TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 janvier 2008
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs.
recourante
X._______ SA, à 1._______, représentée par Me Olivier Wyssa, avocat à Genève,
autorité intimée
Service de l'environnement et de l'énergie,
Objet
Divers
Recours X._______ SA c/ décision du Service de l'environnement et de l'énergie du 13 juillet 2007
Vu les faits suivants
A. La société X._______ SA est une société anonyme dont le siège est à 1._______. Elle exerce ses activités dans le domaine de la fabrication, de l’achat, de la vente de tous articles de boulangerie, pâtisserie, biscuiterie, confiserie, chocolaterie, traiteur, glaces et, d’une manière générale de tous produits alimentaires. Le 11 mars 2004, X._______ SA a conclu un contrat de bail avec la régie A._______ SA, portant sur un local commercial situé à la rue B._______ à 2._______, dans le but d’exploiter une boulangerie, à l'enseigne "C._______".
B. Par décision du 24 mai 2005, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a délivré, par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations (CAMAC) du Département des infrastructures, à X._______ SA, une autorisation portant sur l’installation d’un four à bois d’une hauteur de 1,5 ou 2 mètres au sein du local de la rue B._______ en lieu et place du four à gaz préexistant. Cette autorisation précisait ce qui suit en matière de protection de l’air :
"Les prescriptions fixées par l’Ordonnance fédérale du 16 déc. 1985 sur la protection de l’air (OPair) sont à respecter. Les points mentionnés ci-dessous sont les plus relevants.
Evacuations de ventilations (four de boulangerie)
L’orifice de la cheminée devra dépasser le faîte du toit du bâtiment principal de 0,5 mètres pour les toits à 2 pans ou de 1,5 mètres pour les toits plats. Dans ce type de four on n’utilisera que du bois à l’état naturel et en morceaux au sens de l’annexe 5, chiffre 3, 1er alinéa, lettre a.
Les valeurs limites d’émission du chiffre 52 de l’annexe 2 OPair sont applicables en cas de problèmes d’incommodités au voisinage.
Le voisinage doit être préservé d’immissions d’odeurs incommodantes. Le projet qui fait l’objet de la présente demande d’autorisation comporte certains risques. A cet effet, il y aura lieu de prendre toute mesure utile à titre préventif. En cas de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourront être prescrites."
Lors d'un ramonage des installations du bâtiment à la rue B._______ effectué le 15 septembre 2005, il a été constaté de graves anomalies affectant la cheminée du four à pain (ventilation). Compte tenu du risque d'incendie, le ramoneur a intimé l'ordre à X._______ SA de ne pas utiliser l'installation défectueuse jusqu'à sa remise en ordre.
Le 25 avril 2006, la Gérance D._______ SA, qui gère notamment un bâtiment contigu (E._______) à celui de la boulangerie, a informé SEVEN que plusieurs locataires s'étaient plaints des nuisances olfactives provoquées par la fumée de la cheminée du four à pain; ils étaient fortement incommodés par les suies et "brûchons" qui en émanaient. D'autres plaintes écrites et téléphoniques sont parvenues au SEVEN.
Par lettre du 10 octobre 2006, X._______ SA a informé les voisins immédiats de la boulangerie sise à la rue B._______ que des mesures allaient être entreprises dans le but d'améliorer définitivement le fonctionnement du four, conformément aux engagements qu'elle avait pris lors de la réunion du 6 octobre 2006 à laquelle était notamment présent un représentant du SEVEN.
Le 7 novembre 2006, le SEVEN a informé X._______ SA que des locataires d'immeubles voisins continuaient à se plaindre des nuisances occasionnées par le four à pain litigieux, en précisant qu’il prononcerait, à la fin 2006, une mise hors service de l’installation si ce problème de nuisances n'était pas réglé d'ici là.
Le 13 novembre 2006, X._______ SA a informé le SEVEN des modifications apportées à l'installation incriminée et produit un rapport de mesures des émissions effectuées le 7 novembre 2006 par F._______, Ing. Chimiste diplômé, à Zurich, attestant que l'installation était conforme aux exigences légales. Le SEVEN a tenu compte de ce rapport, tout en relevant que ces mesures s’étaient déroulées au moment le plus favorable de la journée en ce qui concerne la qualité des émissions.
Par lettre du 17 avril 2007, la Gérance D._______ a informé le SEVEN qu’elle avait reçu de nouvelles plaintes de certains locataires qui continuaient à être fortement incommodés par la fumée s'échappant du four à pain litigieux.
Le SEVEN a, les 5 et 6 juillet 2007, procédé elle-même à des mesures. Il résulte du "rapport de contrôle d'une installation soumise à l'OPair" établi le 13 juillet 2007 que les mesures de polluants atmosphériques aux abords de la cheminée effectuées le 6 juillet 2007 démontrent que la combustion dans le four à bois est extrêmement mauvaise et génère des odeurs d'imbrûlés de bois incommodantes à insupportables; le dégagement d'odeurs a été permanent de 21h15, arrivée des inspecteurs, à 3h30, départ des inspecteurs et, d'après les plaintes fréquentes des locataires, ce genre de situation est très fréquent; les fenêtres ne peuvent en aucun cas être ouvertes lors de ce genre de rabattements de fumée et, en conclusion, l'installation doit être mise hors service dans les plus brefs délais.
Le 9 juillet 2007, le SEVEN a communiqué oralement à G._______, directeur de X._______ SA, l’imminence de l’envoi de la décision exigeant la mise hors service immédiate de l’installation.
Par décision du 13 juillet 2007, le SEVEN a prononcé la mise hors service immédiate du four à pain alimenté au bois de la boulangerie sise à de la rue B._______, pour le motif que les immissions étaient excessives au sens de l'art. 2 al. 5 de l'Ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1), en ajoutant que la valeur limite d'émission (VLE) de monoxyde de carbone notamment était parfois dépassée de 70% à 300 %
C. Le 31 juillet 2007, X._______ SA a, par l’intermédiaire de son conseil, recouru au Tribunal administratif (devenu la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 1er janvier 2008) contre la décision du SEVEN du 13 juillet, dont elle demande principalement l'annulation.
Le 3 août 2007, le juge instructeur a, à titre préprovisionnel, rejeté la requête d’effet suspensif.
Le 21 août 2007, le juge instructeur a rejeté la requête d’effet suspensif.
Dans sa réponse au recours du 24 septembre 2007, le SEVEN a conclu à ce que la décision du 13 juillet 2006 soit confirmée et à ce que le recours de X._______ contre ladite décision soit rejeté. Il a invoqué dans sa réponse les moyens suivants :
"1. Il y a un risque évident d’intoxication au monoxyde de carbone. La santé des habitants du proche voisinage est donc en grand danger.
2. Il y a un risque non négligeable d’incendie pour l’appartement de Mme H._______ si des cendres incandescentes tombent par l’ouverture des fenêtres de toiture dans la chambre de son fils.
3. L’installation pose un problème évident d’incommodités pour son voisinage, ceci depuis sa mise en service. Pour preuve, on peut avancer le nombre et la récurrence des plaintes. Au sens de l’article 2, chiffre 5 OPair, les immissions sont à considérer comme excessives. Elles menacent l’Homme, elles endommagent les constructions par des dépôts de suie, elles génèrent une gêne olfactive importante.
4. Il s’agit d’une installation nouvelle au sens de l’article 2 OPair. L’installation a montré lors de la mesure de réception du 6.07 2006 qu’elle ne respectait pas les valeurs limites, les mesures des 7.09.2006 et 7.11.2006 ne correspondent pas à une mesure de réception au sens de l’article 13 OPair, car elles n’ont pas été faites dans des conditions d’exploitation les plus défavorables pour l’environnement (comme décrit plus haut). Une installation nouvelle ne peut pas bénéficier d’un délai d’assainissement, qui reste réservé aux installations existantes (8 OPair). Elle doit respecter les exigences de l’OPair dès sa mise en service. Dans ce cas le délai minimum de 30 jours de l’article 10 OPair n’a pas à être appliqué.
5. La mise en conformité de l’installation ne peut pas se faire par un simple réglage, ni une modification de la manière de l’exploiter, ni par une simple modification du système d’évacuation. Cela a déjà été tenté en fin 2006, sans le succès escompté.
6. En admettant que l’installation eût pu bénéficier d’un délai d’assainissement au sens de l’art. 10 OPair, donner un délai de 30 jours, soit le plus court prévu, n’aurait eu aucun sens, car il n’est pas possible d’adapter l’installation dans un délai aussi court.
7. Dans la même logique, donner un délai plus long proportionné au temps nécessaire pour améliorer l’installation ne se justifiait non plus pour les raisons suivantes :
Il est exclu d’imposer aux voisins qu’ils vivent en vase clos durant toute la saison chaude de 2007, pour se protéger tant des immissions toxiques qu’olfactives que du risque d’incendie. On parle du monoxyde de carbone, car il a été mesuré, on ne parle pas du formaldéhyde, ni des hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) qui sont hautement cancérigènes, pour ne citer que ces deux composants toxiques de la fumée qui en compte une vingtaine d’autres.
8. M. G._______, Directeur des magasins de X._______ SA a été informé par oral de la décision imminente de fermeture du four à pain de la rue B._______. Il lui a été expliqué qu’il devait s’organiser au plus vite pour alimenter le magasin des C._______ à partir des autres fours de l’entreprise. On ne peut dès lors pas soutenir que le SEVEN a dans les faits réfuté immédiatement les arguments développés par M. G._______ et maintenu sa décision, lui rappelant la responsabilité du SEVEN en cas d’accident dû à une intoxication au monoxyde de carbone ou un incendie."
La recourante a renoncé à déposer ses observations. Un délai au 8 novembre 2007 a vainement été imparti à la recourante pour indiquer au tribunal de céans si elle souhaitait ou non maintenir son recours.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 20 jours de l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV.173.36), le recours est intervenu en temps utile; il est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Si la recourante reconnaît avoir été avertie oralement par le SEVEN le 9 juillet 2007 de l’imminence de l’envoi de la décision de mise hors service du four à pain alimenté au bois, elle voit cependant une violation du droit d'être entendue dans le fait que les motifs la décision ne lui avaient pas été communiqués à cette occasion, si bien qu'elle a été empêchée d'assainir l'installation litigieuse.
a) Le droit d'être entendu, consacré par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale, implique le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371; 129 I 85 consid. 4.1 p. 88/89). Cette garantie étant de nature formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que s'il avait été entendu, la décision eût été différente, mais il suffit qu'il établisse qu'il n'a pu exercer son droit (ATF 122 II 464; 120 V 357; Moor, op. cit., ch. 2.2.7.4).
b) En l'espèce, le grief tiré de la violation du droit d'être entendu est manifestement mal fondé. La recourante ne conteste pas que le SEVEN lui a téléphoné le 9 juillet 2007 pour lui annoncer qu’une décision de mise hors service immédiate de l’installation lui serait notifiée dans les plus brefs délais. La recourante avait ainsi la possibilité lors de cet entretien téléphonique de demander toutes les explications sur les motifs de la décision à intervenir et de s'exprimer sur tous les éléments pertinents avant que la décision ne soit formellement prise. De toute manière, comme le reconnaît d'ailleurs la recourante, le prétendu vice de procédure a pu être réparé dans le cadre de la présente procédure de recours, dès lors que le tribunal de céans – qui jouit d'un libre pouvoir d'examen en fait et en droit – lui a donné la possibilité d'exercer largement son droit d'être entendu (cf. ATF 118 Ib 111 consid. 4b; 116 Ia 94 consid. 2 p. 95).
A cela s'ajoute que le droit d'être entendu n'est pas absolu. Il peut être limité par des intérêts privés ou publics prépondérants. Tel est le cas notamment lorsque la décision à prendre est – comme en l'espèce – urgente en raison d'un risque élevé pour la santé (cf. ATF 111 Ia 273 consid. 2b p. 274). L'autorité intimée n'avait pas à octroyer à la recourante un délai supplémentaire pour lui permettre d'assainir l'installation en cause (voir ci-après).
3. a) L'art. 16 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) prévoit que les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la présente loi ou aux dispositions applicables généralement en matière de protection de l'environnement seront assainies (al. 1) et que le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur les installations, l'ampleur des mesures à prendre, les délais et la manière de procéder (al. 2). Toutefois, selon l'art. 17 al. 1 LPE, les autorités accordent des allégements lorsque l'assainissement ne répond pas dans un cas d'espèce au principe de la proportionnalité. Selon l'art. 8 de l’Ordonnance du Conseil fédéral du 13 décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair; RS 814.318.142.1), l'autorité doit veiller à ce que les installations stationnaires existantes qui ne correspondent pas aux exigences de la présente ordonnance soient assainies (al. 1); elle édicte à cet effet les dispositions nécessaires et fixe le délai d'assainissement au sens de l'art. 10; au besoin, elle imposera une réduction de l'activité ou l'arrêt de l'installation pour la durée de l'assainissement (al. 2). D'après l'art. 10 OPair, le délai ordinaire d'assainissement est de cinq ans (al. 1); selon l'alinéa 2, des délais plus courts, d'au moins trente jours seront fixés, lorsque l'assainissement peut être exécuté sans investissements importants (let. a), lorsque les émissions sont plus de trois fois supérieures à la valeur fixée pour la limitation préventive des émissions (let. b) ou lorsque les immissions provoquées par l'installation elle-même sont excessives (let. c). Enfin, l'art. 11 OPair rappelle la possibilité d'obtenir des allégements, sur demande, lorsqu'un assainissement serait disproportionné, notamment si la technique ou l'exploitation ne le permettent pas ou s'il n'est pas supportable économiquement (al. 1); à titre d'allégement, l'autorité pourra accorder en premier lieu des délais d'assainissement plus longs (al. 2).
b) Depuis sa mise en service en 2005, l’installation du four à pain litigieux n'a cessé de poser des problèmes de pollution atmosphérique incommodante, voire nuisible. La recourante a procédé à de nombreux travaux, en particulier des modifications du système d'évacuation, réglages et nettoyages, afin de faire diminuer ou cesser les nuisances pour le voisinage. Plusieurs délais (la dernière fois le 7 novembre 2006) ont été impartis à la société recourante pour se conformer aux prescriptions en la matière. Tous les travaux exécutés par la recourante se sont soldés par un échec. Il résulte du dossier que lors du contrôle des mesures des émissions effectué en juillet 2007 par le SEVEN, l'installation litigieuses n'était de loin pas conforme aux exigences posées par l'OPair: par exemple, la valeur limite d'émission (VLE) de monoxyde de carbone enregistrée était parfois dépassée de 70% à 300 % (OPair; annexe 3, ch. 522). Comme le relève à juste titre le SEVEN dans sa réponse, il existait un risque réel d’intoxication pour les voisins, principalement au monoxyde de carbone, mais également au formaldéhyde et aux hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), qui sont hautement cancérigènes. Il existait également un risque non négligeable qu’un incendie se déclenche au cas où des cendres incandescentes auraient été projetées dans un appartement voisin de la boulangerie en cause. A défaut d'arrêt de l'installation prononcé par le SEVEN le 13 juillet 2007, les voisins devaient, pour se protéger du risque d’intoxication, d’incendie et de nuisances olfactives, vivre confinés chez eux, ce qui ne pouvait pas être exigé.
Tout bien considéré, c'est à bon droit que le SEVEN a ordonné l'arrêt immédiat de l'installation litigieuse pour la durée de l'assainissement, conformément à l'art. 8 al. 2 in fine OPair. Vu le grave danger pour la santé du voisinage et le risque élevé d'incendie, l'autorité n'avait pas à accorder un nouveau délai d'assainissement d'au moins 30 jours (art. 10 al. 2 OPair) et encore moins des allégements au sens de l'art. 11 OPair. L'autorité intimée est d'avis qu'il faut considérer le four à pain incriminé comme une "nouvelle installation stationnaire" au sens des art. 3 à 6 OPair et, en tant que telle, qu'elle ne peut bénéficier de délais d'assainissement, qui sont réservés aux "installations stationnaires existantes" au sens des art. 7 à 11 OPair. Point n'est besoin cependant de trancher définitivement cette question, du moment que, comme on vient de le voir, même si l'on qualifiait l'installation en cause d'"existante", les conditions pour prononcer son arrêt immédiat seraient de toute manière réalisées en l'espèce (cf. art. 8 al. 2 in fine OPair).
4. La recourante a affirmé qu’elle n’avait jamais eu connaissance des différentes plaintes des locataires depuis les travaux qui avaient été effectués dans le but de mettre l’installation en conformité. Elle a expliqué ainsi que le SEVEN aurait dû l’informer de ces diverses plaintes afin qu’elle puisse se déterminer et cas échéant effectuer des essais qui auraient permis à terme de faire cesser les nuisances. Elle a dès lors dénoncé la violation du principe de l’interdiction de l’arbitraire et du principe de la proportionnalité.
a) Une décision est arbitraire lorsqu’elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu’elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu’elle heurte d’une manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité (ATF 132 III 209 consid. 2.1. p. 211). Il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 131 I 57 consid. 2).
Le principe de la proportionnalité comporte traditionnellement trois aspects : d'abord le moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude); deuxièmement, entre plusieurs moyens, on doit choisir celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité); enfin l'on doit mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit; sur tous ces points, voir notamment RDAF 1998 I 175, et les réf. cit., plus particulièrement ATF 123 I 112).
b) En l’occurrence, il y a lieu de préciser que le four à bois de la boulangerie les "C._______" a provoqué de graves nuisances pour le voisinage pendant plusieurs mois. L’autorisation délivrée par le SEVEN en mai 2005 précisait déjà que l’installation de ce four à bois comportait certains risques et qu’en cas de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourraient être prescrites. Dès avril 2006, de nombreuses plaintes ont été émises par différents voisins de la boulangerie sise à la rue B._______. Il ressort du dossier que, durant l'année 2006 en tout cas, la recourante a été régulièrement informée par le SEVEN des plaintes du voisinage. C'est d'ailleurs à la suite de ces plaintes que la recourante a eu l’occasion, à maintes reprises, de prendre les mesures adéquates pour tenter d'assainir son installation. Le fait que la recourante n’ait pas été tenue au courant des toutes dernières plaintes émanant du voisinage (avril 2007) n'est pas déterminant. Il incombait au SEVEN de procéder aux mesures des émissions afin de vérifier le bien-fondé des nouvelles plaintes. Quoi qu'il en soit, le SEVEN n'avait aucune obligation légale de transmettre les plaintes à la recourante avant de procéder à un contrôle de l'installation.
On ne voit pas en quoi la décision attaquée serait arbitraire dans son résultat. Quand au principe de la proportionnalité, il n’a pas été violé: l’intérêt public à la protection de la santé des voisins et à la prévention du risque d’incendie primait clairement les intérêts financiers de la recourante à pouvoir continuer d’exploiter la boulangerie les "C._______" pendant la durée nécessaire à l'assainissement, voire au remplacement de l'installation défectueuse.
5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Conformément à l’art. 55 al. 1 LJPA, un émolument sera mis à la charge de la recourante déboutée, qui n’a pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l’environnement et de l’énergie du 13 juillet 2007 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 janvier 2008/san
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint + OFEV
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.