CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 13 septembre 2002
sur le recours interjeté par X.________, à ********,
contre
la décision de la Municipalité d'Avenches du 23 juillet 2002 (refus de prendre en charge des frais dus à des dégâts d'eau).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Ernest Streit est intervenu à diverses reprises auprès de la Municipalité d'Avenches, notamment par lettre du 14 février 2002, pour se plaindre de ce que les eaux de pluie provenant de la place de fête qui borde le site des arènes romaines et le complexe du château dévalent la pente et inondent sa propriété qui se trouve en contrebas de cette place. Ernest Streit invoquait également, en faisant valoir que le parquet de son salon avait été endommagé par des infiltrations d'eau, un devis de réparation établi par une entreprise spécialisée pour 272 fr. 75.
Dans les correspondances échangées par la suite, la municipalité a notamment évoqué diverses mesures d'aménagement des lieux. Lors d'une séance du 8 avril 2002, elle a reçu le recourant, qui s'est aussi présenté à diverses reprises au greffe municipal.
En date du 27 juin 2002, la municipalité a écrit au recourant, suite à un entretien de celui-ci avec le secrétaire municipal, qu'elle estimait n'avoir pas à prendre en charge les frais de réparation du parquet du recourant. Le recourant s'étant plaint de ce que cette position n'était pas motivée et qu'elle n'indiquait pas les voies de recours, la municipalité a adressé le 23 juillet 2002 au recourant une lettre dans laquelle elle déclare qu'elle maintient sa décision de ne pas prendre à sa charge les frais de réparation du parquet. Cette lettre est munie de l'indication de la voie du recours au Tribunal administratif.
B. Le recourant s'est pourvu contre cette décision par un recours du 5 août 2002 dans lequel il demande que la commune soit invitée à prendre en charge les frais de réparation litigieux.
Accusant réception du recours, le tribunal a invité la municipalité à préciser la base légale sur laquelle elle fondait son pouvoir de décision. L'avis du juge instructeur précisait qu'à défaut de base légale, la municipalité aurait statué hors de son domaine de compétence, la cause relevant en réalité du juge civil.
Par mémoire déposé le 5 septembre 2002, la municipalité demande au Tribunal administratif de rejeter les objections du recourant et d'admettre cette décision. Elle précise qu'elle se base sur l'art. 689 du Code civil relatif à l'écoulement des eaux.
C. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. La municipalité intimée concluant expressément au rejet du recours et au maintien de son acte du 23 juillet 2002 qu'elle qualifie elle-même de décision, il y a lieu de rappeler qu'une décision administrative est l'acte par lequel l'autorité investie de la puissance publique statue de manière unilatérale pour fixer les droits et obligations des administrés. Comme le souligne la doctrine (Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.1.1.1 p. 152), le privilège dont jouit ainsi l'autorité lui vient de ce qu'elle se réfère à la loi. C'est en effet la loi qui confère à l'autorité la compétence de statuer par la voie d'une décision qui s'impose au justiciable.
C'est ainsi par exemple que la commune est compétente pour statuer sur les demandes de permis de construire en vertu des art. 103 ss LATC. De même, l'exécutif communal est habilité, s'il dispose à cet effet d'un règlement approuvé par le Conseil d'Etat (art. 4 al. 2 de la loi sur les impôts communaux), à rendre des décisions prélevant les taxes communales, sous réserve de recours à la Commission cantonale de recours prévue par les art. 45 ss LIC. De même encore, l'exécutif communal est compétent, toujours moyennant que le droit communal l'y habilite expressément, pour nommer ses fonctionnaires et les révoquer, notamment.
2. En revanche, faute de base légale l'y habilitant, l'autorité communale n'est pas compétente pour statuer par voie de décision sur les rapports de droit auxquels elle est partie au même titre qu'un particulier. C'est ainsi qu'en tant que bailleur ou locataire de locaux privés, la commune est, comme tout particulier, soumise à la juridiction des tribunaux civils compétents pour appliquer les règles du droit du bail. Il n'en va pas autrement lorsqu'est en cause la responsabilité de la collectivité publique à raison du domaine public, comme cela semble être le cas dans la présente cause. De fait, la commune, qui a été interpellée expressément sur la question de savoir sur quelle base légale se fonde son pouvoir de décision, n'a pu nommer aucune disposition qui lui conférerait la compétence de statuer sur les prétentions du recourant par la voie d'une décision unilatérale qui s'imposerait au justiciable et pourrait entrer en force de chose décidée. Sans doute l'art. 689 du Code civil pourrait-il peut-être trouver application puisque selon la jurisprudence, la collectivité publique est soumise au même régime qu'un propriétaire privé lorsqu'il s'agit de juger si elle est responsable du dommage causé par un ouvrage dépendant du domaine public artificiel (Moor, vol. II., ch 6.3.4.1 p. 277). Mais cela ne signifie pas encore qu'elle soit l'autorité compétente pour trancher le différend qui la divise d'avec le recourant. C'est au contraire au juge civil qu'il appartient de statuer sur ce litige, qui ne peut par conséquent pas être soumis au Tribunal administratif par la voie d'un recours contre une décision administrative.
On précisera que l'objet du litige, selon la décision attaquée, est limité à la prétention pécuniaire du recourant relative à la réparation de son parquet: le présent arrêt ne préjuge pas des autres questions évoquées dans la correspondance entre les parties, notamment quant à l'aménagement ou au statut du domaine public litigieux.
3. La Municipalité n'étant pas compétente pour statuer par voie de décision, l'acte attaqué doit être annulé. Finalement, il apparaît que l'acte de la municipalité du 23 juillet 2002 ne peut être considéré que comme l'expression de l'opinion de la municipalité sur les prétentions du recourant. En tant toutefois qu'il se présente formellement comme une décision, il doit être annulé. On se trouve en effet dans l'une des hypothèses où le vice de la décision est si grave que sa sanction n'est pas simplement l'annulabilité de l'acte, mais la nullité absolue de celui-ci. Tel est en effet le cas lorsqu'une autorité administrative tranche par décision un litige dont la connaissance relève d'un tribunal (Moor, vol. II, ch. 2.3.2.1 p. 315, et la jurisprudence citée). Cela signifie que même si le Tribunal administratif n'admettait pas le recours, la nullité de la décision municipale devrait être constatée d'office par toute autre autorité (Moor, vol. II, ch. 2.3.1.2 p. 307) et en tout temps (GE 97/055 du 17 juillet 2000), c'est-à-dire même en l'absence d'un recours.
4. Vu ce qui précède, le recours doit être admis et le tribunal doit constater la nullité de la décision municipale. L'issue du recours impliquerait normalement qu'un émolument soit mis à la charge de la municipalité en application de l'art. 55 al. 2 LJPA, qui le prévoit expressément depuis la modification du 26 février 1996. On y renoncera toutefois à titre exceptionnel en considération du fait que la municipalité a été invitée expressément par le recourant à rendre une décision indiquant les voies de recours et qu'elle a (à vrai dire un peu légèrement) simplement donné suite à cette sollicitation.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par la Municipalité d'Avenches le 23 juillet 2002 au sujet de la prise en charge des frais de réparation du parquet du recourant est nulle.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 13 septembre 2002/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.