Municipalité de St-Barthélemy/Département de l'intérieur | Recours de la Commune de St-Barthélemy contre une décision fixant le décompte définitif concernant la péréquation pour l'année 2007. Elle invoque une violation du droit d'être entendu car la décision serait inintelligible. Certes, tel est le cas en ce qui concerne les deux documents qui constituent la décision attaquée. Ce vice a toutefois été réparé dans la procédure de recours. La recourante invoque également le caractère arbitraire de la décision entreprise car elle subit un accroissement de ses charges éréquatives, alors même que ses recettes fiscales diminuent. Cette situation s'explique toutefois par le fait que le montant dû à la péréquation se calcule sur la base des résultats de l'exercice précédant, s'agissant notamment du produit de l'impôt. Il n'est dès lors pas arbitraire. Recours rejeté.
Testo integrale
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 mars 2009
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Guisan et M. Rémy Balli, juges; M. Laurent Schuler, greffier.
Recourante
Municipalité de St-Barthélemy, à St-Barthélemy, représentée par Me Philippe Mercier, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur, Secrétariat général, représenté par Service des communes et des relations institutionnelles, Cité-Derrière 17, à Lausanne,
Objet
Recours Municipalité de St-Barthélemy c/ décision du Département de l'intérieur du 29 août 2008 (décompte définitif de la péréquation 2007)
Vu les faits suivants
A. Aux termes de l’art. 168 Cst./VD, la loi détermine le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne doit pas présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour l’application de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5). L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères, soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch. 1); la capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales moyennes perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du montant par habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch. 3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion définie par décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux déterminants pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts et taxes communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1 et l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art. 6 LPIC dispose que les participations communales à certaines charges partagées entre le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue à l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses des communes dépassant un plafond déterminé par décret, dans des domaines déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret (ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret (ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants de l’Etat et des communes, contrôle les calculs pour la classification des communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art. 11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine la pondération des critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2 (ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes, exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC, un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la classification des communes et associations de communes (al. 1); les modalités techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2). La LPIC est entrée en vigueur le 1er janvier 2006.
Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2 DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à treize points d’impôts communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont plafonnées les charges liées aux transports publics, routiers et scolaires, regroupées dans un compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent de 8 points d’impôts communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à l’entretien des forêts, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point d’impôt (ch. 2). Les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont prises en charge dans la mesure des moyens disponibles, par l’affectation de 4 points d’impôt au plus, prélevés sur le fond de péréquation horizontale directe; cette prise en charge ne peut dépasser les 75% des dépenses en question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle insuffisance de financement serait compensée par une diminution de la proportion du dépassement pris en charge (art. 4 al. 3 DLPIC). L’art. 5 du décret prévoit qu’aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net total dépasser l’équivalent de 70% du taux d’imposition communal moyen, augmenté du rendement moyen, exprimé en points d’impôts, des recettes conjoncturelles, constituées par l’impôt sur les successions et les donations, l’impôt sur les droits de mutation et l’impôt sur les gains immobiliers (al. 1); un dépassement de ce plafond sera intégralement compensé par le fonds de péréquation horizontale directe (al. 2). Aux termes de l’art. 6 DLPIC, les communes qui verraient, en fonction de l’application de leur classification, leur taux dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une aide correspondant au montant du dépassement, pour autant qu’elles l’affectent à la diminution de leur taux d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée en proportion si la commune diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points (al. 2). Selon l’art. 8 DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années 2003 et 2004 servira de base de calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice 2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al. 1); le rendement des impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de 2006 à la classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la classification provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices concernés, conformément à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).
B. Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture sociale (ci-après: l’arrêté de 2006). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante :
L’art. 3 al. 2 précise que les communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes, elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
Plusieurs communes, ainsi que des particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7 novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).
C. Le 16 juillet 2008, le Conseil d’Etat a adopté un arrêté fixant les critères applicables pour la classification définitive des communes pour 2007, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture sociale (ci-après: l’arrêté de 2008; RSV 175.515.6). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante:
Critères de classification Base : rendement 2007 Plafond Plancher
L’art. 3 al. 2 précise que les communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes, elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).
Le 29 août 2008, l’Autorité de surveillance des finances communales (ci-après: l’ASFICO), dépendant du Département de l’intérieur (ci-après: le Département), a notifié aux communes le décompte définitif concernant la péréquation pour 2007.
D. La commune de St-Barthélemy a recouru contre la décision du 29 août 2008 la concernant, dont elle demande l’annulation, avec le renvoi de la cause à l’ASFICO pour nouvelle décision au sens des considérants. Le Département, se déterminant au nom du Conseil d’Etat, propose le rejet du recours. La recourante a répliqué, en maintenant ses conclusions.
E. Le 11 novembre 2008, le juge instructeur a accordé l’effet suspensif au recours.
F. Le Tribunal a tenu audience le 26 février 2009. Il a entendu Mme Sandrine Favre, conseillère municipale et Mme Dominique Dettling, boursière communale, assistées de Me Philippe Mercier, avocat, pour la recourante, ainsi que MM. Eric Golaz, chef du Service des communes et des relations institutionnelles, Francis Weber, chef de l’ASFICO et M. David Equey. Le Tribunal a ensuite délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Formé contre le décompte définitif de la péréquation pour 2007 concernant la recourante, le recours est recevable quant à son objet (cf. arrêt GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).
b) La décision attaquée a pour effet d’obliger la recourante à verser un montant déterminé dans le fonds de péréquation, selon un calcul qu’elle conteste. A suivre l’argumentation développée à l’appui du recours, ce montant devrait être réduit dans une mesure importante. En cela, la recourante agit, à l’instar d’un particulier, pour la sauvegarde de son patrimoine financier, ce qui justifie d’admettre sa qualité pour agir (arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 4b).
2. A titre préliminaire, la recourante critique les mécanismes de la péréquation, tels que fixés par la LPIC et les normes d’application, parce qu’ils favorisent les communes dépensières au détriment des économes. Sur le vu des arrêts rendus le 30 mai 2006 par la Cour constitutionnelle et le 7 novembre 2006 par le Tribunal fédéral, elle renonce toutefois à remettre en discussion les règles péréquatives, ce dont il convient de prendre acte.
3. Pour la recourante, la décision attaquée serait inintelligible, s’agissant des bases de calcul retenues. Elle se plaint sous cet aspect de la violation de son droit d’être entendue.
a) De ce droit, garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD, ainsi que par l’art. 42 let. c de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), découle l’obligation pour l'autorité d’indiquer dans son prononcé les motifs qui la conduisent à sa décision (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236; 123 I 31 consid 2c p. 34; 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 270; 133 III 439 consid. 3.3 p. 445; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540, et les arrêts cités).
b) La décision attaquée comprend deux éléments: une circulaire adressée aux syndics et boursiers communaux, leur donnant quelques explications générales relativement à la péréquation pour 2007 (notamment le montant définitif de la facture sociale), d’une part; une fiche technique de calcul déterminant le montant dû par la recourante, d’autre part. Les critiques de la recourante concernent la fiche technique. Elle expose ne pas comprendre comment ont été établis les indicateurs nécessaires pour fixer l’effort fiscal (critère n°1), ne pas voir à quoi se rapportent les postes «alimentation» et «retour», fixant le solde net de la péréquation directe, ni le rapport entre ce solde et le montant des acomptes versés à ce titre.
aa) Pour l’élaboration de la fiche technique, l’ASFICO s’est appuyée sur une notice établie en novembre 2006, jointe à la réponse au recours. Le Tribunal en retient les points essentiels suivants. Conformément à l’art. 3 LPIC, le produit de certains impôts est pris en compte pour le calcul de la valeur du point d’impôt communal; cela concerne l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques; l’impôt spécial affecté; l’impôt personnel; l’impôt sur le bénéfice net et sur le capital des personnes morales; l’impôt spécial des étrangers; l’impôt à la source; l’impôt complémentaire sur les immeubles appartenant à des personnes morales; l’impôt foncier. Le produit de ces impôts, divisé par le taux communal, donne la valeur du point d’impôt communal. L’effort fiscal corrigé tient compte des variations du taux communal pendant la période de référence. Il se calcule en divisant le montant des impôts suivant le taux par le taux communal pour 2005; ce produit est multiplié par le taux pour l’année 2006, augmenté du montant des impôts ne suivant pas le taux. L’effort fiscal cantonal est obtenu par la valeur du point d’impôt communal multiplié par le taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité fiscale structurelle correspond à une valeur théorique, soit celle des recettes communales si était appliqué le taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce montant est ajouté celui des recettes conjoncturelles; le total permet d’établir la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1), au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité financière (critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale théorique totale par le nombre d’habitants; elle est exprimée en francs par habitant. Le critère de la population (n°3) est déterminé par le logarithme 10 de la population en 2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour chacun de ces critères et pour le classement final, le classement se fait, pour l’ensemble des communes, sur une échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce stade qu’interviennent les plafonds et les planchers fixés par l’arrêté. La commune dont les valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté reçoit automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points pour la commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule suivante : 20 x (résultat de la commune – minimum plafonné) / (maximum plafonné – minimum plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont inversées par rapport aux critères n°1 et 3 (plus la valeur obtenue par la commune est élevée, plus elle se rapproche de zéro). Le même mécanisme est appliqué pour l’établissement du classement final, en tenant compte de la pondération attachée à chaque critère, selon l’art. 2 DLPIC. La péréquation directe se calcule en fixant un montant, correspondant à treize points d’impôts communaux, alimentant le fonds de péréquation (poste «alimentation»; cf. art 7 al. 2 LPIC, mis en relation avec les art. 12 ch. 2 LPIC et 3 DLPIC); on soustrait de ce montant un poste (intitulé «retour»), calculé en multipliant la population par la classe de la commune; le résultat est multiplié par un montant à recevoir par habitant pondéré, soit 25,673 fr. pour les acomptes relatifs à 2007 et 28,95 pour le décompte définitif.
bb) En l’occurrence, l’effort fiscal corrigé s’établit à 1'433'520 fr., correspondant au montant des impôts suivant le taux pour 2007 (1'208'575 fr.), divisé par le taux communal en 2005, soit 85% (= 14'218 fr.) multiplié par le taux communal en 2007, soit 85% (= 1'208'574 fr.), auquel on ajoute le montant des impôts ne suivant pas le taux (224'945 fr.). Quant à l’effort fiscal cantonal, il correspond, selon la notice de novembre 2006, à la valeur du point d’impôt communal, multiplié par le taux cantonal, soit 2'330'534,50 fr. (15'383 fr. x 151.5). Ce résultat n’est toutefois pas le même que celui retenu par l’ASFICO, selon la fiche technique (2'154'107 fr.). Lors de l’audience du 26 février 2009, les représentants de l’Etat ont expliqué que la notice de novembre 2006 n’était pas tout à fait complète à cet égard. Il faut prendre en compte l’effort fiscal corrigé, multiplié par le taux cantonal, ce produit étant ensuite divisé par le taux communal (soit 1'433'520 x 151.5 = 217'178'280 : 85 = 2'555'038). Mais cette opération ne vaut que pour les impôts suivant le taux communal, correspondant, selon l’art. 2 LPIC, mis en relation avec l’art. 4 de la même loi, à l’impôt sur les personnes physiques, l’impôt sur les personnes morales et l’impôt à la source, soit le montant de 1'208'575 fr. mentionné sous la rubrique «Indicateurs» (p. 2 de la fiche technique). Le montant déterminant au titre de l’effort fiscal corrigé est ainsi bien de 2'154'107 (1'208'575 x 151.5= 183'099'112 : 85).
cc) Pour la péréquation directe, le poste «alimentation» s’établit à 199'977 fr. (soit 15'383 fr. x 13). Le poste «retour» s’établit à 355'367 fr., selon la fiche technique. Sur ce point également, les indications fournies par la notice de novembre 2006, sont imprécises ou incomplètes. Selon ce document (p. 5), le poste «retour du fonds de péréquation» dépend d’un facteur de classification attribué à la commune, multiplié par l’effectif de la population. En l’occurrence, ce facteur est de 12'276 (660 habitants x 18,6). Cet élément pondéré est ensuite multiplié par un facteur moyen par habitant pour tout le canton. Pour les acomptes de 2007, ce facteur est de 25,763 (p. 5 de la notice). Pour le décompte définitif, ce facteur est de 28,95, selon les indications portées sur le site Internet de l’Etat de Vaud. En l’espèce, ce montant négatif devrait être de 355'390 fr. (12'276 x 28,95), qui ne correspond pas à celui reporté sur la fiche technique (soit 355'367 fr.). Interpellés à ce sujet lors de l’audience du 28 février 2009, les représentants de l’Etat ont précisé que le facteur mentionné sur le site Internet était incomplet, car celui pris en compte comportait dix chiffres après la virgule. Compte tenu de cette explication, le montant indiqué à ce titre dans la fiche technique («Synthèse générale») est exact.
d) En conclusion sur ce point, le Tribunal retient que s'agissant des points litigieux, la fiche technique a été établie conformément à la loi et que les calculs effectués par l’ASFICO sont justes. Cela étant, même en utilisant au mieux les instruments à disposition (soit la LPIC, le DLPIC, la notice explicative de novembre 2006 et les informations contenues sur le site Internet de l’Etat), il est difficile pour l’autorité communale qui reçoit la fiche technique d’en vérifier les données de manière simple. Cela résulte du fait que ce document contient des données dont certaines ne sont pas absolument complètes, même au regard de la notice explicative, comme l’illustre le cas du poste «retour du fond de péréquation» qui vient d’être évoqué. D'autres données superflues sont de nature à induire en erreur celui qui la consulte. Cela concerne spécialement la récapitulation du produit des impôts (p. 1 de la fiche technique). Sur le vu de la fiche technique, il est difficile de comprendre à quoi se rattachent les postes «Impôts suivant le taux» et «Impôts ne suivant pas le taux» déterminants pour le calcul de l’effort fiscal (p. 2 de la fiche technique). Les montants récapitulés concernent aussi le rendement d’impôts qui ne sont pas déterminants pour la péréquation, au regard des art. 3, 4 et 5 LPIC, soit le produit de l’impôt sur les patentes, les chiens et les divertissements, ainsi que le produit des taxes qui ne relèvent pas du fonctionnement (taxes de raccordement au réseau d’adduction d’eau et taxe communale de séjour). Selon les explications fournies lors de l’audience du 26 février 2009, ces données se trouvent sur la fiche technique pour les besoins de la recherche statistique, étrangère à la péréquation.
En principe, les prescriptions de la LPIC, du DLPIC et des arrêtés d’application, assurément complexes, ne sont pas hors de portée de la compréhension des autorités communales, rompues aux arcanes de la chose publique, notamment en matière de finances (arrêt GE. 2007.0160 du 15 septembre 2008, consid. 5 in fine). Il n’en demeure pas moins que la décision attaquée ne constitue pas un modèle du genre quant à la clarté et à la précision de sa présentation. Son premier volet contient des indications générales relatives à la péréquation et à la répartition de la facture sociale. Quant à la fiche technique, comme deuxième volet, elle est difficilement compréhensible pour elle-même. La recourante a tort lorsqu’elle prétend que la décision relative à la péréquation devrait être directement accessible à la généralité des citoyens – à laquelle, au demeurant, elle ne s’adresse pas. Au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, on est en droit d’attendre de l’autorité communale qu’elle développe une capacité propre de compréhension des mécanismes de la péréquation, quitte à étudier les informations fournies par l’Etat, soit par le moyen de la notice explicative ou du site Internet. En l’espèce toutefois, comme l’audience du 26 février 2009 en a fourni la démonstration, un tel effort n’était pas assuré de sa récompense. Il suit de là que les deux documents constituant la décision attaquée ne répondent pas aux exigences de motivation imposées par la Constitution et la loi. Les documents remis le 29 août 2008 étaient sans doute utiles à la recourante; ils auraient dû être complétés (ou remplacés) par un document de synthèse indiquant clairement les éléments de la fiche technique retenus pour le calcul des montants péréquatifs, ainsi que les modalités de ce calcul. La possibilité, pour les autorités communales, de demander des renseignements à l’ASFICO à ce sujet, ne peut suppléer aux exigences constitutionnelles et légales relatives au contenu des décisions administratives.
En notifiant sa décision du 29 août 2008 sous la forme retenue, l’ASFICO a violé le droit d’être entendue de la recourante. Ce vice a toutefois été réparé dans la procédure de recours, au cours de laquelle la recourante a eu accès, avec l’aide du Tribunal et de l’autorité intimée, à toutes les informations nécessaires pour comprendre la décision attaquée et se déterminer en connaissance de cause.
4. Sur le fond, la recourante soutient que la distorsion des mécanismes péréquatifs, découlant de la situation d’un contribuable isolé, produirait à son égard un résultat arbitraire.
a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 134 I 140 consid. 5.4 p. 148; 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 I 149 consid. 3.1 p. 153, et les arrêts cités).
b) Le 31 juillet 2007, l’ASFICO a notifié à la recourante le décompte définitif de la péréquation pour 2006. Pour cet exercice, le revenu de l’impôt sur les personnes morales (bénéfice et capital) s’est élevé à 587'943 fr. La recourante explique qu’il s’agissait-là d’un montant exceptionnel, lié à la constitution d’une société holding. En 2007, ce revenu exceptionnel a disparu; la fiche technique jointe à la décision attaquée, ne retient, pour le même poste, que le montant de 20'909 fr. Ce changement a eu pour conséquence que le poste intitulé «Plafonnement du taux» est passé d’un solde négatif de 324'322 fr. en 2007 à 35'058 fr. selon la décision attaquée. Or, ce montant est déterminant pour la fixation définitive de la péréquation (cf. poste «Synthèse générale» de la fiche technique). Alors que les acomptes pour 2008 ont été calculés sur la base d’un plafonnement du taux évalué à 246'881 fr., avec pour conséquence un solde estimatif favorable, pour un montant de 140'732 fr., ce montant a été réduit à 18'255 fr., de sorte que la recourante a été appelée à alimenter le fonds de péréquation par un surcroît de 122'476 fr.
Comme commune dont le taux d’imposition atteint ou dépasse 85%, la recourante a bénéficié du mécanisme de plafonnement du taux, prévu par l’art. 6 DLPIC, mis en relation avec les art. 8 ch. 2 et 12 ch. 5 LPIC. Selon la notice de novembre 2006, ce plafonnement se détermine de la façon suivante (p. 6): au taux d’imposition actuel est retranché l’effort péréquatif actuel, exprimé en points d’impôt, correspondant au dernier décompte définitif. Le résultat exprime le taux d’imposition sans péréquation. En 2007, l’effort péréquatif de la recourante a été fixé à 11,3 points, soit un taux sans péréquation de 96,30%. Cette importante augmentation s’expliquait précisément par l’effet de la rentrée fiscale extraordinaire enregistrée en 2007. Le taux projeté, résultant de l’addition du taux sans péréquation et de l’effort péréquatif futur, aurait atteint 111,05%. C’est pour prévenir ce type de conséquences dommageables de l’application du système qu’a été introduit le plafonnement du taux. En l’occurrence, ce plafonnement a eu pour effet d’empêcher un accroissement du taux de 26,05 points en 2007, correspondant à un montant de 324'322 fr. En 2008, le mécanisme de plafonnement du taux n’a pas fonctionné dans une mesure comparable, compte tenu de la diminution du produit de l’impôt sur les personnes morales. L’effort péréquatif s’est réduit d’autant, de sorte que la différence entre le taux projeté et le taux actuel s’est élevé à 2,28 points seulement, soit 35'058 fr.
L’argumentation de la recourante se comprend dans la mesure où elle souffre d’un accroissement de ses charges péréquatives, alors même que ses recettes fiscales diminuent. Cette situation s’explique par le fait que le montant dû à la péréquation se calcule sur la base des résultats de l’exercice précédent, s’agissant notamment du produit de l’impôt. En 2007, la recourante a bénéficié du mécanisme correcteur du plafonnement du taux, dont l’effet était toutefois lié à une circonstance exceptionnelle. La recourante aurait pu entrevoir, à ce moment ou à celui de la fixation du taux d’imposition, qu’elle ne pourrait tabler sur la répétition du plafonnement du taux, ou du moins, pas dans la même mesure qu’en 2007, avec la conséquence d’accroître sa participation à la péréquation. On ne saurait en tout cas dire que l’application (en soi correcte) des prescriptions relatives au plafonnement du taux aurait produit un résultat insoutenable au regard du dispositif légal. Le grief est mal fondé.
5. Lors de l’audience du 26 février 2009, la recourante s’est interrogée sur la composition et le rôle de la Commission paritaire instituée par l’art. 10 LPIC. Selon les indications fournies par les représentants de l’Etat, cette Commission comprend dix membres, soit cinq représentants des communes et cinq de l’Etat (dont le directeur de l’ASFICO), nommés par le Conseil d’Etat. Les représentants des communes sont proposées par l’Union des communes vaudoises (à raison de quatre personnes) et l’Association des communes vaudoises (pour une personne). La Commission est consultée avant que le Conseil d’Etat n’adopte l’arrêté qui fixe, pour chaque exercice, les plafonds et les planchers retenus pour la pondération des critères péréquatifs. Elle vérifie la régularité de l’application, par l’ASFICO, des mécanismes de la péréquation, ainsi que les calculs retenus pour l’établissement des fiches techniques. Il lui arrive également de se pencher sur la situation de certaines communes. Selon les déclarations faites par le directeur de l’ASFICO lors de l’audience du 26 février 2008, la Commission a examiné le cas de la recourante, mais de manière assez rapide. Tout en déplorant le manque de transparence dans la désignation des membres de la Commission et l’opacité de la procédure, la recourante n’en a pas tiré de grief spécifique.
6. a) De même a été évoqué, lors de l’audience du 26 février 2008, le cas de la commune de Bussigny. A l’instar de la recourante, celle-ci a enregistré en 2006 un revenu fiscal extraordinaire (de l’ordre de 60 millions de francs). Afin de prévenir les effets de ce revenu sur les montants que la commune serait appelée à verser au titre de la péréquation, les autorités de Bussigny sont intervenues auprès de l’ASFICO pour obtenir un règlement spécial de leur situation. L’affaire a été portée devant le Conseil d’Etat, qui a adopté, en faveur de la commune de Bussigny, une solution particulière pour sa participation aux mécanismes péréquatifs. La recourante s’est étonnée de n’avoir pas pu également bénéficier d’une telle situation dérogatoire, à quoi les représentants de l’Etat lui ont rétorqué qu’elle ne l’avait pas demandé, hormis un délai pour le paiement du montant dû au titre de participation à la facture sociale. La recourante n’a pas demandé de complètement de l’instruction sur ce point. Le Tribunal se dispensera également d’une telle mesure.
b) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 134 I 23 consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261; 133 I 249 consid. 3.3 p. 254/255; 132 I 68 consid. 4.1 p. 74, et les arrêts cités). Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut toutefois sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228 consid. 4 p. 234/235; 108 Ia 212 et les arrêts cités). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2/3; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p. 82/83, et les arrêts cités).
Il n’est pas allégué, ni établi, que la pratique du Conseil d’Etat consistant à adapter les mécanismes péréquatifs dans des situations extraordinaires, telles que celle de la commune de Bussigny, soit contraire à la loi. On pourrait même soutenir, au contraire, que la possibilité de solutions dérogatoires est inhérente à la péréquation, ou commandée par l’exigence de ne pas exposer des communes à des situations qui pourraient compromettre leur équilibre financier, voire leur existence même. Au demeurant, la recourante ne soutient pas le contraire, puisqu’elle souhaite également bénéficier d’un traitement particulier, à raison de la recette fiscale extraordinaire enregistrée en 2006. Elle est au demeurant libre de présenter une telle demande au Conseil d’Etat, si elle l'estime utile.
7. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante. L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 29 août 2008 par l’Autorité de surveillance des finances communales est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 mars 2009
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.