TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2009
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. François Gillard et M. Laurent Merz, assesseurs; M. Mathieu Burlet, greffier.
Recourant
X.________, à 1********,
Autorité intimée
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général,
Objet
Affaires scolaires et universitaires
Recours X.________ c/ décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 21 juillet 2008 déclarant tardif le recours interjeté contre la décision du 1er juillet 2008 constatant l'échec au CFC de mécapraticien
Vu les faits suivants
A. Par bulletin d'examen du 1er juillet 2008, la Direction de la formation professionnelle vaudoise (DFPV) a signifié au recourant X.________ son échec à l'examen de fin d'apprentissage de ******** et son refus de lui délivrer un certificat fédéral de capacité (CFC). Le bulletin d'examen fait état d'une moyenne générale de 3.6 sur 6; le recourant a obtenu entre autres notes un 3.9 pour son "travail final" et un 2.7 en "culture générale". Le bulletin contient notamment ce qui suit s'agissant du recours éventuel à adresser au Département de la formation, de la jeunesse et de la culture :
"Conformément aux articles 91 à 97 de la loi vaudoise du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle, vous disposez d'un délai impératif de 10 jours, dès le lendemain de la réception de la présente, pour recourir contre cette décision."
La décision a été envoyée à X.________ sous pli recommandé le 2 juillet 2008 et a été distribuée le lendemain, soit le jeudi 3 juillet 2008, selon un relevé Track & Trace produit par l'autorité intimée. Le recourant soutient quant à lui, dans son recours du 14 juillet 2008 dont il sera question ci-après, qu'au souvenir de sa mère, c'est la femme de ménage qui a reçu la décision le lundi 7 ou mardi 8 juillet 2008.
Selon confirmation de réservation de vol produite au dossier, le recourant a pris l'avion pour Ibiza à Genève le samedi 5 juillet 2008 en fin d'après-midi. Il est revenu en Suisse tard dans la soirée du 12 juillet 2008.
X.________ a recouru contre le bulletin d'examen du 1er juillet 2008 par acte du 14 juillet 2008 remis à un bureau de poste suisse le lendemain.
B. Par décision du 21 juillet 2008, la Cheffe du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC) a déclaré le recours de X.________ irrecevable car tardif. La décision mentionne la possibilité d'un recours auprès du Tribunal fédéral, sous forme de recours en matière de droit public ou de recours constitutionnel subsidiaire.
Le recourant a encore reçu un "bulletin de notes intermédiaire CFC" de la part de la DFPV. Le document est daté du 14 juillet 2008, mais le recourant soutient ne l'avoir reçu que le 28 juillet 2008. Le dossier de la cause ne contient aucune indication permettant de déterminer la date de notification de ce bulletin.
Le recourant a, par le biais d'une réclamation du 7 août 2008, contesté la teneur du bulletin, sollicité des informations complémentaires et la remise de certains documents (copie des résultats et observations des personnes qui avaient contrôlé son travail personnel). Le 11 septembre 2008, le Directeur de l'Ecole professionnelle EPSIC a refusé la remise des pièces demandées, en raison du rejet, intervenu le 21 juillet 2008, du recours déposé par X.________ contre le bulletin d'examen du 1er juillet 2008. Le directeur a en outre confirmé l'exactitude du contenu du bulletin du 14 juillet 2008.
C. X.________ a déposé un recours constitutionnel daté du 15 septembre 2008 auprès du Tribunal fédéral, dans lequel il a pris les conclusions suivantes au fond :
"- Annuler la décision rendue le 21 juillet 2008 par la cheffe du Département vaudois de la formation, de la jeunesse et de la culture déclarant irrecevable mon recours du 14 juillet 2008 à l'encontre du bulletin d'examen délivré par la Direction de la formation professionnelle vaudoise le 1er juillet 2008 relative à mon l'échec à l'examen final de fin d'apprentissage de ********, entraînant la non-délivrance du CFC;
- Renvoyer la cause au Département vaudois de la formation, de la jeunesse et de la culture pour instruction et examen des griefs de fonds de mon recours du 14 juillet 2008 et nouvelle décision;
- Condamner l'Etat de Vaud, soit pour lui le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture en tous frais et dépens.
- Débouter l'Etat de Vaud, soit pour lui le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture de toutes autres ou contraires conclusions."
Dans ses déterminations du 13 octobre 2008, le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
Par arrêt du 28 octobre 2008 (2D_96/2008), le Président de la IIème Cour de droit public du Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable et a transmis l'affaire au Tribunal cantonal du canton de Vaud comme objet de sa compétence.
D. La juge instructrice a enregistré la cause le 3 novembre 2008 et imparti un délai à l'autorité intimée pour déposer une réponse, limitée à la question de la tardiveté du recours du 14 juillet 2008 déposé par X.________.
Dans ses déterminations du 18 novembre 2008, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Dans une lettre du même jour, elle s'est interrogée sur la compétence de la cour de céans et a évoqué la possibilité d'un échange de vues avec le Tribunal fédéral.
Le 20 novembre 2008, la juge instructrice a signifié aux parties qu'il n'y avait pas lieu d'ouvrir un échange de vues avec le Tribunal fédéral, celui-ci ayant renvoyé la cause à la cour de céans comme objet de sa compétence.
Par lettre du 15 décembre 2008, le recourant a maintenu ses conclusions.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le Tribunal fédéral a transmis la présente affaire au tribunal de céans comme objet de sa compétence (pour les motifs de cette transmission cf. 2D_89/2008 du 30 septembre 2008). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur le recours sans plus ample examen.
2. Le recourant soutient que le délai de recours contre le bulletin d'examen du 1er juillet 2008 n'est pas de dix, mais de trente jours. Il fait valoir, en substance, que l'art. 92 de la loi vaudoise du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle (LVLFPr; RSV 413.01) n'est pas applicable, car l'art. 61 al. 2 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (LFPr; RS 412.10) renvoie à l'art. 50 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), qui prévoit un délai de recours de trente jours.
a) Il sied de préciser que les art. 91 et 92 LVLFPr ont été modifiés par la loi du 28 octobre 2008 modifiant celle du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle (FAO du 11 novembre 2008), entrée en vigueur le 1er janvier 2009 (FAO du 30 décembre 2008). Le délai de recours de dix jours de l'art. 92 aLVLFPr, mentionné par le recourant, figure désormais à l'art. 91 LVLFPr. La modification n'a donc eu aucune incidence matérielle sur les dispositions pertinentes dans la présente cause, si bien qu'il n'est pas nécessaire de régler la question du droit applicable au recours. On se référera à l'ancien art. 92 aLVLFPr par souci de clarté, les actes de la présente procédure ayant été rédigés sur cette base.
b) L'art. 61 LFPr dispose ce qui suit :
"1 Les autorités de recours sont :
a. une autorité cantonale désignée par le canton, pour les décisions prises par les autorités cantonales ou par les prestataires de la formation professionnelle ayant un mandat du canton;
b. l'office, pour les autres décisions prises par des organisations extérieures à l'administration fédérale.
c. et d. …
2 Au surplus la procédure est régie par les dispositions générales du droit de la procédure administrative fédérale."
Ni la LFPr, ni l'ordonnance du 19 novembre 2003 sur la formation professionnelle (OFPr; RS 412.101) ne contiennent de définition de la notion de "dispositions générales du droit de la procédure administrative fédérale". Le Message du 6 septembre 2000 relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle (FF 2000 5256 ss, spéc. 5338 s.) ne permet pas de connaître l'intention du législateur. Ce point n’a pas fait l’objet de remarques dans le cadre de la procédure de consultation (Bundesgesetz über des Berufsbildung, Ergebnis des Vernehmlassung, Bern, 23. Februar 2000, Parlament/13/12/02). Il n’a pas fait l’objet de discussion devant les Chambres fédérales (BO N 2001 1758 ; BO E 2002 525).
Certaines législations cantonales prévoient des délais de recours de trente jours. C’est le cas notamment à Genève (art. 48 et 83 de la loi sur la formation professionnelle [LFP ; C 2 05]), Neuchâtel (art. 73 de la sur la formation professionnelle [RSN 414.10, qui renvoie à la loi sur la procédure et la juridiction administrative RSN 152.130], Valais (art. 74 de la loi d’application du 13 juin 2008 de la loi fédérale sur la formation professionnelle [RS 412.1] ou également à Zürich (art. 34 al. 1 de l’Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Berufsbildung du 1er mai 2005 [RS 413.31 qui renvoie à l’art. 22 de la loi sur la procédure administrative ; toutefois son al. 2 prévoit la possibilité de raccourcir ce délai de cinq jours]. En revanche, à Bâle-Ville, il y a recours à une commission d’examen dans les 10 jours ouvrables, puis une réclamation dans les 10 jours et enfin un recours possible dans les trente jours (art. 49 et 50 de la Kantonales Gesetz über Berufsbildung [RS 420.200] qui renvoie à l’Organisationgesetz [RS 153.100] et notamment son art. 46). A St-Gall, il y a réclamation dans un délai de 14 jours (art. 40 de l'Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Berufsbildung du 23 septembre 2007 [sGS 231.1] qui renvoie à l'art. 47 de la Gesetz über Verwaltungsrechtspflege du 16 mai 1965 [sGS 951.1]).
Or, les articles 2 et 3 PA règlent les exceptions au champ d’application de la loi fédérale sur la procédure administrative ; l’art. 2 concerne son applicabilité partielle et l’art. 3 son inapplicabilité. L’art. 2 al. 2 PA dispose :
« Les art. 4 à 6, 10, 34, 35, 37 et 38 sont applicables à la procédure des épreuves dans les examens professionnels, les examens de maîtrise et les autres examens de capacité ».
Ainsi, en matière d’examen de capacité, le délai de recours n’est pas régi pas l’art. 50 PA. Le renvoi de l’art. 61 al. 2 LFPr ne concerne ainsi que les dispositions de procédure citées à l’art. 2 al. 2 PA.
En outre, si le législateur avait souhaité une application plus étendue de la PA, il aurait dû modifier l’art. 2 al. 2 PA. On peut également soutenir qu'il aurait choisi une formule plus explicite que "les dispositions générales du droit de la procédure administrative fédérale". La notion paraît être un renvoi plus large et plus général que ne l'entend le recourant, soit aux règles de droit fédéral concernant la procédure administrative, découlant notamment de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101). Celle-ci prévoit certaines garanties de procédure qui irradient tout l'ordre juridique, par exemple l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), etc. ; mais elle consacre aussi le principe du fédéralisme d'exécution, selon lequel les cantons restent souverains s'agissant de l'organisation de la procédure cantonale lorsqu'ils mettent en œuvre le droit fédéral, sous réserve des règles de procédure imposées à ceux-ci par le droit fédéral et qui sont nécessaires à sa mise en œuvre (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème édition, Staempfli, Berne 2002, p. 218 ss; art. 3, 46 et 47 Cst.). Ainsi, il ne semble pas que par le renvoi de l'art. 61 al. 2 LFPr, le législateur ait entendu s'écarter de la répartition usuelle des compétences législatives entre Confédération et cantons en matière de procédure administrative, en sorte que ceux-ci restent libres d'adopter et d'appliquer leurs propres règles de procédure, quand bien même le droit matériel est fédéral, hormis les dispositions citées à l’art. 2 al. 2 PA.
De plus, une interprétation qui tendrait à considérer l'art. 61 al. 2 LFPr comme un simple renvoi aux règles de la PA entrerait en contradiction avec la logique de celle-ci, car elle ne s'applique pour l'essentiel pas, selon son art. 1er, devant les autorités cantonales.
Le recourant fait aussi valoir, à l'appui de son interprétation de l'art. 61 al. 2 LFPr, que le législateur fédéral n'a prévu, dans la LFPr, aucune délégation législative aux cantons en matière de procédure, voies de droit et délai de recours. Cet argument n'est pas pertinent. En effet, le législateur fédéral n'avait pas à prévoir une telle délégation législative, puisqu'elle découle de la Constitution fédérale même. L'absence de délégation aux cantons en cette matière ne signifie donc pas que le législateur fédéral ait entendu priver ceux-ci de leur compétence législative usuelle. Ce sont au contraire des dispositions expresses que le législateur fédéral aurait dû insérer dans la LFPr s'il avait voulu imposer certaines règles de procédure aux cantons.
Enfin, l'art. 50 PA n'est pas applicable dans cette procédure en vertu de l'art. 1 al. 3 PA, car il ne fait pas partie des dispositions énumérées à cet article, et que, au surplus, le département n'est pas l'autorité cantonale de dernière instance - on en tient pour preuve la transmission de la présente cause à la cour de céans par le Tribunal fédéral. Enfin, l'adoption, par le législateur vaudois, d'un délai de recours de dix jours, certes court, ne peut pas être considérée comme un obstacle à l'application du droit fédéral. Dès lors, on doit considérer que la PA n'est pas applicable dans le cadre de la procédure de recours devant le département au sens de l'art. 91 aLVLFPr et que le législateur vaudois a agi dans le cadre de ses compétences législatives en prévoyant, à l'art. 92 aLVLFPr, un délai de recours de dix jours.
Par surabondance, on mentionnera que le délai de l'art. 92 aLVLFPr a été repris à l'art. 91 LVLFPr, entré en vigueur dans sa nouvelle teneur le 1er janvier 2009, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de la LFPr (1er janvier 2004; RO 2003 4580). On peut en inférer que le législateur vaudois n'a pas considéré que l'art. 92 aLVLFPr était contraire à l'art. 61 al. 2 LFPr.
3. Le relevé Track & Trace produit au dossier indique que le pli contenant le bulletin d'examen du 1er juillet 2008 a été distribué le 3 juillet 2008. Dans son recours du 14 juillet 2008 adressé au DFJC, le recourant soutient qu'au souvenir de sa mère, c'est la femme de ménage qui a reçu la décision le lundi 7 ou mardi 8 juillet 2008. Cette version des faits n'est cependant pas reprise dans le recours adressé au Tribunal fédéral, si bien qu'on considérera que le courrier a été distribué le 3 juillet 2008. Le résultat de l'audition de la femme de ménage du recourant ne paraît de toute façon pas jouir d'une force probante suffisante pour mettre en échec la preuve par pièce. Le recourant n'a pour le surplus pas produit de quittance postale appuyant sa version des faits, ni requis la production d'une telle pièce.
Le bulletin d'examen a donc été notifié le 3 juillet 2008. Le délai de recours a commencé à courir le lendemain, soit le 4 juillet 2008, pour arriver à échéance le 14 juillet 2008, premier jour utile suivant le jour de l'échéance du délai (dimanche 13 juillet 2008). Le recours, remis à un bureau de poste suisse le 15 juillet 2008, est donc tardif.
On ne saurait voir un quelconque motif de restitution du délai de recours dans le fait que le recourant était en vacances à l'étranger du 5 au 12 juillet 2008. On ne peut considérer que le recourant a été empêché sans sa faute d'agir par lui-même dans les délais ou de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaire (ATF 2P.307/2000 du 6 février 2001 et les références citées). En effet, le recourant devait savoir, lorsqu'il a arrêté la date de ses vacances, qu'une décision allait probablement lui être notifiée durant cette période; il lui incombait de prendre à l'avance les mesures nécessaires afin de préserver ses droits. De plus, la décision lui a été notifiée le 3 juillet 2008, soit deux jours avant son départ. Le recourant avait donc encore la possibilité, à réception de la décision et au vu du délai de recours indiqué, de confier la gestion de cette affaire à un tiers.
4. Le recourant fait valoir que le rejet de son recours est contraire au principe de la proportionnalité, à l'interdiction de l'arbitraire, à la garantie d'un procès équitable et à la prohibition du formalisme excessif.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 29 al. 1 Cst., l'interdiction du déni de justice formel comprend la prohibition de tout formalisme excessif. Un tel formalisme existe lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique sans raison objective la réalisation du droit matériel ou empêche de manière inadmissible l'administré de faire valoir ses droits (ATF 2A.271/2004 du 7 octobre 2004, consid. 5.1; 2P.223/2000 du 13 octobre 2000, consid. 3b et les références citées). L'excès de formalisme touche donc une règle de procédure et non de fond.
Les différents griefs du recourant se recoupent. En effet, l'interdiction du formalisme excessif peut être vu comme une interdiction de l'arbitraire appliquée aux règles de procédure, qui ne doivent pas devenir une fin en soi. Le principe de proportionnalité est violé lorsqu'une importance démesurée est accordée aux règles de procédure par rapport à l'intérêt du recourant d'obtenir justice; la violation de la proportionnalité invoquée se confond donc in casu avec le grief de formalisme excessif. Tel est aussi le cas de la garantie de procès équitable, violée en cas de formalisme excessif. Les différents griefs avancés par le recourant ne seront dès lors pas envisagés séparément, mais traités ensemble sous l'angle spécifique de l'interdiction du formalisme excessif, qui intègre les autres principes.
b) Le Tribunal fédéral a considéré que l'application stricte d'une règle de procédure cantonale selon laquelle un acte de recours devait être remis en temps utile à un bureau de poste suisse ne constituait pas un formalisme excessif (ATF 104 Ia 4 consid. 3 p. 5).
Le recours du 14 juillet 2008 n'a certes été déposé qu'avec un jour de retard, mais il reste, nonobstant, déposé hors délai. L'intérêt de l'autorité à une saine administration des recours l'emporte sur celui du recourant, d'autant plus que la règle posée à l'art. 92 aLVLFPr est claire et que le bulletin d'examen du 1er juillet mentionnait explicitement, caractères gras à l'appui, le délai de recours de dix jours. L'autorité intimée n'a par conséquent pas fait preuve d'un formalisme excessif en refusant d'entrer en matière sur le recours.
L'admission de la solution du recourant n'est, pour le surplus, pas acceptable au regard du principe d'égalité de traitement. En effet, si l'on admettait que l'autorité est tenue d'entrer en matière sur un recours déposé avec un jour de retard, il n'y aurait pas de raison de déclarer irrecevable un recours déposé avec deux jours de retard, la différence entre ce second cas de figure et le premier étant minime, en tout cas moindre qu'entre un recours déposé le dernier jour du délai et un recours déposé un jour trop tard. Selon la même logique, on devrait ensuite considérer recevable un recours déposé avec trois jours de retard, etc. La séparation dichotomique entre recours déposé à temps et recours tardif est la seule qui soit satisfaisante au regard du principe d'égalité.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours ne peut être que rejeté et la décision entreprise maintenue.
Le recourant a requis que l’assistance judiciaire lui soit octroyée. Toutefois, cette requête est sans objet. Il n’a pas été représenté par un mandataire professionnel et il a agi seul devant le Tribunal fédéral et devant la CDAP, de sorte qu’il n'a quoiqu’il en soit pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]. En outre, il sera renoncé à la perception d’un émolument en application de l’art. 50 LPA-VD.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 21 juillet 2008 est confirmée.
III. L’arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 30 avril 2009
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.