CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2007
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et M. Jean-Claude Favre, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X._______, à 1._______, représenté par Me Laurent Gilliard, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
POLICE CANTONALE VAUDOISE, à Lausanne
Objet
Entreprise de sécurité
Recours X._______ c/ décision de la Police cantonale du 15 octobre 2007 convoquant le recourant à une nouvelle séance d'examens
Vu les faits suivants
A. X._______ dirige une entreprise de sécurité à 1._______, sous la raison individuelle A.X._______. A ce titre, il a obtenu l'autorisation, valable jusqu’au 31 août 2007, d’exploiter une entreprise de sécurité en application du concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité (C-ESéc; RSV 935.91).
B. En date du 16 août 2007, la Police cantonale (ci-après: la police) a dénoncé X._______ au Juge d'instruction du nord vaudois pour infractions au C-ESéc et à la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité (LESéc; RSV 935.27). Le 25 septembre 2007, le Préfet a libéré X._______ des fins de la poursuite, considérant que l'infraction retenue à sa charge n'était pas caractérisée.
C. Le 22 août 2007, X._______ a déposé une demande de renouvellement de son autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité.
D. Astreint par la police à subir les examens concordataires, il s'est présenté à une session d'examen le 29 août 2007. N'ayant pas réussi toutes les épreuves de cet examen (soit 2 échecs sur 3 parties soumises à l'examen), il a été informé de cet échec par décision du 4 septembre 2007 (ci-après: décision a) et convoqué par la même occasion à une session de rattrapage devant avoir lieu le 1er octobre 2007.
E. Par une autre décision datée également du 4 septembre 2007 (ci-après: décision b), la police a communiqué à X._______ que, s'il souhaitait poursuivre le traitement des alarmes raccordées à sa centrale, il devait sous-traiter ces mandats à une entreprise de sécurité (centrale d'alarmes) autorisée, étant donné que son autorisation était venue à échéance. Elle a imparti à X._______ un délai au 27 septembre 2007 pour produire un contrat de sous-traitance. Le 19 septembre 2007, X._______ a attaqué la décision précitée devant le Tribunal administratif, en concluant à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à l'octroi de l'effet suspensif (cause GE.2007.0185).
F. Convoqué à une session de rattrapage de l'examen concordataire fixée au 1er octobre 2007, X._______ ne s'est pas présenté. Dans un courrier du 5 octobre 2007 adressé au Tribunal administratif, il a expliqué avoir renoncé à se présenter à l'examen en "se fondant sur le recours qu'il a[vait] interjeté et notamment sur l'effet suspensif".
G. Par décision du 15 octobre 2007, la police a communiqué à X._______ qu'elle admettait, à titre exceptionnel, l'erreur qu'il indiquait pour justifier son désistement et qu'elle le convoquait dès lors à une nouvelle séance de rattrapage qui se tiendrait le 6 novembre 2007. Il s'agissait d'une seconde session (remplaçant celle du 1er octobre 2007) passé laquelle il ne pourrait plus, en cas d'échec, bénéficier que d'une unique et ultime session de rattrapage.
H. X._______ (ci-après: le recourant) a attaqué la décision précitée devant le Tribunal administratif le 31 octobre 2007, en concluant à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'il n'avait pas à repasser l'examen. Il se réfère au recours déposé dans la cause GE.2007.0185, dans lequel il indiquait déjà que l'autorité n'était pas fondée à l'astreindre à passer un examen, en l'absence de motifs et d'une décision valable. Pour le surplus, les griefs dont il a connaissance ne justifient en rien, selon lui, une "révocation" de l'autorisation. Il conclut en outre à l'octroi de l'effet suspensif, en ce sens qu'il est dispensé de repasser l'examen jusqu'à droit connu sur le recours.
I. Par décision du 1er novembre 2007, le juge instructeur du Tribunal administratif a provisoirement accordé l'effet suspensif au recours.
J. La police s'est déterminée sur la requête d'effet suspensif, en concluant à son rejet en date du 9 novembre 2007.
K. Interpellée par le juge instructeur, la police s'est prononcée sur la qualité de décision de l'acte attaqué en date le novembre 2007. Elle considère qu'il s'agit bien d'une décision, dont l'objet est essentiellement de déterminer une date pour l'examen, le principe de l'obligation de se soumettre à un examen étant déjà acquis. Le recours serait ainsi manifestement mal fondé au sens de l'art. 35a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36).
L. Le 3 décembre 2007, le recourant s'est également prononcé sur la question de décision de l'acte attaqué. Il estime que, dans la mesure où la correspondance de la police du 15 octobre 2007 l'informe que sa non-comparution à l'examen sera assimilée à un échec, il est touché dans ses intérêts. Il serait contraire au principe de l'économie de procédure de l'obliger à déposer un nouveau recours contre une future nouvelle décision.
M. Le tribunal a statué par voie de circulation.
N. L’argumentation respective des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. a) La décision entreprise est fondée sur l'art. 22 al. 1 LESéc qui instaure la compétence générale d'exécution de la police cantonale et lui confère notamment la compétence d'organiser les examens concordataires.
Aux termes de l'art. 24 al. 1 LESéc, les décisions prises en application de cette législation peuvent faire l'objet d'un recours conformément à la LJPA.
b) Interjeté dans le délai et la forme prévus par la loi (art. 31 LJPA), le recours est recevable à la forme. Le recourant, étant clairement atteint par la décision attaquée, qui pose des conditions à l'exercice de son activité professionnelle, a manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA.
2. Le C-ESéc ne contient pas de règles particulières en matière d'examens sous réserve de l'art. 8, qui dispose ce qui suit:
"Al. 1: L'autorisation d'exploiter ne peut être accordée que si le responsable:
(…)
f. a subi avec succès l'examen portant sur la connaissance de la législation applicable en la matière.
Al. 2: L'examen est organisé par le canton de siège de l'entreprise ou de sa succursale. Ses modalités sont réglées par la commission concordataire.".
Quelques précisions sont apportées par les directives du 3 juin 2004 de la Commission concordataire concernant l'examen portant sur la connaissance de la législation applicable aux entreprises de sécurité:
"Point I.2: En cas de renouvellement d'une autorisation, le requérant n'a pas à repasser l'examen concordataire, sauf si les circonstances démontrent que la personne autorisée ne maîtrise plus les connaissances requises.
Point IV:
2: Celui qui a échoué doit, sur convocation, se présenter, dans les trois mois mais pas avant trente jours, à l'examen portant sur les épreuves pour lesquelles il n'a pas obtenu un résultat suffisant.
Après un troisième échec, le candidat n'est plus admis à se présenter aux épreuves pendant une période de trois ans à compter de son troisième échec.
Le défaut et le désistement sans motif valable sont assimilés à un échec. Par motif valable, l'on entend toute circonstance qui fait que le candidat ne peut se présenter à l'épreuve pour des raisons imprévues et graves, indépendantes de sa volonté.
3. La décision de l'autorité compétente concernant la réussite de l'examen est communiquée par écrit au candidat et, le cas échéant, à l'autorité concordataire compétente pour autoriser l'engagement d'un chef de succursale.
4. Le candidat qui a échoué peut recourir conformément au droit du canton responsable de l'examen. Toutefois, seuls l'arbitraire et la violation de règles d'organisation ou de procédure peuvent être invoqués.".
3. Il convient à ce stade de délimiter l'objet du recours et, partant, les griefs recevables.
En premier lieu, la décision attaquée admet l'erreur invoquée par le recourant à titre de motif de désistement. En second lieu, elle lui impose de se présenter à une nouvelle session d'examen le 6 novembre 2007. Enfin, elle rappelle les règles valables en matière de désistement.
Or, le recours soulève des griefs qui se rapportent à l'obligation faite au recourant de repasser un examen avant d'obtenir le renouvellement de son autorisation: selon lui, cette obligation ne serait pas motivée et les conditions imposant de repasser un examen ne seraient pas remplies. Le Tribunal relève que ces critiques ne sont pas recevables, car elles ne se rapportent pas à l'objet du litige, qui est défini par la décision attaquée. L'obligation faite au recourant de repasser un examen avant d'obtenir le renouvellement de son autorisation ne repose en effet pas sur la décision attaquée, mais avait déjà été établie précédemment. Il ressort des faits que le recourant s'est présenté à une session d'examen le 29 août 2007. N'ayant pas réussi toutes les épreuves de cet examen, il a été informé de cet échec et convoqué, par décision du 4 septembre 2007 (décision a), à une session de rattrapage devant avoir lieu le 1er octobre 2007. En se présentant aux examens en date du 29 août 2007, d'une part, et en ne contestant pas la décision du 4 septembre 2007 (décision a) - qui est entrée en force -, d'autre part, le recourant a admis tacitement le principe de l'obligation de passer à nouveau une partie des examens concordataires. Il ne peut remettre en question cette obligation dans la présente procédure et le Tribunal n'examinera dès lors pas les griefs y relatifs.
4. a) A ce stade, il y a lieu d'examiner le premier élément de la décision attaquée, à savoir la reconnaissance par l'autorité de l'erreur invoquée par le recourant comme motif de désistement.
aa) Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recourir appartient à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 131 V 362 consid. 2.1 p. 365; 120 I b 48 consid. 2a, p. 51).
L’intéressé, à qui la décision attaquée permet de bénéficier d'une session supplémentaire, n'a manifestement pas d'intérêt digne de protection à l'annulation de celle-là. En l'absence d'intérêt digne de protection, le recours doit être considéré comme irrecevable en tant qu'il est dirigé contre cet élément de la décision attaquée. Au vu de ce qui précède, la question de savoir si l'acte par lequel l'autorité statue sur un motif de désistement – alors que toutes les possibilités de se présenter à un examen n'ont pas été épuisées – peut être considéré comme une décision au sens de l'art. 29 LPJA souffre de rester ouverte (sur la notion de décision, cf. le paragraphe suivant).
b) Il reste à examiner le bien-fondé de l'obligation imposée au recourant par la décision attaquée de se présenter à une nouvelle session d'examen le 6 novembre 2007.
Il convient toutefois d'examiner à titre préjudiciel si une telle convocation peut être considérée comme une décision au sens de l'art. 29 LPJA, condition indispensable à l'exercice d'un contrôle juridique. Le point de départ de la protection juridique est en effet la décision. Seule une décision est sujette à recours (art. 29 al. 1 LJPA). Il n'est pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la forme d'une décision; sinon, le bon fonctionnement de l'administration pourrait en être affecté. Il est souvent indispensable que les autorités procèdent de façon informelle (ATF 128 II 156 consid. 3 p. 163 et les références citées). Concernant la fixation d'une date d'examen, on ne peut parler en principe d'atteinte particulière à un droit fondamental, qui nécessiterait un contrôle juridique. L'atteinte ne se concrétisera qu'au moment où l'éventuel défaut lors d'un examen sera considéré comme un échec par l'autorité intimée, voire uniquement au moment où sera communiqué l'échec définitif. C'est seulement à ce moment-là qu'un contrôle juridique – et par conséquent une décision au sens de l'art. 29 LPJA – se révèle nécessaire. Dans ces circonstances, une véritable procédure de décision pour fixer une date d'examen ne paraît pas indiquée. La fixation d'une telle date doit plutôt être considérée comme une simple information et non comme une décision au sens de l'art. 29 LJPA. Elle n'ouvre dès lors pas de voie de recours au Tribunal administratif et les griefs soulevés à son encontre ne sont pas recevables.
c) Enfin, contrairement à ce que soutient le recourant, l'acte attaqué ne rend pas de décision définitive en ce qui concerne la non-comparution du recourant à la session du 6 novembre 2007; il se borne à rappeler les règles valables en matière de désistement. Sur ce point, et sans préjuger de la question, le tribunal se demande si l'effet suspensif provisoirement accordé le 1er novembre 2008 ne dispensait pas à nouveau le recourant de se présenter à une troisième session d'examen. Cette question souffre toutefois d'être laissée ouverte.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être déclaré irrecevable. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de X._______.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2007
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.