supporters (par ex. capos, associations de supporters) est souhaitée, mais pas obligatoire. • Le non-respect est sanctionné par des amendes conformément au règlement de la SFL.
2
Apparition de: Mise en danger de personnes par le jet d'engins pyrotechniques • Dommages matériels ou pillages particulièrement graves • Débordements de niveau 1 pendant la phase de probation de niveau 1
Entrée plus stricte et surveillance accrue dans l'espace critique pour 2 matchs • L'entrée dans le stade est contrôlée par vidéosurveillance de manière à ce qu'il soit possible d'établir l'Identité de tous les supporters admis sur la base du matériel vidéo. • Les coûts supplémentaires sont payés par le club des supporters fautifs. • Des mesures de niveau 1 en cascade sont également prises
3
Apparition de: • Violence contre des personnes ayant entrainé des blessures • Utilisation d'armes, d'engins pyrotechniques ou d'objets contre des personnes
Fermeture de secteur pour les supporters (min. 1 match, max. 2 matchs) + 5 matchs de probation • Fermeture rapide (c'est-à-dire dans les 1 à 2 matches suivants) du secteur des supporters du club fautif pour au moins un match. • Arrêt immédiat et simultané de la vente de billets (pas de déplacement vers d'autres secteurs) et interdiction des actions coordonnées des supporters • Des mesures de niveau 1 en cascade sont également prises pour 5 matches.
4
Réapparition de: • Violence contre les personnes ayant entraîné des blessures • Utilisation d'armes, d'engins pyrotechniques ou d'objets contre des personnes pendant la phase de probation du niveau 3
Match à huis clos pour 1 match + 5 matchs de probation • Exclusion de spectateurs lors d'un match à domicile de l'équipe des supporters fautifs • Des mesures de niveau 1 en cascade sont également prises (pour 5 matchs)
5
Réapparition de: • Violence contre les personnes ayant entraîné des blessures • Utilisation d'armes, de pyrotechnie ou d'objets contre des personnes pendant la phase de probation du niveau 4
Match à huis clos pour 2 matchs + 5 matchs de probation • Exclusion de spectateurs lors de deux matches à domicile de l'équipe des supporters fautifs • Des mesures de niveau 1 en cascade sont également prises (pour 5 matchs)
Au sujet du niveau 3 de la cascade, le rapport précité (page 73) explique que les mesures prévues à ce niveau se justifient par des actes de violence à l'encontre de personnes non impliquées (soit des tiers par rapport au groupe de supporters concerné). Lors de la consultation, cette mesure 3 a été critiquée comme impliquant une forme de punition collective, mais elle a été retenue car aucune mesure alternative n'a pu être mentionnée. S'agissant de l'arrêt de la vente de billets, le rapport indique brièvement que celle-ci est jugée nécessaire pour éviter que les supporters des virages ne se rabattent sur les secteurs de spectateurs normaux. Au surplus, la fermeture de secteurs doit intervenir rapidement, afin que la mesure soit clairement identifiable par les supporters comme réaction aux débordements. Le rapport (page 74) contient des explications complémentaires; il insiste ainsi sur le fait que l'application du modèle en cascade doit être transparente, compréhensible et surtout uniforme (pour une telle application, le rapport suggère la constitution d'un groupe de travail spécialisé pour l'application de ce modèle); au reste, toujours selon ce rapport, "il faut une certaine marge de manoeuvre, de sorte que les circonstances puissent être prises en compte".
On notera que les clubs de football et la SFL ont pris une position plutôt défavorable lors de la consultation portant sur ce modèle. A la question "Trouvez-vous les mesures du niveau 3 de la cascade appropriées?", les clubs et la SFL ont répondu comme suit (rapport p. 45): les mesures sont trop douces: 4%/un peu trop douces: 4%/juste appropriées: 30%/un peu trop sévères: 26%/trop sévères: 37%.
c) On relève ici que l'art. 3a C-MVMS prévoit, à son al. 2, en lieu et place d'un refus d'autorisation, que celle-ci peut être accordée moyennant le respect de diverses conditions. Cette disposition est d'ailleurs formulée de manière potestative (Kann-Vorschrift). Elle n'évoque pas de manière expresse la fermeture de secteurs (qu'il s'agisse des secteurs réservés aux supporters visiteurs ou de celui réservé aux supporters du club local); de même, si la règle mentionne des conditions relatives à la vente de billets, elle ne prévoit pas l'interdiction pure et simple d'une telle vente. Quoi qu'il en soit, il faut retenir ici que de telles mesures, bien qu’elles ne soient pas mentionnées dans le concordat, mais qui sont moins incisives qu'une interdiction de match pure et simple, peuvent s'inscrire dans les objectifs poursuivis par ce régime concordataire. En effet, en matière de clauses accessoires, la base légale peut être implicite: si l’autorité a la faculté de refuser l’autorisation, elle peut aussi l’accorder moyennant le respect de clauses accessoires, en particulier de conditions (qui n’ont pas à être prévues explicitement par le texte légal) permettant de réaliser les finalités poursuivies par la loi (dans ce sens Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 93 et les références citées; voir aussi ATF 146 II 335 consid. 6.3). Autrement dit, les mesures ici en cause, qui tendent à prévenir les débordements de supporters violents, apparaissent couvertes par la règle de l'art. 3a C-MVMS. Il va cependant de soi que de telles mesures doivent respecter d'autres exigences, tel le principe de proportionnalité (voir à ce propos consid. 5 ci-après; sur les mesures envisageables en matière de vente de billets, voir ATF 140 I 2 consid. 9.2).
d) On retiendra à ce stade que les clauses accessoires figurant dans la décision attaquée reposent, quoi qu’en dise la recourante, sur une base légale suffisante.
3. La recourante fait valoir que la décision attaquée viole ses droits fondamentaux (en particulier la liberté économique et la garantie de la propriété; voir ci-dessous consid. 4) et en outre que les restrictions découlant de cette décision violent le principe de proportionnalité (ci-après: consid. 5). Elle fait valoir aussi d'autres moyens, qu'il convient d'examiner au préalable.
a) A ses yeux, en effet, la décision attaquée a été prise non pas par la Police cantonale, comme l'exige l'art. 4 al. 2 let. a LC-MVMS, mais par le groupe de travail (d’ailleurs prévu par le rapport sur le projet Progresso, p. 74) de la CCPCS (ou comité stratégique). On a vu plus haut en effet que la Police cantonale avait proposé au sein du groupe de travail une mesure de niveau 2, alors que le comité stratégique a estimé qu'une mesure de niveau 3 s'imposait, aussi bien pour le Servette FC que pour le FC Lausanne-Sport.
Il n'en demeure pas moins que, en fin de compte, c'est bien la Police cantonale qui a rendu la décision du 30 mars 2025 et non pas un organe de la CCPCS, sur le plan formel en tout cas. Cet aspect est décisif de sorte que la décision attaquée ne saurait être annulée (voire considérée comme nulle) au motif qu'elle n'émanerait pas de l'autorité compétente.
b) Dans un grief voisin, la recourante fait valoir que la décision attaquée applique mécaniquement le Kaskadenmodell. Après avoir retenu des événements d'une gravité de niveau 3, elle applique directement les mesures prévues ("Mesures déclenchées" selon le tableau traduisant le "Kaskadenmodell") par ce modèle sans procéder à une appréciation des circonstances.
aa) En premier lieu, il faut bien confirmer le fait que l'art. 3a al. 2 C-MVMS, lorsqu’il prévoit la faculté d'assortir l'autorisation de conditions, constitue une Kann-Vorschrift, soit une règle qui confère à l'autorité compétente un pouvoir d'appréciation, lequel suppose une appréciation soigneuse de l'ensemble des circonstances (dans ce sens ATF 140 I 2 consid. 9.2.5).
Le Kaskadenmodell, tel qu'élaboré en vue de l'application de l'art. 3a al. 2 C-MVMS, constitue une simple ordonnance administrative. En tant que tel, il s'agit d'un document propre à guider les autorités compétentes dans leur appréciation en vue de l'application de cette disposition. Une telle ordonnance administrative ne saurait donc être assimilée à une règle de droit, qui s'imposerait "mécaniquement" aux autorités compétentes. Elle ne saurait donc dépouiller celles-ci de leur obligation/de leur compétence de procéder à une appréciation globale des circonstances de l'espèce avant de statuer (dans le même sens ATF 104 I b 49 consid. 3; ce précédent concernait d'ailleurs également une directive établie par les directeurs de justice et police cantonaux, ce en matière de retrait du permis de conduire). Au demeurant, le rapport explicatif du projet Progresso (en page 74), indique expressément que les autorités d'application doivent disposer d'une certaine marge de manoeuvre, de sorte que les circonstances puissent être prises en compte; le Kaskadenmodell, en tant qu'ordonnance administrative, s'inscrit ainsi pleinement dans la jurisprudence de l'ATF 104 I b 49 précité.
bb) Dans le cas d'espèce, la décision attaquée retient les mesures de niveau 3, en mentionnant uniquement: "Conditions supplémentaires issues de la séance du 4 mars 2025 du groupe de travail des autorités chargées de délivrer les autorisations". En procédure de recours, l'autorité intimée a relevé que, en présence des débordements et des atteintes à l'ordre public avérés survenus lors du match du 1er mars 2025 entre le FC Lausanne-Sport et le Servette FC, il se justifiait de prendre des mesures aux fins d'éviter que de tels événements ne se reproduisent lors du match suivant. Il était dès lors logique de fermer le secteur D et de l'interdire d'accès à toute personne, dans la mesure où il s'agissait du secteur correspondant à la fan-zone des supporters lausannois. Quant à la vente des billets, l'autorité intimée ne s'étend pas longuement sur cette mesure, mais l'autorité concernée estime que celle-ci est apte à empêcher la répétition des débordements survenus le 1er mars 2025.
Le seul fait que la décision attaquée est succinctement motivée et qu'elle renvoie à la séance du 4 mars 2025 du groupe de travail des autorités chargées de délivrer les autorisations ne permet pas encore de retenir que l'autorité intimée a repris "mécaniquement" les mesures prévues par le modèle en cascades Progresso. La motivation succincte peut s'expliquer aussi par le fait que l'autorité intimée devait rendre sa décision rapidement.
Il importe cependant de souligner que l'art. 3a al. 2 C-MVMS, lorsqu’il prévoit la faculté d'assortir son autorisation de conditions, constitue une Kann-Vorschrift. L'application d'une telle disposition suppose l'exercice d'un pouvoir d'appréciation et non une application mécanique. L'autorité d'application est libre d'assortir, ou non, l'autorisation de conditions; elle est aussi libre du choix de ces conditions. Il conviendra ainsi que, dans le futur, l'autorité intimée explique, de manière plus claire et plus complète qu'elle ne l'a fait dans la présente affaire, comment elle exerce son pouvoir d'appréciation.
4. Il n'est pas contesté que la décision attaquée constitue pour la recourante une restriction de sa liberté économique; la recourante invoque également une violation de la garantie de la propriété, la mesure attaquée portant atteinte aux droits découlant pour elle de ses relations contractuelles avec la Ville de Lausanne, en lien avec la gestion du stade. Conformément à l'art. 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), une telle restriction doit reposer sur une base légale, répondre à un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité.
a) Sous l'angle de l'existence d'une base légale, on se souvient que le Tribunal fédéral a retenu que l'art. 3a al. 2 C-MVMS constituait une base légale formelle, permettant notamment d'assortir une autorisation de match de conditions relatives à la vente de billets (ATF 140 I 2 consid. 9.3.2). Par ailleurs, on a vu également que l'exigence d'une base légale est assouplie lorsque l'autorité, au lieu de refuser purement et simplement une autorisation, l'assortit de conditions; ces dernières, pour autant qu'elles soient dans un rapport raisonnable avec le but d'intérêt public poursuivi, n'ont pas à ressortir expressément de la loi formelle.
En d'autres termes, la mesure attaquée peut se fonder sur une base légale suffisante malgré l’imprécision de la norme en cause.
b) Il va par ailleurs de soi que la décision attaquée, en tant qu'elle vise à réduire les risques pour la sécurité publique, sous la forme de débordements dus à des supporters, et qu’elle assortit l’autorisation de diverses conditions, répond à un but d'intérêt public – en l’occurrence l’ordre public – suffisant au regard de l'art. 36 Cst.
La mesure doit enfin respecter le principe de proportionnalité; cet aspect appelle des développements approfondis (consid. 5 ci-après).
5. La recourante relève – à titre principal d'ailleurs – une violation du principe de la proportionnalité. A cet égard, il convient de se rappeler que le concordat, dans ses diverses dispositions, vise un objectif de prévention des débordements dus à des supporters violents. En d'autres termes, il demeure, sur le terrain des faits, qu'il est très délicat pour l'autorité compétente d'évaluer les risques de tels débordements. Le contrôle de l'évaluation des risques est également délicat (cf. Markus Müller, Proportionnalité, 2e éd., Berne 2026, p. 89, relevant que bien qu'elle doive effectuer son évaluation dans une perspective ex ante, l'autorité de contrôle ne parviendra que difficilement à faire abstraction de la manière dont le risque s'est réalisé ou non). C'est dans ce contexte qu'il convient de placer l'exigence du respect du principe de proportionnalité.
a) Ce principe, extrêmement complexe, justifie quelques rappels d'ordre général.
On découpe fréquemment le principe de proportionnalité en trois maximes (ou sous-principes): les maximes d’aptitude, de nécessité et de proportionnalité au sens étroit.
aa) Suivant la maxime d’aptitude, la mesure en cause doit être propre à atteindre le but (d’intérêt public) visé. Si tel n’est pas le cas, cela est souvent dû au fait que la mesure vise un autre but, occulte, relevant par exemple de l’intérêt privé. Il y a alors violation de la maxime d’aptitude et donc du principe de proportionnalité, mais simultanément aussi du principe de l’intérêt public.
Il suffit que la mesure en cause soit de nature à contribuer de manière significative à la réalisation du but visé (ATF 125 II 129 consid. 9); elle n’a donc pas à assurer à elle seule l’atteinte de cet objectif. Par ailleurs, il arrive parfois qu’il y ait incertitude sur les effets potentiels d’une mesure; la jurisprudence ne retient toutefois une violation du principe de la proportionnalité que lorsque l’inaptitude de la mesure à atteindre le résultat recherché est avérée (ATF 128 I 295 consid. 5b/cc). Lorsque les effets d’une mesure sont incertains, il convient d’en assurer le suivi de manière à pouvoir apprécier son efficacité (dans ce sens art. 44 LPE; voir aussi ATF 132 I 7).
bb) A l’issue de la première étape, l’autorité a identifié des mesures aptes à atteindre le but fixé. Suivant la maxime de nécessité, l’autorité doit alors choisir, parmi les mesures aptes, celle qui porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés. On notera au passage qu’il est pratiquement toujours possible d’imaginer des mesures moins incisives que celles en cause; pour opérer la comparaison, il convient toutefois de retenir uniquement les mesures équivalentes, soit celles qui permettent la poursuite de l’intérêt public avec la même efficacité.
La nécessité doit s’apprécier au regard de la nature de la mesure, mais aussi quant à sa portée spatiale, temporelle et personnelle (ATF 123 I 201 consid. 4). La règle de nécessité vise tout d’abord la nature même de la mesure. Elle conduit parfois à écarter un refus d’autorisation pur et simple, pour lui préférer l’octroi d’une autorisation assortie de charges (ATF 104 Ib 179; ainsi en l’espèce); ou à prévoir, à côté d’un régime d’interdiction de principe, la possibilité d’accorder des dérogations (ATF 103 Ia 417; 82 I 217: réglementation lausannoise sur les cimetières interdisant la pose de croix en plusieurs parties, jugée disproportionné; voir au contraire ATF 133 I 249 consid. 4: l’arrêt admet une interdiction pure et simple des chiens dangereux, alors que d’autres cantons ont retenu des mesures moins incisives).
La maxime de nécessité doit également être assurée au regard de la portée spatiale et temporelle de la mesure. Confrontée à une demande portant sur une autorisation de manifester, l’autorité doit examiner des variantes à l’emplacement prévu pour la manifestation (ATF 127 I 164 consid. 5c/aa). On peut imaginer par ailleurs qu’une mesure soit excessive dans sa durée (ainsi, en matière de détention en vue du refoulement d’un étranger).
Enfin, la maxime de nécessité commande à l’autorité de prendre des mesures adéquates quant à leur portée personnelle; la mesure ne doit pas concerner un cercle de personnes trop étendu par rapport au but poursuivi (ATF 144 I 306, qui retient que l’interdiction de grève, en tant qu’elle s’applique à l’ensemble du personnel de soins des établissements du canton de Fribourg, est trop indifférenciée et de ce fait disproportionnée). Cet aspect de l’exigence peut être rattaché au principe du perturbateur, lorsque l’intérêt public en cause relève de l’ordre public (une mesure de police doit être prise à l’endroit du perturbateur, soit la personne qui cause le trouble à l’ordre public, et non à l’égard de tiers; voir en outre let. dd ci-dessous).
cc) Sous l’angle de la proportionnalité au sens étroit, il convient de vérifier si la mesure, adéquate et nécessaire, se trouve dans un rapport raisonnable avec le but d’intérêt public escompté. Elle met ainsi en balance le résultat attendu du point de vue de l’intérêt public, d’une part, et la gravité de la mesure sur la situation de l’administré, d’autre part. Violera dès lors cette maxime la mesure qui ne permet de réaliser qu’un résultat ténu au regard de l’intérêt public, alors qu’elle impose des sacrifices importants à l’administré (ATF 133 I 172: un régime d’autorisation pour la détention de chiens dangereux est à cet égard proportionné).
Cet aspect du principe apparaît au premier plan dans tout le domaine des mesures prises par l’autorité pour rétablir une situation conforme au droit (ATF 111 Ib 213 consid. 6b) et des mesures de police (ATF 140 I 2 consid. 9.2.2) ou, plus généralement, dans le domaine des sanctions administratives.
dd) Le principe du perturbateur constitue enfin un corollaire du principe de la proportionnalité, qui s’est développé en premier lieu dans le droit de police. En présence d’un trouble à l’ordre public, l’autorité qui entend y mettre fin est tenue de s’en prendre au perturbateur (soit l’auteur du trouble) et non à des tiers, qui n’y peuvent rien. La jurisprudence distingue le perturbateur par comportement, dont l’acte se trouve à l’origine de l’atteinte à l’ordre public, du perturbateur par situation; on désigne par cette formule la personne qui a la maîtrise sur des biens qui se trouvent en relation directe avec le danger créé pour l’ordre public (en effet, la jurisprudence saisit désormais également les perturbateurs par situation: ATF 90 I 1; 91 I 144; voir également ATF 122 II 65 consid. 6; 119 Ib 492 consid. 4b/dd; 118 Ib 407 consid. 4; voir enfin ATF 143 I 147 consid. 5.1: cet arrêt confirme une autre extension de la notion: elle vise désormais aussi l’organisateur d’une manifestation qui sait ou doit savoir que celle-ci peut déboucher sur des troubles à l’ordre public). En présence d’un trouble à l’ordre public, en cours ou imminent, l’autorité a ainsi la faculté de prendre des mesures pour rétablir l’ordre à l’endroit du perturbateur par comportement, mais aussi envers le perturbateur par situation. De telles configurations appellent généralement une réaction urgente (où la clause générale de police pourrait d’ailleurs trouver à s’appliquer); dans ce cadre, l’autorité bénéficie d’une large liberté d’appréciation dans le choix de la mesure et des destinataires de celle-ci, l’objectif étant de mettre fin aux troubles le plus rapidement possible.
b) On se souvient que la décision attaquée comporte pour l'essentiel deux mesures restrictives à l'endroit de la recourante. On les examine successivement (la fermeture du secteur KOP, soit le secteur D, sous let. b; l'interdiction de la vente de billets sous let. c).
aa) S'agissant tout d'abord de la fermeture du secteur D (fan-zone des supporters lausannois), celle-ci constitue une mesure qui n'apparaît guère contestée dans le recours (ce d'autant que, comme on l'a vu, les conclusions en nullité doivent être écartées). La mesure est sans doute sévère; néanmoins, la fermeture du secteur KOP, destinée à accueillir la fan-zone du Lausanne Sport, pouvait être considérée comme apte à réduire les risques de débordement de supporters (voir arrêt du Tribunal administratif du canton de Zurich VB.2025.00490 du 26 mars 2026 consid. 7.3.5). En effet, des débordements graves ont été constatés lors du match précédent (FC Lausanne-Sport – Servette FC), de sorte que l'on pouvait craindre avec une certaine vraisemblance la répétition de telles violations. En outre, elle paraît constituer un signal fort à l'endroit des supporters prompts à des gestes de violence, aux fins de leur faire prendre conscience de la gravité de tels actes.
bb) Sous l'angle de la nécessité, on peut sans doute se contenter de retenir, dans une approche de probabilité, que la mesure attaquée était de nature à réduire les heurts entre supporters – même si la probabilité de tels heurts était hypothétique. En outre, la mesure s'adresse aux perturbateurs par comportement, quand bien même d'autres spectateurs du secteur D, étrangers aux débordements, étaient susceptibles de pâtir de la mesure en ne pouvant pas assister au match en question – même si, par exemple, ils détenaient des billets ou des abonnements à cet effet. En fin de compte, la mesure concerne un cercle de destinataires, qui n’est pas trop étendu et qui, de ce fait, apparaît acceptable sous l’angle de la nécessité.
cc) Sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, la mesure apparaît également supportable sans sacrifice excessif pour les tenants de la fan-zone du FC Lausanne-Sport.
dd) Dans cette mesure, la fermeture du secteur D apparaît conforme au principe de proportionnalité. Cette première mesure peut ainsi être confirmée.
c) Il reste à examiner l'interdiction de vente des billets pour le match en question. Si l'on comprend bien cette mesure, elle présente un caractère complémentaire de la fermeture du secteur D, évoquée plus haut. L'idée principale est que le supporter violent, qui souhaite contourner la mesure d'interdiction en achetant des billets dans un autre secteur du stade, en se fondant parmi les autres spectateurs, se trouve empêché de le faire. L’autorité intimée concède cependant que, dans l’hypothèse où un supporter violent réussit à acquérir une place dans un autre secteur, le risque de débordement est moins important, en raison du manque de possibilité de mouvement et de la surveillance accrue dans ces secteurs. On ajoutera que la probabilité d’actions de groupe (par opposition aux actes isolés; ce sont ces actions que le Kaskadenmodell vise à prévenir) s’en trouve fortement réduite.
aa) Sous l'angle de l'aptitude, il apparaît que cette mesure complète la mesure précédente et est de nature à réduire encore les risques de débordements dus à ces supporters (même si la contribution de cette mesure à l'objectif de prévention globale reste mineure, voir à titre de comparaison les développements de l'ATF 140 I 2 consid. 9.2.5).
bb) Sous l'angle de la nécessité, cette mesure apparaît plus délicate. En effet, elle vise, à l'exclusion des personnes détenant un abonnement pour un autre secteur que le secteur D, l'ensemble du public potentiellement intéressé par le match FC Lausanne-Sport – FC Lucerne, qu'il s'agisse de supporters lambda ou de familles avec enfants ou autres, qui ne sauraient être considérés, au regard des développements qui précèdent, comme des perturbateurs par comportement, ni par situation.
Il n'en demeure pas moins que, dans la présentation du modèle en cascade faisant suite aux travaux du groupe de travail et à la consultation, il est indiqué au sujet des mesures de niveau 3 que l'arrêt de la vente de billets, outre la fermeture du secteur des supporters, "est nécessaire pour éviter que les supporters des virages ne se rabattent sur les secteurs de spectateurs normaux" (rapport p. 73). Admis par le groupe de travail au regard des "expériences actuelles", ce point de vue n'a guère été contesté lors de la procédure de consultation, de sorte que le lien entre la fermeture du secteur des supporters et l'arrêt de la vente de billets a été maintenu dans la version finale du modèle Progresso. Or le modèle Progresso constitue, en l'état des connaissances et au vu des expériences passées, la réponse des milieux spécialisés aux problèmes posés par les ultras lors des manifestations sportives. Il faut ainsi partir de l'idée que l'arrêt de la vente de billets est nécessaire afin que la fermeture du secteur des supporters soit effective.
On peut certes s'interroger sur le fait que le modèle Progresso ne distingue pas, s'agissant des mesures à prendre, selon qu'il s'agit d'un match à risques de débordements ou non. D'un autre côté, à supposer que le modèle fasse cette distinction et prévoie des mesures plus légères pour un match présentant peu de risques, le contrôle par l'autorité de recours de l'évaluation des risques effectuée par l'autorité de première instance serait délicat, comme on l'a vu ci-dessus (consid. 5 au début).
Par ailleurs, en l'absence de billets nominatifs (dont l'introduction a été refusée jusqu'ici), il est inhérent aux mesures de prévention des débordements lors des manifestations sportives qu'elles touchent un grand nombre de personnes, dans le but de prévenir des troubles causés par un petit nombre de spectateurs.
En somme, même si le cercle des personnes touchées par cette mesure (tout spectateur potentiel souhaitant acheter un billet après le 5 mars 2025; sauf pour le secteur Visiteurs, destiné aux supporters adverses) apparaît très large, la mesure est nécessaire car la seule fermeture du secteur D n'est pas suffisante pour garantir l'absence des supporters ayant causé les dégâts et mis en danger la sécurité des personnes.
cc) Pour ce qui est de la proportionnalité au sens étroit, elle est également respectée.
L'intérêt public escompté, à savoir le respect des règles de sécurité lors d'une manifestation publique, l'emporte sur les intérêts privés de la recourante. Même si la mesure implique pour la recourante un manque à gagner puisque la vente de billets pour l'ensemble du stade, hormis pour le secteur Visiteurs, se trouve ainsi bloquée, il n'a pas été allégué que cette perte financière était excessivement lourde. On peut supposer que si le fait de priver la recourante de recettes durant un match la mettait véritablement en danger, elle ferait en sorte que des engins pyrotechniques ne puissent pas être introduits dans le stade.
En outre, l'interdiction de la vente de billets ne touche pas les titulaires d'abonnements (liés à des secteurs autres que celui des supporters, le but de l'interdiction étant précisément d'éviter que les abonnés au secteur des supporters ne puissent accéder à un autre secteur en achetant un billet), dont on ignore certes le nombre.
En conséquence, l'interdiction de la vente de billets (à l'exception du secteur Visiteurs) est (encore) proportionnée. On ne voit pas en l'espèce de juste motif qui commanderait de s'écarter des mesures prévues par le modèle Progresso.
dd) En fin de compte, la mesure d'interdiction de vente de billets apparaît comme conforme au principe de proportionnalité.
6. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté et que la décision attaquée doit être confirmée.
La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD) et n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Police cantonale du 5 mars 2025 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________ SA.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1er mai 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.