TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 décembre 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Michel Mercier et M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourants
A.________ et B.________, à ********,
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Autorité intimée
Département de l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF), à Lausanne.
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Objet
Affaires scolaires
Recours A.________ et B.________ c/ décision sur recours du Département de l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF) du 13 août 2024 (émolument pour la procédure de recours administratif relative à l'enclassement de C.________ et de D.________).
Vu les faits suivants:
A. Les jumeaux C.________ et D.________, nés le 1er juillet 2020, sont domiciliés chez leurs parents A.________ et B.________, à ********, à Chamby, soit dans l’aire de recrutement scolaire de Montreux-Est. Ils ont commencé leur scolarité obligatoire, le 19 août 2024, en première année du premier cycle primaire (1P), dans l’Etablissement primaire et secondaire de Montreux-Est (ci-après: l’Etablissement de Montreux-Est), au collège de Chernex.
B. Au moment de l’inscription à l’école de leurs enfants, les parents de C.________ et de D.________ ont émis le souhait que leurs fils soient scolarisés au collège de Brent - situé au Chemin du Chantey 39 -, et non pas au collège Chernex – situé à la Route de l’Arzillière 6. L’Etablissement de Montreux-Est a interpellé les intéressés, par courriel du 5 décembre 2023, afin de connaître les raisons de ce souhait. Le 8 décembre 2023, A.________ a exposé que le domicile de la famille se trouvait plus proche de l’école de Brent que de celle de Chernex, que le papa avait fait ses premières années scolaires à Brent et souhaiterait que ses fils en fassent de même, qu’elle et son compagnon étaient très actifs pour le village de Brent et sensibles au fait que l’école ne ferme pas, par manque d’élèves et que, les voisins ayant un enfant scolarisé à Brent, il serait plus pratique pour les deux familles que leurs fils le soient aussi. L’Etablissement de Montreux-Est a pris acte de ces explications et indiqué, le 12 décembre 2023, qu’il serait tenu compte du souhait émis, dans la mesure du possible, lors de la formation des classes.
C. Le 5 juillet 2024, la directrice de l’Etablissement de Montreux-Est a adressé à A.________ et à B.________ deux cartes d’admission indiquant que C.________ était attendu à l’école le lundi 19 août 2024 dans la classe de E.________ au collège de Chernex et que D.________ était attendu dans la classe de F.________ au collège de Chernex également.
D. Le 8 juillet 2024, la directrice de l’Etablissement de Montreux-Est a accédé à la demande téléphonique de A.________ et de B.________ afin que leurs deux enfants soient dans la même classe et a adressé à ces derniers une nouvelle carte d’admission pour D.________, dans la classe de E.________.
E. Par lettre du 9 juillet 2024, remise à un office postal le lendemain, A.________ et B.________ ont recouru devant le Département de l’enseignement et de la formation professionnelle (DEF) contre les décisions d’enclasser leurs enfants au collège de Chernex plutôt qu’à celui de Brent. En bref, ils reprochaient à l’Etablissement de Montreux-Est de ne pas les avoir consultés préalablement sur la question de savoir s’il convenait de séparer ou non leurs jumeaux. Ils demandaient ensuite qu’il soit tenu compte du fait qu’ils habitaient à 877 m du collège de Brent, contre 2,2 km de celui de Chernex, que Brent se trouvait sur la route que les parents empruntaient quotidiennement pour aller au travail, faire les courses, etc., alors que faire la boucle par Chernex correspondait à 4 km. Les parents exposaient aussi que leurs enfants pouvaient se rendre aisément à Brent à pied, alors que pour Chernex cela n’était pas possible. Ils ajoutaient qu’ils pouvaient aussi collaborer avec leurs voisins, dont le fils allait à l’école de Brent et rappelaient qu’ils étaient très actifs au sein du village de Brent et attachés à celui-ci. Quant aux explications données par téléphone par le secrétariat de l’Etablissement de Montreux-Est au sujet du nombre d’élèves dans les classes – trop élevé à Brent -, elles ne les convainquaient pas. Ils ne comprenaient pas comment deux élèves supplémentaires pouvaient influencer négativement la qualité de l’enseignement d’une classe de niveau enfantine comportant deux degrés, sachant qu’une partie des élèves de la classe ont des horaires plus restreints. Enfin, A.________ et B.________ rappelaient qu’ils avaient déposé leur demande le 8 décembre 2023 mais que, malgré plusieurs téléphones auprès des autorités entre février et juin 2024, ils n’avaient finalement été mis au courant de la décision d’enclassement que le 6 juillet 2024, ce qui les mettait dans une position délicate.
Le 17 juillet 2024, l’Etablissement de Montreux-Est s’est déterminé au sujet du recours. Sa directrice a précisé que la distance entre le domicile des enfants des recourants et le collège de Brent, de 900 m, pouvait être parcourue en 15 minutes à pied, et celle leur permettant de se rendre au collège de Chernex, de 2,1 km, pouvait être parcourue en 28 minutes à pied. L’Etablissement de Montreux-Est a rappelé qu’il avait averti A.________ et B.________ qu’il serait tenu compte de leur souhait de voir leurs fils enclassés à Brent plutôt qu’à Chernex dans la mesure du possible, lors de la formation des classes. Or, en juin 2024, lors de la préparation du plan de rentrée pour l’année scolaire 2024-2025, pour le secteur des Hauts (Brent/Chernex), 77 élèves devaient être répartis sur 4 classes de 1-2P, ce qui représentait une moyenne de 19.25 élèves par classe. Parmi ces 77 élèves, il y avait 50 élèves de 1P et 27 élèves de 2P. 11 élèves de 1P et 9 élèves de 2P (soit 20 au total) ont été scolarisés dans une classe à Brent, tandis que 39 élèves de 1P et 18 élèves de 2P ont été scolarisés dans 3 classes (de 20/20/17 élèves) à Chernex. Les bâtiments scolaires des deux sites étant utilisés au maximum de leur capacité, aucun local de dégagement n’était disponible. En conséquence, afin d’équilibrer les effectifs, ne pas surcharger le site de Brent et se conformer à l’art. 61 du règlement d’application de la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (RLEO; BLV 400.02.1) qui prévoit qu’en règle générale, l’effectif d’une classe se situe entre 18 et 20 élèves au degré primaire, le Conseil de direction avait décidé d’enclasser C.________ et D.________, ainsi que d’autres élèves domiciliés près de Brent, sur le site de Chernex.
Ces déterminations ont été transmises aux recourants, muni de l’avis selon lequel ces derniers pouvaient encore déposer des remarques ou, si les explications fournies par l’Etablissement les avaient convaincus, retirer leur recours. Dans cette dernière hypothèse, la cause serait rayée du rôle et l’avance de frais, de 400 fr., leur serait restituée.
Le 24 juillet 2024, A.________ et B.________ ont maintenu leur recours. Aux explications fournies, ils demandaient qu’une deuxième classe dans le collège de Brent soit ouverte, vu qu’à leur connaissance, une seule était utilisée.
F. Par décision du 13 août 2024, le Chef du DEF a rejeté le recours (I), confirmé la décision attaquée (II) et dit que l’avance de 400 fr. destinée à garantir le paiement de tout ou partie des frais de recours restait acquise au département (III).
G. Par lettre adressée au DEF le 28 août 2024, et remise à un office postal le 30 août 2024, A.________ et B.________ ont demandé le remboursement de leur avance de frais, au motif qu’une partie de leur requête, en ce sens que les enfants soient dans la même classe, avait finalement été acceptée. Les recourants ont par ailleurs indiqué qu’ils comprenaient que l’enclassement des élèves n’était pas une mince affaire, de sorte qu’ils se plieraient à la décision prise quant au lieu de scolarisation de leurs fils. Ils reprochaient toutefois à l’Etablissement de Montreux-Est de ne pas les avoir informés plus tôt que l’année scolaire en question était particulière en raison du nombre élevé de nouveaux élèves et qu’une demande telle que la leur n’avait aucune chance d’aboutir. Les recourants s’estimaient suffisamment lésés par l’organisation et les frais que la décision attaquée engendrait pour eux alors qu’ils travaillaient respectivement comme fleuriste à 60 % et ouvrier de signalisation routière à 100 %, avec des fins de mois parfois difficiles, pour ne pas encore devoir payer les frais mis à leur charge par la décision. Le 5 septembre 2024, les recourants ont confirmé qu’ils recouraient contre la décision de mettre les frais de la procédure à leur charge mais acceptaient la décision du lieu d’enclassement de leurs enfants. Le département a alors transmis le recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal comme objet de sa compétence.
Le département intimé s’est déterminé, le 15 octobre 2024, concluant au rejet du recours.
Les recourants n’ont pas déposé d’observations complémentaires, dans le délai qui leur avait été imparti pour ce faire.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, qui confirme une décision d’enclasser des élèves dans un établissement primaire et secondaire et qui met un émolument à la charge des recourants, est fondée sur la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (LEO; BLV 400.02; cf. art. 63 al. 1 LEO). Elle peut faire l’objet d’un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en application de l'art. 141 LEO a contrario et des art. 92 et suivants de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; arrêt CDAP PS.2024.0044 du 15 novembre 2024 consid. 2).
En l’occurrence, les recourants ne contestent pas la décision de l’autorité intimée en tant qu’elle confirme la décision de l’Etablissement de Montreux-Est d’enclasser leurs deux enfants dans le collège de Chernex, de sorte que cette question ne fait pas partie de l’objet du litige.
3. En revanche, les recourants contestent l’émolument de 400 fr. mis à leur charge par la décision attaquée. Ils estiment, d’une part, qu’ils ont obtenu gain de cause sur le fait que leurs deux enfants soient scolarisés dans la même classe. D’autre part, ils mettent en cause l’attitude de l’autorité, qui aurait dû les informer plus tôt qu’en raison du nombre élevé de nouveaux élèves à répartir dans les classes de 1P, leur demande d’enclassement à Brent était vouée à l’échec. Enfin, ils font valoir des moyens financiers limités. Pour sa part, le département intimé estime que la direction de l’Etablissement de Montreux-Est a rendu, le 8 juillet 2024, une nouvelle décision faisant droit à la demande des recourants que leurs deux enfants soient scolarisés dans la même classe et que l’acte de recours demande que les enfants suivent leur scolarité au sein de l’école de Brent, ce à quoi le département n’a pas fait droit. Vu le rejet du recours, la règle résultant des art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD commandait de percevoir un émolument correspondant à l’avance de frais auprès des recourants, qui ont succombé.
a) La question des frais en matière de procédure de recours administratif est réglée dans la LPA-VD, par renvoi de l’art. 144 LEO, à ses art. 45 ss. Sur le principe, hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision (art. 45 al. 1). Un règlement du Conseil d'Etat fixe les frais dus en procédure administrative devant les autorités administratives cantonales (art. 46 al. 1). En procédure de recours administratif et de recours de droit administratif, le recourant est en principe tenu de fournir une avance de frais. L’autorité peut y renoncer si des circonstances particulières l’exigent (art. 47 al. 2). En procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. Si celle-ci n’est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en conséquence (art. 49 al. 1). Lorsque l’équité l’exige, en particulier lorsque la perception de frais serait d’une rigueur excessive pour la partie qui devrait les supporter, l’autorité peut renoncer à percevoir les frais de procédure (art. 50 al. 1).
L'émolument administratif est la contrepartie financière due pour la prestation ou l'avantage accordés par l’Etat. Il doit respecter le principe d'équivalence, selon lequel le montant de la contribution exigée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie, ainsi que le principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.2; ATF 139 III 334 consid. 3.2.3; ATF 138 II 70 consid. 5.3 et les références citées).
b) Dans le cas particulier, tout en ne niant pas les difficultés d’organisation supplémentaires que la décision d’enclasser C.________ et D.________ à Chernex plutôt qu’à Brent pouvait entraîner pour les recourants, notamment en terme de trajets supplémentaires à parcourir, le département intimé a considéré qu’il fallait les mettre en balance avec l’intérêt des élèves de 1-2P de l’Etablissement de Montreux-Est, y compris ceux de C.________ et de D.________, à être intégrés dans des classes dont les effectifs soient équilibrés afin de garantir de bonnes conditions d’apprentissage. Au terme de la pesée des intérêts en présence, le département est parvenu à la conclusion que le choix de la directrice n’avait rien d’insoutenable, qu’il n’était ni arbitraire, ni disproportionné, ni inopportun, ce qui n’est à ce stade plus contesté par les recourants. Le département intimé a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée au terme d’une décision détaillée qu’il a rendue après avoir conduit une procédure complète, où il a interpellé les parties et fait produire le dossier. En application de l’art. 49 al. 1 LPA-VD, il était en conséquence fondé à mettre les frais à la charge des recourants, qui ont succombé et à les compenser avec l’avance de frais que ces derniers avaient déposée en application de l’art. 47 al. 2 LPA-VD.
Les recourants estiment à tout le moins que l’émolument de 400 fr. ne devrait être que partiellement mis à leur charge en raison du fait qu’ils n’auraient été que partiellement déboutés puisqu’ils auraient obtenu gain de cause au sujet du fait que leurs enfants sont dans la même classe. Il est vrai que les décisions du 5 juillet 2024 de la directrice enclasse les enfants des recourants dans le collège de Chernex, mais dans deux classes différentes. Suite au téléphone des recourants, la directrice a modifié sa décision, le 8 juillet 2024, soit avant le dépôt du recours administratif (posté le 10 juillet 2024), et admis que les deux enfants soient dans la même classe. Toutefois, les recourants ont persisté, y compris dans leur écriture complémentaire du 24 juillet 2024, à demander que leurs enfants soient enclassés à Brent plutôt qu’à Chernex. Il n’y a donc pas lieu de retenir que les recourants auraient obtenu partiellement gain de cause. Au moment du dépôt du recours, seul restait litigieux le lieu des enclassements et non plus le fait que les deux enfants soient scolarisés dans la même classe. Les recourants ont choisi de maintenir leur recours, alors même que l’autorité intimée leur avait proposé de le retirer sans que des frais ne soient perçus.
Les recourants mettent en cause l’attitude de l’autorité, qui aurait dû les informer plus tôt qu’en raison du nombre élevé de nouveaux élèves à répartir dans les classe de 1P, leur demande d’enclassement à Brent était vouée à l’échec. Il ressort du dossier que la direction de l’Etablissement de Montreux a avisé les recourants le 12 décembre 2023, qu’il serait tenu compte du souhait émis d’une scolarisation au collège de Brent, dans la mesure du possible, lors de la formation des classes. Ce n’est cependant qu’au mois de juin 2024 que la direction a procédé au difficile exercice consistant à répartir 77 élèves entre les différents bâtiments scolaires et à harmoniser les effectifs. Le calendrier s’explique et se justifie par le fait qu’en raison de départs et d’arrivées de familles, des adaptations sont nécessaires jusqu’au dernier moment. Les détails des différents calculs opérés pour justifier l’enclassement des enfants des recourants à Chernex plutôt qu’à Brent ont été explicités dans les déterminations de l’Etablissement du 17 juillet 2024. Dans ces circonstances, on ne saurait retenir que l’autorité aurait tardé à aviser les recourants des difficultés auxquelles elle se trouvait confrontée pour composer les classes en vue de la rentrée scolaire 2024-2025. Par ailleurs, ces déterminations circonstanciées ont été transmises aux recourants avec l’avis selon lequel ces derniers pouvaient encore déposer des remarques ou, si les explications fournies les avaient convaincus, retirer leur recours. Dans cette dernière hypothèse, les recourants étaient avertis que la cause serait rayée du rôle et l’avance de frais de 400 fr. leur serait restituée. Malgré cela, les recourants ont maintenu leur pourvoi et provoqué la décision attaquée. En agissant comme elles l’ont fait, les autorités n’ont pas adopté de comportement critiquable qui justifierait une réduction de l’émolument mis à la charge des recourants.
Les recourants invoquent encore une situation financière délicate, du fait qu’ils exercent tous deux des professions qui procurent des revenus modestes. Les circonstances économiques que les recourants invoquent ainsi ne permettent cependant pas de les considérer comme indigents. La décision de l’autorité intimée de mettre à leur charge un émolument correspondant à l’avance de frais déposée n’est en l’espèce pas inéquitable, ce d’autant plus que les intéressés ont eu la possibilité de retirer leur recours sans frais, mais qu’ils ont persisté dans leur démarche.
Enfin, il n’est pas démontré que l’émolument de 400 fr. mis à la charge des recourants par la décision attaquée serait excessif au regard de la nature de la cause et du temps nécessaire pour préparer une décision du type de celle que l’autorité intimée a rendue le 13 août 2024. Le département intimé a en effet rendu une décision détaillée au terme d’une procédure complète. Pour le surplus, l’émolument facturé entre dans la fourchette définie à l’art. 8 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1).
En conclusion, il ne se justifie pas de supprimer ou de réduire l’émolument fixé dans la décision attaquée.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. En application du principe de l’art. 49 al. 1 LPA-VD rappelé ci-dessus, les frais du présent arrêt sont mis à la charge des recourants, qui succombent. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l’enseignement et de la formation professionnelle (DEF) du 13 août 2024 est confirmée.
III. Les frais du présent arrêt, par 200 (deux cents) francs, sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 décembre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.