TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er mai 2009
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Guisan et M. Rémy Balli, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourantes
1.
Commune de Lonay, à Lonay, représentée par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne
2.
Commune de Givrins, à Givrins, représentée par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Autorité de surveillance des finances communales
Objet
Divers
Recours Communes de Lonay et de Givrins c/ décisions de l'Autorité de surveillance finances communales du 31 juillet 2007
Vu les faits suivants
A. Aux termes de l’art. 168 Cst.-VD, la loi détermine le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne doit pas présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour l’application de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5). L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères, soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch. 1); la capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales moyennes perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du montant par habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch. 3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion définie par décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux déterminants pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts et taxes communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1 et l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art. 6 LPIC dispose que les participations communales à certaines charges partagées entre le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue à l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses des communes dépassant un plafond fixé par décret, dans des domaines déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret (ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret (ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants de l’Etat et des communes contrôle les calculs pour la classification des communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art. 11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine: la pondération des critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2 (ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes, exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC, un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la classification des communes et associations de communes (al. 1); les modalités techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2). La LPIC est entrée en vigueur le 1er janvier 2006.
Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2 DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à 13 points d’impôts communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont plafonnées les charges liées aux transports publics, routiers et scolaires, regroupées dans un compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent de 8 points d’impôts communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à l’entretien des forêts, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point d’impôt (ch. 2). Les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont prises en charge dans la mesure des moyens disponibles, par l’affectation de 4 points d’impôt au plus, prélevés sur le fond de péréquation horizontale directe; cette prise en charge ne peut dépasser les 75% des dépenses en question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle insuffisance de financement serait compensée par une diminution de la proportion du dépassement pris en charge (art. 4 al. 3 DLPIC). L’art. 5 du décret prévoit qu’aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net total dépasser l’équivalent de 70% du taux d’imposition communal moyen, augmenté du rendement moyen, exprimé en points d’impôts, des recettes conjoncturelles, constituées par l’impôt sur les successions et les donations, l’impôt sur les droits de mutation et l’impôt sur les gains immobiliers (al. 1); un dépassement de ce plafond sera intégralement compensé par le fonds de péréquation horizontale directe (al. 2). Aux termes de l’art. 6 DLPIC, les communes qui verraient, en fonction de l’application de leur classification, leur taux dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une aide correspondant au montant du dépassement, pour autant qu’elles l’affectent à la diminution de leur taux d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée en proportion si la commune diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points (al. 2). Selon l’art. 8 DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années 2003 et 2004 servira de base de calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice 2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al. 1); le rendement des impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de 2006 à la classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la classification provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices concernés, conformément à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).
B. Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture sociale (ci-après: l’arrêté de 2006). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante :
Critères de classification Rendement 2003 Rendement 2004 Plafond Plancher Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal 72% 40% 69.5% 39%
Critère 2 : capacité financière 1'400 5'700 1'300 4’800
Critère 3 : population 4.6 2.0 4.6 2.0
Classement final 16.4 3.100 16.20 3.299
L’art. 3 al. 2 précise que les communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes, elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
Plusieurs communes, ainsi que des particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7 novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).
C. Le 9 juillet 2007, le Conseil d’Etat a adopté un arrêté fixant les critères applicables pour la classification définitive des communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture sociale (ci-après: l’arrêté de 2007). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante:
Critères de classification Base : rendement 2006 Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal 72% 41%
Critère 2 : capacité financière 1'300 fr. 7'550 fr.
Critère 3 : population 4.7 2
Classement final 16.17 4.4
L’art. 3 al. 2 précise que les communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes, elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).
Le 31 juillet 2007, l’Autorité de surveillance des finances communales, dépendant du Département des institutions et des relations extérieures (remplacé depuis par le Département de l’intérieur, ci-après: le Département), a notifié aux communes le décompte définitif concernant la péréquation pour 2006.
D. Les communes de Lonay et Givrins ont recouru auprès du Tribunal administratif contre les décisions les concernant, dont elles ont demandé principalement l’annulation et subsidiairement la réforme, en ce sens que le montant dû par la commune de Lonay soit réduit à 2'700'271 fr., plus subsidiairement à 3'174'735 fr. en encore plus subsidiairement à 4'013'505 fr., et que le montant dû par la commune de Givrins soit réduit à 1'447'440 fr., plus subsidiairement à 1'633'652 fr., et encore plus subsidiairement à 2'204'840 fr. Le Département, se déterminant au nom du Conseil d’Etat, propose le rejet du recours. Les recourantes ont répliqué. Le Département a dupliqué spontanément.
E. La cause a été reprise par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, à la suite de l’intégration à celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1er janvier 2008. Elle a été suspendue le 6 mai 2008, jusqu’à droit connu dans les causes parallèles GE.2006.0065 et GE.2007.0163.
F. Le 23 juillet 2008, le Tribunal cantonal a rendu son arrêt dans les causes GE.2006.0065 et GE.2007.0163. Copie de cet arrêt a été communiquée aux recourantes, lesquelles ont, le 17 novembre 2008, maintenu leur recours et demandé la tenue d’une audience. A la requête du juge instructeur, le Département a produit des pièces.
G. Le Tribunal a tenu audience le 1er avril 2009, au Palais de justice de l’Hermitage, à Lausanne. Il a entendu, pour la commune de Lonay, M. Philippe Guillemin, syndic, et pour la commune de Givrins, Mme Marie-Joëlle Semadeni, syndic, ainsi que M. Philippe Zuberbühler, vice-syndic, tous assisistés par Mme Andrea Arn et Me Philippe Richard, avocat. Le Département était représenté par MM. Eric Golaz, chef du Service des communes et des relations institutionnelles, Fabrice Weber, directeur de l’ASFICO, et David Equey, adjoint. Les recourants ont produit diverses pièces. A l’issue de l’audience, les recourants ont réitéré leur demande d’expertise. Les parties ont renoncé à d’autres mesures d’instruction, ainsi qu’à la possibilité, qui leur a été offerte, de produire des déterminations écrites finales. Elles ont plaidé.
H. Le 8 avril 2009, le juge instructeur a rendu une décision incidente, rejetant la demande d’expertise.
I. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Formé contre le décompte définitif de la péréquation pour 2006 concernant les recourantes, le recours est recevable quant à son objet (cf. arrêt GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).
b) Les décisions attaquées ont pour effet d’obliger les recourantes à verser des montants déterminés dans un fonds de péréquation, selon une clé de répartition qu’elles contestent. A suivre leurs conclusions, ainsi que l’argumentation développée à l’appui du recours, ces montants devraient être réduits dans une mesure importante. En cela, les recourantes agissent, à l’instar d’un particulier, pour la sauvegarde de leur patrimoine financier, ce qui justifie d’admettre leur qualité pour agir (arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 4b), sous réserve du point que les recourantes ne peuvent intervenir que pour elles-mêmes, et non point pour d’autres communes qui n’auraient pas recouru. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner le grief d’inégalité de traitement entre communes qui ne sont pas parties à la procédure. Cela concerne notamment les comparaisons faites, dans la réplique du 31 mars 2008 (ch. 42, 43, 44, 48 et 49), entre les communes de Paudex, St-Sulpice, La Rippe, Villars-sous-Champvent, Rossenges, Bretonnières, Romanel-sur-Morges, Rossinière, Signy-Avenex, Vaux-sur-Morges, Coinsins, Dully, Buchillon, Chéserex, Montricher, Bougy-Villars, Mies, Crans-près-Céligny, Grens, Mex, Arnex-sur-Morges.
2. Les recourantes ont requis une expertise.
a) Le droit d’être entendu comprend notamment celui de proposer des mesures d’instruction, propres à établir ou éclaircir les faits (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Ce droit n’est toutefois ni illimité, ni inconditionnel: l’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1 p. 428/429; 125 I 209 consid. 9b p. 219; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470, et les références citées).
b) Le Tribunal établit les faits sans être lié par les offres de preuve des parties (art. 28 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Il peut ordonner une expertise (art. 29 al. 1 let. c LPA-VD). A l’appui de leur requête, les recourantes ont fait valoir la nécessité d’éclairer, sous l’angle technique et statistique, l’application de la législation sur les péréquations intercommunales. Si la matière est assurément complexe, le Tribunal et les parties la maîtrisent suffisamment. Les recourantes ont pu s’appuyer sur les compétences précises et étendues de Mme Andrea Arn, boursière de Crans-près-Céligny, syndique de Buchillon et membre de la Commission paritaire instituée par l’art. 10 LPIC. Le Département est représenté par ses trois spécialistes, MM. Golaz, Weber et Equey, dont les deux premiers sont également membres de la Commission paritaire. Quant au Tribunal, siègeant régulièrement dans la même composition pour toutes les affaires de péréquation, fort de l’expérience accumulée et renseigné amplement par les écritures jointes au dossier et les débats de l’audience du 1er avril 2009, il s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, sans autre complètement de l’instruction. La demande d’expertise doit ainsi être rejetée, comme le juge instructeur l’a fait selon sa décision du 8 avril 2009 (cf. également en ce sens les arrêts précités CCST.2006.0002, consid. 8, et GE.2006.0065, consid. 5).
3. Il se pose la question de l’effet, pour le sort de la présente cause, des arrêts rendus le 30 mai 2006 par la Cour constitutionnelle (CCST.2006.0002) et le 23 juillet 2008 par le Tribunal cantonal (GE.2006.0065).
a) La Cour constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 136 let. a Cst-VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte notamment sur les lois et décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle – LJC, RSV 173.32).
En droit suisse, on distingue le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est soumis (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités; cf. Robert Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas, l'admission éventuelle du recours entraîne uniquement l'annulation de la décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169/170, 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités). Dans le système du contrôle de constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non concentré, le fait qu’une norme ait été soumise en temps utile au contrôle abstrait possible n’exclut pas un contrôle concret ultérieur (arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b). Encore faut-il, en pareil cas, que le grief soulevé à titre incident contre la norme déjà contrôlée par la Cour constitutionnelle porte sur des éléments, découlant de l’espèce, différents de ceux tranchés précédemment, à peine d’ouvrir la voie à des décisions contradictoires, en violation des règles gouvernant la juridiction constitutionnelle. Il n’y a partant plus de place pour un contrôle concret lorsque le recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des moyens déjà soumis à la Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le cadre du contrôle abstrait de normes (arrêts GE.2006.0065, précité, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2).
b) Dans son arrêt du 30 mai 2006 (CCST.2006.002), la Cour constitutionnelle a jugé que les art. 2 LPIC et 3 de l’arrêté ne violent pas l’art. 168 Cst-VD, en tant que ces dispositions prennent en compte d’autres critères que celui de la capacité contributive, soit ceux de l’effort fiscal et de la population, et, s’agissant de l’art. 3 de l’arrêté, fixe sur cette base des plafonds et des planchers de rendement (consid. 4). La Cour constitutionnelle a considéré que l’application de ces nouveaux critères ne contrevient pas à l’art. 168 Cst-VD et cela quand bien même certaines communes à capacité financière moindre que d’autres supporteraient des charges péréquatives plus élevées, ce qui peut être le cas de communes appliquant un taux d’impôt inférieur à celles comparées (consid. 5). La Cour constitutionnelle a également admis que l’art. 3 de l’arrêté puisse établir des planchers et des plafonds s’écartant de la proportion entre les critères, telle que fixée à l’art. 2 DLPIC. Le mécanisme des planchers et des plafonds ne détourne pas cette disposition, eu égard à la réserve que fait l’art. 2 al. 2 DLPIC en faveur de l’arrêté, concédant ainsi au Conseil d’Etat une marge d’appréciation pour la gestion globale du système. Les dérogations y relatives sont au demeurant validées par la Commission paritaire instituée par l’art. 10 LPIC, organisme qui dispose à cet égard d’un véritable pouvoir de décision (consid. 8). S’agissant de la péréquation indirecte (verticale) de la facture sociale, la Cour constitutionnelle a jugé que celle-ci reposait sur la Constitution (consid. 6). Il appartient au Conseil d’Etat de fixer le mode de calcul de cette répartition, qui doit être «approprié» (consid. 7, premier paragraphe). Le recours à une combinaison de facteurs géométrique et arithmétique pour la répartition de la facture sociale, destinée à contercarrer certains effets pervers du système (notamment au détriment que pourrait causer une répartition purement géométrique aux communes à forte capacité financière), ne heurte pas le droit supérieur (consid. 7, deuxième paragraphe).
c) Dans son arrêt du 23 juillet 2008, le Tribunal cantonal a jugé qu’il n’y avait pas lieu de revenir sur les griefs, déjà tranchés par la Cour constitutionnelle, selon lesquels l’art. 2 LPIC violerait l’art. 168 Cst-VD, parce qu’il prend en compte les critères de l’effort fiscal et de la population (consid. 7a). Le Tribunal cantonal a écarté le moyen selon lequel la prise en charge par les communes d’une part de la péréquation indirecte ou verticale («facture sociale») ne reposerait pas sur la Constitution (consid. 8). Il en a fait de même du grief selon lequel le système des plafonds et planchers institué par l’art. 3 de l’arrêté de 2006 ne reposerait ni sur la Constitution, ni sur la loi; il a en outre considéré qu’il n’était ni arbitraire, ni contraire à l’égalité de traitement de fixer des planchers et des plafonds à des critères de classification eux-mêmes déjà pondérés (consid. 9). Il a enfin rejeté les griefs, selon lesquels certaines communes paieraient des charges péréquatives plus élevées que d’autres communes à capacité financière supérieure, en violation de l’art. 168 Cst-VD (consid. 10), ainsi que les moyens tirés de l’autornomie communale et des droits politiques (consid. 11). Cet arrêt est entré en force.
Selon le principe de l’autorité de la chose jugée, un arrêt en force lie définitivement les parties, les juges et les autorités, même dans d'autres affaires entre les mêmes parties, lorsque la solution dépend des points tranchés au fond dans l’arrêt en question (ATF 123 III 16 consid. 2a p. 18; arrêts GE.2007.0122 du 5 juin 2008, consid. 3a; GE.2007.0015 du 28 juin 2007, consid. 3a; PS.2001.0254 du 23 août 2001, consid. 2, et les références citées). Cela présuppose que le même litige, fondé sur un état de fait et des moyens de droit identiques, est à nouveau soumis au juge (ATF 125 III 241 consid. 1 p. 242; 123 III 16 consid. 2a p. 18/19; 121 III 474 consid. 4a p. 476/477; 119 II 89 consid. 2a p. 90, 115 II 187 consid. 3b p. 190, et les arrêts cités). L'autorité de la chose jugée ne s’attache qu'au dispositif du jugement et ne vaut que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (arrêts GE.2007.0122, GE.2007.0015 et PS.2001.0254 précités, et les références citées).
Le Tribunal cantonal, statuant dans la présente cause, n’a dès lors pas de raison de s’écarter des principes fixés dans les arrêts précités des 30 mai 2006 (CCST.2006.0002) et 23 juillet 2008 (GE.2006.0065), dans la mesure où l’argumentation présentée par les recourantes n’est pas différente ou nouvelle par rapport aux griefs déjà examinés.
4. Selon les recourantes, le mécanisme des plafonds et des planchers institué par l’arrêté de 2007 ne trouverait sa base ni dans l’art. 168 Cst-VD, ni dans la LPIC, ni dans le DLPIC.
La Cour constitutionnelle et le Tribunal cantonal ont déjà eu l’occasion de dire que le système des plafonds et planchers institué par l’arrêté de 2006 était conforme à la Constitution. Cette jurisprudence, dont il n’y a pas lieu de se départir, s’applique par analogie à l’arrêté de 2007, qui ne diffère de celui de 2006 que par le fait qu’il est définitif et non plus provisoire, le mécanisme de son fonctionnement étant le même. Pour le surplus, les recourantes ne font pas valoir, sous ce rapport, d’autres moyens que ceux déjà examinés dans les arrêts CCST.2006.0002 et GE.2006.0065. Elles sont renvoyées aux considérants de ces arrêts, en tant que de besoin.
5. a) Dans leur réplique du 31 mars 2008, les recourantes allèguent que l’art. 2 LPIC violerait l’art. 168 Cst-VD, parce qu’il prend en compte les critères de l’effort fiscal et de la population; l’application de ces critères dans leur cas conduirait en outre à un résultat arbitraire, dans la mesure où elle favoriserait les communes dont le taux d’impôt est élevé. En cela, les recourants réitérent des griefs déjà soumis à la Cour constitutionnelle, qu’elle a tranchés dans un sens défavorable aux recourants. Il n’y a dès lors pas lieu d’y revenir.
b) Les recourantes se prévalent d’un mémoire rédigé par Fabrice Weber, chef de l’Autorité de surveillance des finances cantonales, en vue de l’obtention d’un diplôme auprès de l’Institut des hautes études en administration publique. Ce document, établi en novembre 2007, est intitulé «Réforme de la péréquation vaudoise (face à la RPT) – un modèle pratique pour 2010». L’auteur y relève que le système instauré par la LPIC a pleinement atteint les objectifs fixés; ce modèle doit cependant être modifié, à raison de l’accroissement de la facture sociale qui résultera de la mise en œuvre de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (p. 24). Dans ce contexte, l’auteur préconise une réforme des mécanismes péréquatifs pour 2010, dans le cadre de laquelle il propose de renoncer au critère de l’effort fiscal (p. 26). A ce propos, l’auteur relève que ce critère aurait le défaut de ne pas tenir compte de l’usage que font les communes de leurs ressources et de favoriser les communes inutilement dépensières; le critère de l’effort fiscal refléterait les besoins de financement réels de la commune, mais pas le degré de qualité de ces besoins (p. 26). Cela étant, l’auteur propose de créer de nouveaux indices, propres à déterminer la capacité financière des communes. Même si les considérations de Fabrice Weber apportent de l’eau au moulin des recourants, elles sont émises en vue de la réforme des mécanismes péréquatifs, rendue nécessaire par des changements à venir dans la répartition des charges, entre Confédération et cantons, d’une part, et canton et communes, d’autre part. Ces réflexions tournées vers l’avenir ne sont pas de nature à remettre en cause le système actuel, dont l’auteur dit par ailleurs qu’il fonctionne conformément aux buts recherchés. Quel que soit le critère utilisé, l’équilibre du système péréquatif impose de tenir compte de la capacité financière des communes, qui dépend de facteurs indépendants de la gestion économe des deniers publics et influe considérablement sur le type de contribuables résidant sur le territoire communal (proportion des personnes physiques et morales; rapport entre les hauts et les bas revenus; répartition entre les classes d’âge, etc.) et les prestations fournies à la population. Pour le surplus, le mémoire de Fabrice Weber montre que le système péréquatif découlant de la LPIC a eu pour effet de réduire l’écart entre les taux d’impôt communaux, dans une proportion significative (p. 21-24). En l’occurrence, le taux d’impôt des recourantes est fixé à un niveau inférieur à la moyenne (soit 60 et 64%). Il suit de là que la prise en compte du critère de l’effort fiscal a pour effet d’abaisser la classification de ces communes et par là, d’accroître leurs charges péréquatives. Ce fait, incontesté, ne justifie pas de s’écarter de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, qui l’avait déjà retenu dans son appréciation, comme un élément relevant de l’autonomie communale en matière de fixation du taux d’impôt. A cet égard, semble paradoxal l’argument selon lequel l’autonomie communale interdirait de prendre en compte un élément qui relève précisément de cette autonomie. En conclusion, l’application en l’espèce du critère de l’effort fiscal ancré à l’art. 2 LPIC n’aboutit pas en l’occurrence à des résultats incompatibles avec l’art. 168 Cst-VD.
6. Lors de l’audience du 1er avril 2009, les recourantes ont soulevé pour la première fois le grief selon lequel l’art. 5 de l’arrêté de 2007, en tant qu’il introduit un facteur géométrique dans la répartition de la facture sociale, en le combinant avec le facteur arithmétique, fausserait l’application du système, au détriment des communes rangées dans la classe zéro. Sur ce point, les recourantes sont renvoyées à l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 30 mai 2006 (consid. 7, deuxième paragraphe), dont le Tribunal cantonal n’a pas de raison de s’écarter en l’occurrence.
7. Les recourantes soutiennent que les décisions attaquées heurteraient la Constitution et la LPIC. Elles exposent à cet égard que la modification des plafonds et des planchers, déterminants pour la pondération des critères de la péréquation, apportée par le Conseil d’Etat dans l’arrêté de 2007 par rapport à celui de 2006, entraînerait des distorsions arbitraires et discriminatoires des mécanismes péréquatifs. Ces griefs auraient pu être soumis à la Cour constitutionnelle, à l’appui d’une requête tendant au contrôle abstrait de la constitutionnalité de l’arrêté de 2007 (cf. art. 136 let. a Cst-VD et 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle – LJC; RSV 173.32). Qu’une telle requête n’ait pas été formée à l’époque n’empêche pas le Tribunal cantonal, saisi d’un recours contre une décision d’application de l’arrêté, de vérifier la conformité de celui-ci au droit supérieur, dans le cadre d’un contrôle concret (arrêts GE.2006.0065, précité, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2; arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b).
8. Dans un premier moyen tiré du principe de la légalité, les recourantes allèguent que les décisions attaquées seraient incompatibles avec l’art. 6 LPIC.
a) Le droit est le fondement et la limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst.-VD). Le Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120 al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565).
b) Aux termes de l’art. 6 LPIC, les participations communales à certaines charges partagées entre le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue à l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa population pondérée par sa classification (al. 2). L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères, soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch. 1); la capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales moyennes perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du montant par habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch. 3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion définie par décret (art. 2 al. 2), soit le DLPIC. Quant au système des plafonds et des planchers institué par les art. 3 des arrêtés de 2006 et 2007, il est en soi conforme à la Constitution et à la loi (arrêt CCST.2006.0002, précité; cf. également arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 9).
9. Dans un deuxième moyen tiré du principe de la légalité, les recourantes font valoir que le Conseil d’Etat n’était pas habilité à modifier les planchers et les plafonds, comme il l’a fait dans l’arrêté de 2007, par rapport à celui de 2006.
a) La délégation de compétences législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel, pas prohibée par le droit cantonal, limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les traits essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122, 327 consid. 4.1 p. 337; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247, 305 consid. 2b p. 310ss). Il est impossible de définir, une fois pour toutes, quelles règles sont si importantes qu’elles doivent nécessairement être contenues dans une loi au sens formel. Tout dépend des circonstances. On admet une telle exigence lorsqu’il s’agit de restreindre les droits constitutionnels des citoyens, de mettre à la charge de ceux-ci des obligations fondées sur le droit public, en tenant compte de la nature et de la gravité des ces restrictions ou obligations (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122; 123 I 221 consid. 4a p. 226 ; cf. en dernier lieu arrêt GE.2007.0122 du 5 juin 2008, consid. 5c).
b) Le Conseil d’Etat est chargé de l’application de la loi (art. 15 LPIC), et du décret (art. 10 DLPIC). Il lui incombe notamment de nommer les membres de la Commission paritaire, de ratifier les décisions prises par celle-ci (art. 10 LPIC et 7 al. 2 DLPIC) et d’édicter l’arrêté de classification (art. 13 LPIC et 7 al. 1 DLPIC). On ne voit pas en quoi le Conseil d’Etat, en agissant comme il l’a fait en l’occurrence, aurait violé l’art. 15 LPIC.
c) Les arrêtés de 2006 et 2007 reposent sur une base différente: le rendement de l’impôt des années 2003 et 2004 pour le premier; de l’année 2006 pour le second. Le plafond et le plancher varient dans une très faible mesure (entre 72 et 69,5% pour le plafond et entre 39 et 41% pour le plancher), s’agissant du critère de l’effort fiscal (n°1) et de la population (n°3), où le plafond oscille entre 4.6 et 4.7, et le plancher reste à 2. S’agissant du critère de la capacité financière (n°2), le plafond varie entre 1'400 fr. pour 2003 et 1'300 fr. pour 2004, selon l’arrêté de 2006; il revient à 1'300 pour 2006, selon l’arrêté de 2007. Quant au plancher, il a été fixé à 5'700 fr. pour 2003 et 4'800 fr. pour 2004, selon l’arrêté de 2006; il a été fixé à 7'550 fr. pour 2006, selon l’arrêté de 2007. Les recourantes critiquent le relèvement du plancher de 4'800 fr. à 7'550 fr., pour le décompte de 2007. Elle tiennent cette modification pour illégale; le même plancher devrait être retenu, pour les acomptes comme pour le décompte.
aa) Comme les représentants de l’Etat l’ont expliqué lors de l’audience du 1er avril 2009, la modification du plancher litigieuse s’est faite selon la méthode de calcul suivante: se fondant sur l’accroissement du rendement de l’impôt pour 2006, il a été établi un montant moyen par habitant (soit 2'944 fr.). Par rapport à cette moyenne, ont été envisagés, comme hypothèse de travail, trois montants correspondant à un, deux ou trois écarts-types (soit 5'049 fr., 7'154 fr. et 9'259 fr.). Sur le vu des résultats produits, la Commission paritaire a proposé au Conseil d’Etat de fixer le plancher à 7'550 fr., correspondant à environ deux écarts-type et demi par rapport à la moyenne. Lors de l’audience du 1er avril 2009, les recourantes ont produit un graphique, illustrant sous forme de courbe les conséquences de la modification du plancher qu’elles contestent, ainsi qu’un tableau illustrant l’effet cumulé avec la double pondération des critères (cf. à ce propos l’arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 9d). Les représentants de l’Etat ont, lors de l’audience, admis que ces documents avaient été établis sur une base correcte. En particulier, le graphique montre bien que le déplacement vers la droite du plancher a pour effet d’inclure dans la péréquation des communes à forte capacité. L’objectif poursuivi tendait précisément à éviter la «cassure statistique», revendiquée par les recourantes. De même, M. Fabrice Weber a fait la démonstration, lors de l’audience du 1er avril 2009, qu’à suivre la thèse soutenue par les recourantes (l’immutabilité du plancher, entre les acomptes et le décompte) leur surcroît de participation à la facture sociale aurait été réduit dans une mesure sensible. La différence aurait alors dû être répercutée sur les communes se trouvant entre le plafond et le plancher fixé pour le critère n°2 selon l’arrêté de 2006. Or, c’est précisément ce que n’a pas voulu la Commission paritaire, suivie sur ce point par le Conseil d’Etat.
bb) La modification du plancher pour le critère n°2, entraînant celle du plafond et du plancher pour le classement final, relève d’un choix politique qui échappe, par sa nature même, au contrôle judiciaire, dans la même mesure que le choix politique des autorités communales de fixer librement leur taux d’impôt, avec toutes les conséquences qui en résultent sous l’angle de la péréquation. Dans son arrêt du 30 mai 2006, la Cour constitutionnelle a relevé que la LPIC ne détermine pas les modalités de calcul de la répartition de la facture sociale, domaine laissé à la compétence du Conseil d’Etat (art. 13 LPIC), pour autant que le mode de calcul soit «approprié» (consid. 7, premier paragraphe, de cet arrêt). Les recourantes contestent que tel soit le cas en l’espèce.
La conformité de l’arrêté de 2007 au droit supérieur s’examine au regard de l’objectif assigné par l’art. 168 al. 2 Cst-VD, d’atténuer les inégalités de charge fiscale consécutive aux différences de capacité contributive entre les communes. Or, la modification du plancher litigieuse a pour effet d’accroître le nombre de communes contributrices à la répartition finale de la facture sociale, en alourdissant la charge des communes riches pour soulager d’autant le fardeau des pauvres, choix qui entre précisément dans les prévisions de l’art. 168 al. 2 Cst-VD. On peut même se demander si le respect rigoureux de l’objectif constitutionnel n’obligeait pas le Conseil d’Etat à modifier le seuil du plancher pour le critère n°2, comme il l’a fait dans l’arrêté de 2007. Quoi qu’il en soit, on ne saurait en tout cas dire que la solution retenue ne serait pas idoine, comme l’exige l’arrêt de la Cour constitutionnelle.
d) En conclusion sur ce point, compte tenu de la très grande marge de manœuvre concédée au Conseil d’Etat par le législateur en édictant l’art. 13 LPIC, l’arrêté de 2007 produit des résultats conformes à l’art. 168 al. 2 Cst-VD et repose sur une base légale suffisante. Il en va de même, des décisions attaquées qui appliquent correctement cet arrêté.
10. Les recourantes se plaignent d’inégalité de traitement.
a) ll y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, une norme soumet des situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 133 I 249 consid. 3.2. p. 254/255; 132 I 68 consid. 4.1 p. 74, 157 consid. 4.1 p. 162/163, et les arrêts cités).
b) Le calcul du montant péréquatif dû par chaque commune du canton est établi sur la base d’une fiche technique. L’ensemble de cette documentation a été jointe au dossier; les recourantes y ont eu intégralement accès, ainsi qu’à la notice établie en novembre 2006 par le Département à l’intention des communes, expliquant l’élaboration de la fiche technique. Le Tribunal en retient les points essentiels suivants. Conformément à l’art. 3 LPIC, le produit de certains impôts est pris en compte pour le calcul de la valeur du point d’impôt communal; cela concerne l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques; l’impôt spécial affecté; l’impôt personnel; l’impôt sur le bénéfice net et sur le capital des personnes morales; l’impôt spécial des étrangers; l’impôt à la source; l’impôt complémentaire sur les immeubles appartenant à des personnes morales; l’impôt foncier. Le produit de ces impôts, divisé par le taux communal, donne la valeur du point d’impôt communal. L’effort fiscal corrigé tient compte des variations du taux communal pendant la période de référence. Il se calcule en divisant le montant des impôts suivant le taux par le taux communal pour 2005; ce produit est multiplié par le taux pour l’année 2006, augmenté du montant des impôts ne suivant pas le taux. L’effort fiscal cantonal est obtenu par la valeur du point d’impôt communal multiplié par le taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité fiscale structurelle correspond à une valeur théorique, soit celle des recettes communales si était appliqué le taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce montant est ajouté celui des recettes conjoncturelles; le total permet de déterminer la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1), au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité financière (critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale théorique totale par le nombre d’habitants; il est exprimé en francs par habitant. Le critère de la population (n°3) est déterminé par le logarithme 10 de la population en 2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour chacun de ces critères et pour le classement final, le classement se fait, pour l’ensemble des communes, sur une échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce stade qu’interviennent les plafonds et les planchers fixés par l’arrêté. La commune dont les valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté reçoit automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points pour la commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule suivante : 20 x (résultat de la commune – minimum plafonné) / (maximum plafonné – minimum plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont inversées par rapport aux critères n°1 et 3 (plus la valeur obtenue par la commune est élevée, plus elle se rapproche de zéro). Le même mécanisme est appliqué pour la détermination du classement final, en tenant compte de la pondération attachée à chaque critère, selon l’art. 2 DLPIC. Hormis les griefs relatifs à la prise en compte d’autres critères que la capacité financière, ainsi qu’aux plafonds et planchers, les recourantes ne remettent pas en cause l’établissement de la fiche technique pour chacune des communes concernées. Le Département a produit un tableau du classement de l’ensemble des communes. Il en ressort que sur l’échelle de classification allant de zéro à vingt points, douze communes, regroupant au total 8'563 habitants et dont le taux d’imposition moyen est de 54,31%, reçoivent la note zéro. Seize communes reçoivent entre 0,2 et 3,8 points. Au total, vingt-huit communes, regroupant 27'708 habitants et dont le taux d’imposition moyen est de 64,4 %, présentent un écart positif de quatre points. A l’autre extrémité du classement, on trouve cent communes à quatre points d’écart négatifs (soit entre 16 et 19,9 points); elles regroupent 236'588 habitants et leur taux d’imposition moyen est de 81,45%. Enfin, six communes ont reçu la note 20; elles regroupent 38'632 habitants et leur taux d’imposition moyen est de 81,25%.
c) Dans leur réplique du 31 mars 2008, les recourantes critiquent l’application du système dans la mesure où l’art. 3 de l’arrêté, après avoir fixé des plafonds et des planchers pour les trois critères (déjà pondérés), fixe un nouveau plafond et un nouveau plancher pour le classement final (dernière ligne du tableau reproduit à l’art. 3 de l’arrêté). Les recourantes illustrent cette distorsion en produisant deux tableaux à l’appui de leur réplique, qui montrent que ce mécanisme accroît sensiblement leur charge péréquative. Dans sa duplique, le Département ne conteste pas ce fait. Il explique que la double application des plafonds et des planchers est indispensable pour assurer la cohérence du système, considéré globalement. Sans ce mécanisme, l’effet redistributeur de la péréquation serait diminué à cause de l’étirement des communes tout au long de la courbe. Faute de contributeurs en suffisance, il faudrait augmenter le nombre de points d’impôt à redistribuer, avec le risque d’un accroissement des taux, ce qui irait à l’encontre des objectifs de la loi. Sans doute, un certain nombre de communes disposant des ressources fiscales les plus importantes supporteraient les conséquences négatives de la correction apportée par l’art. 3 de l’arrêté, mais cela serait indispensable à l’équilibre du système. Cette conception, assurément discutable du point de vue des recourantes, n’en est pas insoutenable pour autant. Elle permet, en tout cas, d’assurer l’effet redistributeur voulu par l’art. 168 Cst-VD, illustré par le tableau produit par le Conseil d’Etat. D’autres modalités auraient certes été envisageables. Toutefois, eu égard à la latitude concédée au Conseil d’Etat dans l’édiction de l’arrêté, selon les art. 2 al. 2 et 12 LPIC, le Tribunal cantonal n’a pas de raison d’intervenir en l’occurrence. Quant à la solution préconisée par les recourantes, elle présente l’inconvénient majeur de réduire la part des communes contributrices et d’aboutir au résultat paradoxal d’augmenter les moyens mis à disposition du fond de contribution, soit d’accroître la charge des communes, considérée globalement.
11. Sous l’angle de l’égalité de traitement, les recourantes font valoir qu’elles paieraient des charges péréquatives plus élevées que d’autres communes à capacité financière supérieure, en violation de l’art. 168 Cst-VD.
a) Dans un premier moyen, les recourantes exposent être discriminées relativement aux communes de Mex, Coppet, Crans-près-Céligny, Bursinel, Mies, Bougy-Villars, Chéserex, Dully, Coinsins et Vaux-sur-Morges. Selon les fiches techniques de calcul fournies par le Département, la situation se présente de la manière suivante:
Habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nombre de points pour payer
Classe
Lonay
2’291
60%
106’844
45,65%
4’739
3.360
4'784’635
2’088
45
5.1
Givrins
872
64%
60’738
45,61%
5’790
2.941
2'808’304
3’220
46
1.2
Mex
571
50%
46’480
36,95%
6’344
2.757
2'120’779
3’714
45
0
Coppet
2’542
60%
217’656
43,98%
6’384
3.405
9'415’121
3’703
43
0.2
Crans- Céligny
1’804
60%
162’517
44,01%
6’571
3.256
6'889’226
3’818
42
0
Bursinel
371
59%
31’763
43,25%
6’852
2.569
1'395’221
3’760
44
0
Mies
1’486
60%
137’048
42,89%
7’223
3.172
5'716’146
3’846
42
0
Bougy-Villars
434
57%
38’652
42,95%
7’504
2.637
1'651’591
3’805
43
0
Chéserex
1’163
40%
164’721
28,18%
10’419
3.066
5'220’688
4’488
32
0
Dully
497
50%
62’824
34,45%
11’228
2.696
2'132’639
4’291
34
0
Coinsins
388
39%
96’138
26,97%
18’185
2.589
2'227’725
5’741
23
0
Vaux-sur-Morges
166
53%
62’376
35,73%
27’141
2.220
1'250’413
7’532
20
0
Aucune des communes citées ne se trouve dans une situation identique à celles des recourantes, relativement aux éléments déterminant la charge péréquative. Les communes prises en comparaison disposent d’une capacité financière (critère n°2) supérieure à celle des recourantes. Certaines d’entre elles versent une contribution plus élevée au fonds de péréquation que les recourantes, tant en valeur absolue que si l’on rapporte le montant à payer au nombre d’habitants (cela concerne les communes de Coppet, de Crans-près-Céligny, de Mies et de Chéserex). Sous cet aspect, la comparaison que font les recourantes ne tient pas. On relèvera, en passant, que Givrins paie plus que Lonay. Pour les cas où des communes payent moins que les recourantes, alors que leur capacité financière est plus grande, leur contribution est de toute manière plus élevée que celle des recourantes, lorsqu’elle est rapportée au nombre d’habitants (cela concerne les communes de Mex, de Bursinel, de Bougy-Villars, de Dully, de Coinsins et de Vaux-sur-Morges). Pour le surplus, l’argumentation développée par les recourantes à l’appui de leur réplique du 31 mars 2008 (ch. 35 à 39), revient à critiquer la façon dont l’arrêté de 2007 met en œuvre les trois critères retenus par l’art. 2 DLPIC, selon le mécanisme dit de la double pondération de planchers et des plafonds. Ce grief se confond avec le précédent (consid. 10 ci-dessus); il n’y a dès lors pas lieu de s’y arrêter.
b) Dans un deuxième moyen, les recourantes font valoir que des communes dont la classification serait proche de la leur, payeraient des charges péréquatives moins élevées. Il convient à ce propos de distinguer selon que le moyen concerne Givrins ou Lonay.
aa) Givrins s’estime discriminée par rapport aux communes de Paudex, St-Sulpice, La Rippe, Villars-sous-Champvent, Rossenges et Bretonnières. Selon les fiches techniques de calcul fournies par le Département, la situation se présente de la manière suivante:
Habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nbre de points pour payer
Classe
Givrins
872
64%
60’738
45,61%
5’790
2.941
2'808’304
3’220
46
1.2
Paudex
1’356
65%
106’549
45,11%
6’035
3.132
4'675’372
3’448
44
0.8
St-Sulpice
2’927
58%
212’749
41,18%
5’976
3.466
10'024’985
3’425
47
0.6
La Rippe
941
57%
54’181
42,21%
4’700
2.974
2'440’741
2’593
45
3.1
Villars s/Ch.
53
62%
1’612
46,13%
2’308
1.724
70’367
1’327
43
8.5
Rossenges
54
60%
1’265
45,88%
2’263
1.732
64’239
1’189
51
8.5
Bretonnières
202
50%
4’285
38,60%
1’808
2.305
207’648
1’027
48
8.9
Aucune des communes citées ne se trouve dans une situation identique à celle de Givrins, relativement aux éléments déterminant la charge péréquative. Le cas le plus proche, en termes d’habitants, est celui de La Rippe. Le taux fiscal et la valeur du point d’impôt sont toutefois différents; cela explique que la charge de Givrins, dont la capacité financière est supérieure, soit plus élevée que celle de La Rippe. Quant aux communes à capacité financière supérieure (soit Paudex et St-Sulpice), elles paient plus à la péréquation, par habitant. Si Paudex a besoin de moins de points d’impôt pour payer la péréquation (44 au lieu de 46), cela tient à la valeur de ce point, supérieur à raison de la capacité contributive moyenne des contribuables de cette commune, plus élevée que celle des contribuables de Givrins. Pour le surplus, la situation de celle-ci n’est en rien comparable avec les communes de Villars-sous-Champvent, Rossenges et Bretonnières, très peu peuplées, et dont la capacité financière est nettement inférieure à celle de Givrins. Celle-ci appuie son argumentation sur le fait que selon ses propres calculs, la classification des communes en question (12,5) serait proche de la sienne (12,4). Mais cette évaluation ne tient pas compte des plafonds et des planchers. Ce grief se confond avec le précédent (consid. 10 ci-dessus); il n’y a dès lors pas lieu de s’y arrêter.
bb) Lonay s’estime discriminée par rapport aux communes de Trélex, Prangins et Perroy. Selon les fiches techniques de calcul fournies par le Département, la situation se présente de la manière suivante:
Habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant (fr)
Nbre de points pour payer
Classe
Lonay
2’291
60%
106’844
45,65%
4’739
3.360
4'784’635
2’088
45
5.1
Trélex
1’213
67%
70’261
47,80%
4’722
3.084
2'690’514
2’218
38
5.2
Prangins
3’517
65%
265’430
47,35%
6’042
3,546
10'440’411
2’968
39
2.6
Perroy
1’219
59%
60’789
47,15%
4’707
3.086
2'620’547
2’149
43
5
Aucune des communes citées ne se trouve dans une situation identique à celle de Lonay, relativement aux éléments déterminant la charge péréquative. La commune de Prangins, d’une capacité financière supérieure, paye plus à la péréquation que la recourante, même s’il lui faut pour cela moins de points d’impôts, la valeur de celui-ci étant de plus du double à Prangins. Trélex et Perroy ont une capacité financière légèrement inférieure à celle de Lonay. En termes absolus, leur participation à la péréquation est nettement moindre; cela s’explique toutefois parce qu’elles sont moins populeuses que Lonay, ainsi qu’au regard de la valeur moindre du point d’impôt. Par habitant, la part de Trélex et Perroy est légèrement supérieure à celle de Lonay. Celle-ci appuie son argumentation sur le fait que selon ses propres calculs, la classification des communes en question (13,3 et 13,4) serait proche de la sienne (13,5). Mais cette évaluation ne tient pas compte des plafonds et des planchers. Ce grief se confond avec le précédent (consid. 11 ci-dessus); il n’y a dès lors pas lieu de s’y arrêter.
12. Les recourantes se plaignent de la répartition, inégalitaire à leurs yeux, de la facture sociale. A l’appui de leur grief, les recourantes ont produit, lors de l’audience du 1er avril 2009, les deux tableaux suivants, le premier concernant Givrins et le deuxième Lonay:
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population
Facture sociale (fr)
Valeur du point (fr)
Facture sociale/pts d’impôt
Contribution au fonds (pts d’impôt)
Givrins
45,65%
5'790
872
2'051’610
60’738
33,8
12,5
Bougy-Villars
43%
7'503
434
1'148’460
38’652
29,7
13
Mex
36,9%
6’343
571
1'510’992
46’860
32,3
13
Montricher
45,4%
9’835
762
2'016’420
102’687
19,6
13
Vaux s/Morges
35,7%
27’140
166
439273
62’376
7
13
Coinsins
27%
18’184
388
1'026’734
96’185
10,7
13
Bursinel
43,2%
6’852
371
981’748
31’763
30,9
13
Dully
34,4%
11’227
497
1'315’172
62’824
20,9
13
Lonay
45,6%
4’739
2291
3'706’058
106’844
34,7
10,1
Bougy-Villars
43%
7'503
434
1'148’460
38’652
29,7
13
Eclépens
35,3%
5’410
944
2'309’285
69’181
33,4
12,7
Mex
36,9%
6’343
571
1'510’992
46’860
32,3
13
Montricher
45,4%
9’835
762
2'016’420
102’687
19,6
13
Paudex
45,1%
6’035
1356
3'317’151
106’549
31,1
12,7
Buchillon
46,1%
10’860
588
1'555’978
51’241
30,4
13
Vaux s/M.
35,7%
27’140
166
439273
62’376
7
13
Chéserex
28,2%
10’418
1163
3'077’555
164’721
18,7
13
Coinsins
27%
18’184
388
1'026’734
96’185
10,7
13
Crans-près-Céligny
44%
6’571
1804
4'773’782
163’517
29,4
13
Givrins
45,65%
5'790
872
2'051’610
60’738
33,8
12,5
Mies
42,9%
7’223
1486
3'932’284
137’048
28,7
13
Bursinel
43,2%
6’852
371
981’748
31’763
30,9
13
Dully
34,4%
11’227
497
1'315’172
62’824
20,9
13
Aucune de ces communes ne se trouve dans une situation analogue à celle des recourantes, du point de vue des charges péréquatives. La plupart d’entre elles disposent d’une capacité financière supérieure, mais payent moins au titre de la facture sociale que les recourantes (bien qu’il faille faire sur ce point une réserve, concernant Crans-près-Céligny et Mies, lesquelles versent un montant supérieur à Lonay). Ce constat ne suffit pas pour admettre le recours sur ce point, cas la démonstration des recourantes est biaisée. Premièrement, elle ne tient pas compte de la classification, alors que celle-ci influe sur le calcul de la part mise à la charge de chaque commune (art. 6 al. 2 LPIC). Ainsi, s’agissant du premier tableau, Givrins est rangée dans la classe 1,2, alors que toutes les autres sont dans la classe zéro. Pour ce qui est du deuxième tableau, Lonay a reçu la note 5,1 et toute les autres zéro, sauf Eclépens et Paudex (0,8), ainsi que Givrins (1,2). Pour cette raison déjà, la comparaison que font les recourantes ne tient pas. Deuxièmement, les recourantes ne s’arrêtent pas sur les différences de taux d’imposition; or, cet élément est décisif, car il influe directement sur la valeur du point d’impôt, et par là, sur la péréquation. Toutes les communes comparées, y compris les recourantes, pratiquent des taux inférieurs à la moyenne cantonale, ce qui explique qu’elles soient mises à contribution plus que les autres. Troisièmement, les recourantes comparent la charge de la facture sociale en fonction du nombre de points d’impôt nécessaires pour son paiement. Cette conception est erronée dans la mesure où la péréquation au sens de l’art. 168 Cst.-VD a pour but d’atténuer les différences de charge fiscale entre les contribuables, et non point entre communes. Cette faille de raisonnement s’illustre si l’on prend le cas de Montricher, commune dont la situation est la plus proche de Givrins. L’effort fiscal est semblable (45,6 % et 45,4%), ainsi que l’effectif de la population (872 et 762 habitants). Le taux d’impôt est légèrement supérieur à Montricher (68%) qu’à Givrins (64%). La capacité financière de Montricher est supérieure (9'835 fr.) par rapport à celle de Givrins (5'790 fr.). Malgré cela, la part de la facture sociale de Givrins est légèrement supérieure (2'051'610 fr. au lieu de 2’01'420 fr.). Alors que Givrins a besoin de 46,3 points d’impôt pour financer sa participation à la facture sociale, 32,6 points suffisent à Montricher. Cela s’explique par la valeur du point d’impôt à Montricher, presque du double de celle de Givrins (102'687 fr. au lieu de 60'738 fr.), ce qui se répercute sur la classification différente de ces deux communes (0 pour Montricher et 1,2 pour Givrins). En revanche, si l’on compare la charge par contribuable, celle de toutes les communes comparées est supérieure à celle des recourantes, comme le montre le tableau suivant:
Habitants
Facture sociale
Prix par habitant
Givrins
872
2'051’610
2’352
Lonay
2291
3'706’058
1’617
Bougy-Villars
434
1'148’460
2’646
Mex
571
1'510’992
2’646
Montricher
762
2'016’420
2’646
Vaux s/Morges
166
439’273
2’646
Coinsins
388
1'026’734
2’646
Bursinel
371
981’748
2’646
Dully
497
1'315’172
2’646
Eclépens
944
2'309’285
2’446
Paudex
1356
3'317’151
2’446
Buchillon
588
1'555’978
2’646
Chéserex
1163
3'077’555
2’646
Crans-près-Céligny
1804
4'773’782
2’646
Mies
1486
3'932’284
2’646
Le grief est ainsi mal fondé.
13. Les recourantes allèguent que les mécanismes de péréquation institués par la LPIC, le DLPIC et l’arrêté, opaques dans leur mise en œuvre, entraveraient les communes dans l’exercice de leur autonomie, garantie par l’art. 147 Cst-VD, contrecarreraient l’objectif constitutionnel de fusion des communes, ancré à l’art. 151 Cst-VD, et rendraient impossible la prévision des charges péréquatives.
a) Les communes vaudoises ne disposent d’aucun autonomie en matière de péréquation financière intercommunale, qu’elle soit directe ou indirecte (ATF 2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3; arrêts CCST.2006.0002, précité, consid. 2b et GE.2006.0065, précité, consid. 11; cf. également, s’agissant de la péréquation financière saint-galloise, ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45/46). Les communes vaudoises sont autonomes, en revanche, dans le domaine de la fixation, du prélèvement et de l’affectation des taxes et impôts communaux (art. 139 al. 1 Cst-VD). Cette autonomie fiscale est toutefois restreinte par le système de péréquation (ATF 2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3).
b) Sans doute, la classification des commune est-elle établie sur la base des taux et des résultats des exercices concernés, actuelle, et non point prévisionnelle. L’estimation, en vue de l’établissement du budget communal, de la contribution péréquative future s’en trouve compliquée, parce que les éléments de calcul ne sont pas entièrement déterminés à ce stade. Mais ce défaut est inhérent à la péréquation; il découle de la LPIC et du DLPIC, lesquels trouvent un appui suffisant dans la Constitution et la loi. Au demeurant, quoi qu’en disent les recourantes, l’établissement du budget ne s’en trouve pas rendu impossible. Cet acte politique dépend d’autres facteurs, parfois tout aussi imprévisibles, comme la conjoncture économique, par exemple. L’actualité récente foisonne de cas d’erreurs d’appréciation, favorables ou défavorables à la collectivité publique, qu’il a fallu corriger après coup. Dans ce contexte, toute compensation d’un surcroît de charges ou d’un défaut de ressources, notamment par une augmentation du taux d’impôt, représente un rattrapage a posteriori, bien connu dans le domaine des finances publiques. Il est possible que l’accroissement des charges péréquatives puisse amener certaines communes à relever leur taux d’impôt. Mais cette opération n’a rien de choquant en soi; elle concourt plutôt à la réalisation de l’objectif d’atténuation des inégalités entre communes, fixé à l’art. 168 al. 1 Cst-VD (cf. ATF 2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3; arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 11; cf. également arrêt GE.2008.0189 du 1er mai 2009, consid. 5c/bb).
14. Le recours doit ainsi être rejeté, dans la mesure où il est recevable, et les décisions attaquées confirmées. Les frais sont mis à la charge des recourantes; l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Les décisions rendues le 31 juillet 2007 par l’Autorité de surveillance des finances communales, fixant le décompte définitif de la péréquation pour 2006 concernant les recourantes, sont confirmées.
III. Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1er mai 2009
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.