TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 mai 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Pierre-André Berthoud et M. Robert Zimmermann, juges.
recourant
X._______, p.a. A._______, à 1._______,
autorité intimée
Municipalité de 1._______ représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Objet
Contrôle des habitants
Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 3 mars 2008 (inscription au contrôle des habitants)
Vu les faits suivants
A. X._______, né le 16 décembre 1944, originaire de 2._______, fait l'objet de plusieurs condamnations pénales à la suite desquelles il a été placé sous mandat d'arrêt. Pour échapper à l'exécution de ces jugements, il a quitté en juillet 2007 l'appartement qu'il occupait avec sa compagne, Mme A._______, à 1._______. Depuis lors, il est sans résidence connue.
B. Le 18 février 2008, deux agents de la police municipale de 1._______ se sont rendus au domicile de Mme A._______ sous prétexte de remettre des papiers en mains propres à M. X._______. Mme A._______ leur a répondu qu'elle n'avait pas revu ce dernier depuis l'été 2007, qu'elle ignorait où il se trouvait et qu'elle lui faisait suivre son courrier par l'intermédiaire de son avocat.
Par lettre du 3 janvier 2008, X._______ s'est plaint auprès du contrôle des habitants de 1._______ de ce que ses employés auraient laissé entendre qu'il allait être radié "de la liste des citoyens suisses établis à 1._______". Il déclarait avoir "élu domicile" à 1._______ et déclarait : "Le fait que je séjourne actuellement à mon poste de partisan quelque part dans la nature, est indépendant de ma volonté. Mon point d'attache officiel reste inchangé."
Le 6 février 2008, le contrôle des habitants de la Commune de 1._______ a fait savoir à X._______ qu'il avait enregistré son départ à mi-juillet 2007 pour une destination inconnue.
C. X._______ a recouru contre cette décision auprès de la Municipalité de 1._______ le 16 février 2008, affirmant avoir conservé le centre de son existence et, par conséquent, son domicile, à 1._______. Il concluait à l'annulation de la décision du contrôle des habitants.
La Municipalité de 1._______ a rejeté ce recours le 3 mars 2008.
D. X._______ a recouru le 17 mars 2008 contre cette décision, concluant à son annulation. Il réaffirme qu'il a conservé son domicile à 1._______, où il vit en concubinage depuis de nombreuses années avec Mme A._______.
Par décision incidente du 31 mars 2008, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif et la requête d'assistance judiciaire contenues dans le recours, au motif notamment que ce dernier apparaissait manifestement mal fondé. Invité en conséquence soit à retirer son recours, soit à en compléter la motivation, X._______ a déposé un mémoire complémentaire le 21 avril 2008. Il réaffirme que son "centre de vie" reste à 1._______ et prétend y résider toujours, ajoutant : "Il n'est pas nécessaire d'indiquer aux autorités les jours et les heures précises de ma présence". Il joint également une déclaration signée de Mme A._______ qui confirme "que le lien entre X._______ et [elle] est solide et résiste à toute épreuve et que le centre de [leur] vie de couple se trouve toujours à 1._______".
Dans la mesure où il met en cause le rejet des requêtes d'effet suspensif et d'assistance judiciaire, le mémoire complémentaire a été enregistré comme un recours incident (RE.2008.0007), dont l'instruction est pendante.
La Municipalité de 1._______ a produit son dossier et s'est déterminée sur le recours incident le 5 mai 2008, concluant à son rejet s'agissant de l'effet suspensif.
La cour a statué sans autre mesure d'instruction, par voie de circulation, selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 35a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA).
Considérant en droit
1. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, dont il n'y a pas lieu de s'écarter, l'inscription d'une personne au contrôle des habitants affecte ses droits et obligations, de sorte qu'il s'agit d'une décision administrative qui peut faire l'objet d'un recours (arrêts GE.1997.0053 du 1er mars 1999 et GE.1998.0148 du 3 mars 1999).
En l'espèce, le recours a été déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 LJPA et il est au surplus recevable en la forme.
2. Le recourant fait essentiellement valoir qu'il doit demeurer inscrit au contrôle des habitants de 1._______ parce qu'il a conservé son domicile dans cette localité, où se trouve toujours le centre de son existence, compte tenu notamment de la relation stable et durable qu'il continue d'entretenir avec sa concubine.
Cette argumentation est sans pertinence. Comme le Tribunal administratif a eu l'occasion de le rappeler à plusieurs reprises (GE.2006.0004 du 6 juillet 2006; GE.2006.0060 du 5 juillet 2006; GE.2005.0047 du 26 août 2005; GE.1997.0015 du 4 juin 1997), la question de l'inscription d'une personne au contrôle des habitants d'une commune doit être distinguée de celle de la détermination de son domicile, cette inscription n'emportant pas un changement de domicile. Le rôle du contrôle des habitants est de localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonales et communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire communal, en précisant si elles y sont "établies" ou "en séjour". Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le domicile ne s'identifie pas à l'établissement ou au séjour. Alors que le premier est un lien territorial qui a des conséquences juridiques particulières sur le statut d'une personne, les seconds sont des notions de police, et plus précisément de cette partie de la police qui traite de la résidence des personnes. Ils désignent la résidence policièrement régulière d'une personne en un certain lieu (Aubert, Droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, pp 69-700, nos 1964 à 1966). Si le domicile, d'une part, l'établissement et le séjour, de l'autre, sont en rapport étroit, ils ne coïncident pas nécessairement (ibid.). Le domicile lui-même peut répondre à des définitions différentes selon les domaines juridiques qui lui attachent des conséquences (domicile civil, fiscal politique, d'assistance, etc.). La constatation, par une inscription au contrôle des habitants, qu'une personne est établie quelque part ne fixe donc pas, à elle seule, l'un de ces domiciles. Elle constitue tout au plus un indice pour la détermination de ceux-ci (ATF 102 IV 162 = JdT 1977 IV 108; RDAF 1984 p. 497). Il est toujours possible de prouver, dans une procédure civile ou administrative, que son domicile n'est pas au lieu où on est considéré comme établi (GE.2005.0047 précité et les références). Inversement il est possible de conserver son domicile en un certain lieu, alors qu'on n'y réside plus (v. art. 24 CC). C'est dès lors à tort que le recourant considère que sa radiation au contrôle des habitants de 1._______ va le priver automatiquement des subsides aux cotisations d'assurance maladie ou, plus généralement, de l'accès aux soins médicaux.
3. L'art. 9 al. 2 de la loi vaudoise du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (LCH; RSV 142.01) présume qu'une personne est établie à l'endroit où est déposé son acte d'origine ou, à défaut d'un tel dépôt, à l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence principale). Cette présomption n'est cependant pas irréfragable: personne ne peut prétendre s'établir quelque part où il ne réside pas, simplement en y déposant son acte d'origine. Elle ne s'appliquera donc pas s'il est prouvé que l'intéressé ne séjourne pas à l'endroit où sont déposés ses papiers (GE.2006.0004 du 6 juillet 2006, consid. 4a; GE.2005.0047 du 26 août 2005, consid. 3a; GE.2003.0109 du 2 mars 2004, consid. 4; GE.1997.0053 du 1er mars 1999, consid. 3; RDAF 1985 p. 316). En outre, à l'exception des détenus (art. 13 LCH), toute personne, y compris les mineurs et les interdits, doit être annoncée et inscrite à son lieu de résidence effective, quel que soit le lieu de son domicile civil (art. 3 du règlement du 28 décembre 1983 d'application de la LCH [RLCH; RSV 142.01.1]).
4. Il est notoire que le recourant a quitté son appartement en été 2007 pour échapper à l'exécution des condamnations pénales dont il fait l'objet et qu'il est depuis lors sans résidence connue. Qu'il conserve des liens avec 1._______, malgré son absence, et qu'il ait l'intention d'y conserver son domicile, ne change rien au fait qu'il n'habite plus cette ville ou, tout au moins, plus à son ancienne adresse. Contrairement à ce qu'il prétend, le contrôle des habitants peut parfaitement enregistrer d'office une arrivée dans la commune ou un départ, quand bien même l'intéressé a omis de l'annoncer personnellement conformément à l'art. 1er RLCH (v. GE.2003.0109 du 2 mars 2004, consid. 5). L'inscription opérée d'office correspond dès lors à la réalité, et c'est à juste titre que la Municipalité de 1._______ a rejeté le recours contre cette décision.
5. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge du recourant, quand bien même celui-ci, en raison de son recours incident contre la décision du juge instructeur lui refusant l'assistance judiciaire, n'a pas eu à effectuer d'avance de frais. Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire gratuite (art. 29 al. 3 Cst.) n'implique nullement une exonération définitive; il n'exclut pas une condamnation aux frais et dépens (ATF 97 I 629 consid. 4 p. 631; art. 9 et 18 de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RSV 173.81], applicable par analogie [art. 40 al. 3 LJPA]).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge de X._______.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 mai 2008/san
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.