CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 avril 2003
sur le recours interjeté par X.________, ******** A.________
contre
la décision rendue le 11 juillet 2002 par la Municipalité de la Commune de et à 1501 Palézieux (inscription au contrôle des habitants).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; Mme Dina Charif Feller et M. Edmond C. de Braun, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Né à Aarau en 1960, X.________ est originaire de la Commune ******** de ********. En provenance de B.________, il a annoncé son arrivée au contrôle des habitants de la Commune de Palézieux le 1er janvier 1999, où il a déposé son acte d'origine. Ultérieurement, il a annoncé son départ de cette commune et résilié le bail de l'appartement qu'il y occupait pour le 30 avril 1999.
B. Du dossier constitué, il ressort que X.________ s'est ensuite rendu dans un premier temps à C.________, où il a manifesté l'intention de s'établir en présentant son acte d'origine au contrôle des habitants. A compter du 1er juillet 1999, il a été admis dans un foyer socio-psychiatrique sis sur le territoire de la Commune ******** de A.________. Celle-ci refusa qu'il s'y établisse formellement et invita le contrôle des habitants de Palézieux, en lui renvoyant l'acte d'origine de l'intéressé, à délivrer un certificat attestant que ce dernier y restait établi, faisant valoir que le seul séjour au lieu d'une institution médico-sociale ne pouvait avoir pour effet d'y transférer le domicile. Le contrôle des habitants de Palézieux accéda à cette demande en délivrant, le 8 juillet 1999, une attestation d'établissement certifiant que X.________ y était inscrit. A cette même date, le Tribunal du district de Vevey a prononcé le divorce de X.________, dont l'épouse était alors domiciliée à B.________.
C. Par courrier du 12 février 2002, le contrôle des habitants de Palézieux refusa de délivrer à la Commune de A.________ une nouvelle attestation d'établissement, l'avisant que X.________ avait été radié de son registre au 31 mars 2000 et que l'acte d'origine de l'intéressé avait été renvoyé à sa commune d'origine.
Par courriers des 15 avril et 8 mai 2002, X.________ a requis de la Commune de Palézieux qu'elle reconnaisse qu'il y avait conservé ses domiciles politique et civil. Par décision rendue le 29 mai 2002, le contrôle des habitants de Palézieux a formellement refusé de réinscrire l'intéressé au nombre des personnes établies dans la commune au motif que plus aucun lien ne le rattachait à celle-ci. Sur recours de X.________ du 31 mai 2002
, la Municipalité de Palézieux, après avoir entendu l'intéressé le 8 juillet suivant, a confirmé le prononcé du contrôle des habitants par décision du 11 juillet 2002.
D. C'est contre cette décision que X.________ s'est pourvu au Tribunal administratif, par acte du 30 juillet 2002; confirmant qu'il séjournait dans le foyer socio-psychiatrique de A.________ depuis 1999, il a conclu au maintien de son domicile à Palézieux.
L'autorité intimée a produit sa réponse au recours le 2 septembre 2002 et conclu au rejet de celui-ci. Appelée à la procédure en qualité d'autorité concernée, la Commune de A.________ a conclu à l'admission du recours par acte du 9 octobre 2002. Par courrier du 18 octobre 2002, le Service de la population s'est quant à lui prononcé en faveur du rejet du pourvoi en se rapportant à la directive du Conseil d'Etat du 28 octobre 1985 à l'attention des préfets et municipalités concernant le statut administratif des personnes séjournant en institution.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. De jurisprudence, le refus d'une municipalité d'inscrire - ou de radier - une personne au contrôle des habitants de la commune constitue une décision sujette à recours au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA); l'effet direct ou indirect d'une telle mesure sur la situation juridique de l'intéressé confère en outre à celui-ci la qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1er LJPA (Tribunal administratif, arrêt GE 1997/0053 du 1er mars 1999). Le droit du recourant de se pourvoir contre la décision de la Municipalité de Palézieux ainsi posé, l'on constate que le recours, formé en temps utile et répondant aux autres conditions prévues à l'art. 31 LJPA, est recevable en la forme.
2. Est seul litigieux l'enregistrement du recourant au contrôle des habitants de la Commune de Palézieux, question qui doit être distinguée de celle de la détermination de son domicile. L'inscription d'une personne au contrôle des habitants d'une commune n'emporte en effet pas un transfert de domicile. Le rôle du contrôle des habitants est de localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonales et communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire communal, en précisant si elles y sont "établies" ou "en séjour". Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le domicile ne s'identifie pas à l'établissement ou au séjour. Alors que le premier est un lien territorial qui a des conséquences juridiques particulières sur le statut d'une personne, les seconds sont des notions de police, et plus précisément de cette partie de la police qui traite de la résidence des personnes. Ils désignent la résidence policièrement régulière d'une personne en un certain lieu (Aubert, Droit constitutionnel suisse, nos 1964 à 1966). Si le domicile, d'une part, l'établissement et le séjour, de l'autre, sont en rapports étroits, ils ne coïncident pas nécessairement (ibid.). Le domicile lui-même peut répondre à des définitions différentes selon les domaines juridiques qui lui attachent des conséquences: ainsi le domicile civil défini à l'art. 25 du code civil (CC), le domicile fiscal que prévoit la législation fiscale (notam. l'art. 3 LI; RSV 9.4), le domicile politique que circonscrit la loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 1.2), ou encore le domicile d'assistance, régi par la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1). La constatation, par une inscription au contrôle des habitants, qu'une personne est établie quelque part ne fixe donc pas, à elle seule, l'un de ces domiciles. Il constitue tout au plus un indice pour la détermination de ceux-ci (ATF 102 IV 162 = JT 1977 IV 108). Il est toujours possible de prouver, dans une procédure civile ou administrative, que son domicile n'est pas au lieu où l'on est considéré comme établi. Ainsi une inscription au contrôle des habitants n'a-t-elle pas les effets juridiques attachés au domicile (exposé des motifs à l'appui d'une nouvelle loi sur le contrôle des habitants, BGC print. 1983, pp. 305 et 322; RDAF 1984 p. 497).
3. a) Traitant de l'enregistrement des personnes, l'art. 9 al. 1er de la loi vaudoise du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (LCH; RSV 1.2.I) dispose que, sur la base des indications fournies et après vérification auprès de ses homologues des communes mentionnées dans la déclaration d'arrivée comme précédent et, éventuellement, autres lieux de résidence, le bureau compétent enregistre le nouvel arrivant, en mentionnant s'il s'établit dans la commune ou s'il ne fait qu'y séjourner. L'art. 9 al. 2 est ainsi libellé: "Une personne est réputée établie à l'endroit où est déposé son acte d'origine; à défaut d'un tel dépôt, à l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence principale). Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement".
La loi pose ainsi une présomption d'établissement à l'endroit où une personne a déposé son acte d'origine. Cette présomption n'est cependant pas irréfragable : personne ne peut prétendre s'établir quelque part où il ne réside pas, simplement en y déposant son acte d'origine. Elle ne s'appliquera donc pas s'il est prouvé que l'intéressé ne séjourne pas à l'endroit où sont déposés ses papiers (RDAF 1985 p. 316), voire n'y a pas le centre de ses intérêts. Il n'est au demeurant pas rare qu'aucun acte d'origine ne soit déposé au contrôle des habitants du lieu d'établissement. Cette formalité n'est généralement pas imposée aux personnes qui résident dans leur commune d'origine sans jamais l'avoir quittée, et le canton de Vaud ne l'a jamais exigée de ses ressortissants établis sur son sol; il leur suffisait de présenter une pièce prouvant leur origine (v. art. 8 de la loi du 22 novembre 1939 sur le contrôle des habitants, remplacée par l'actuel LCH depuis le 1er juillet 1984). A l'heure actuelle encore, le dépôt de l'acte d'origine n'est pas obligatoire, les Confédérés comme les Vaudois ayant la faculté de présenter une autre pièce de légitimation (v. art. 8 LCH).
b) En raison des relations étroites qui existent, sur le plan administratif, entre l'inscription au contrôle des habitants et l'inscription au rôle des contribuables, le Tribunal de céans a considéré qu'il était judicieux, pour déterminer le lieu de résidence principal, de s'en tenir aux critères de détermination du domicile fiscal fixés par la jurisprudence en matière de double imposition intercantonale (Tribunal administratif, arrêt GE 1997/0053 du 1er mars 1999, consid. 3). Selon ces critères, lorsqu'une personne séjourne alternativement à deux endroits différents, notamment lorsque le lieu où elle exerce son activité ne coïncide pas avec celui où elle réside en dehors de son travail, il faut examiner avec lequel de ces endroits ses relations sont les plus étroites (ATF 123 I 289, consid. 2b, p. 294; 101 Ia 557, consid. 4a, p. 559; 104 Ia 264, consid. 2, p. 266). Pour la personne exerçant une activité lucrative dépendante, ce sera normalement l'endroit où elle réside pour une durée prolongée ou indéterminée et qui lui sert de base pour l'exercice de son activité quotidiennement, puisque le but ainsi poursuivi d'assurer son entretien est de nature durable (ATF 123 I 294; ASA 63 839 consid. 2a). On s'écartera cependant de cette règle lorsque l'intéressé présente avec un autre lieu de fortes relations personnelles ou familiales qui l'emportent sur les liens établis avec le lieu de travail (ASA 63 839 consid. 2a). S'agissant plus particulièrement des contribuables célibataires passant régulièrement les fins de semaine en dehors du lieu de travail où ils séjournent le reste du temps, la jurisprudence du Tribunal fédéral est très nuancée; elle tient compte de l'âge de la personne concernée, de la durée de son emploi, ainsi que de toutes autres circonstances (cercle d'amis ou de connaissances, conditions de logement, etc.) permettant de déterminer avec quel lieu les relations sont les plus étroites (pour un résumé de cette jurisprudence, v. RDAF 1998 II 67 ss). Lorsqu'il s'agit de contribuables assez jeunes séjournant en semaine au lieu de travail, le fait qu'ils rejoignent régulièrement leur famille qui vit là où ils ont été élevés, où ils ont fréquenté les écoles ou travaillé, et où ils entretiennent leurs relations personnelles et familiales, fait fortement supposer qu'ils y ont toujours le centre de leurs relations vitales (RDAF 1998 II 70, consid. c).
c) Il convient encore de relever qu'à teneur de sa directive du 28 octobre 1985 à l'attention des préfets et municipalités concernant le statut administratif des personnes séjournant en institution, le Conseil d'Etat enjoint également à se conformer aux critères posés par la jurisprudence traitant la détermination du domicile fiscal, considérant en particulier que les patients placés en EMS sont réputés établis au lieu d'hospitalisation lorsqu'ils ont rompu toute attache avec le précédent lieu d'établissement, notamment lorsque le bail est résilié, la maison vendue ou louée et le mobilier déménagé.
4. Dans le cas particulier, le fait que X.________ se soit inscrit au contrôle des habitants de Palézieux en y déposant son acte d'origine et le fait que ce document ait été retourné à la commune d'origine de l'intéressé sans que celui-ci y consente ne sauraient valider la présomption d'établissement posée à l'art. 9 LCH. Il est en effet manifeste que le recourant, qui n'a séjourné que quatre mois à Palézieux, n'y a conservé aucun centre d'intérêt matériel ou personnel au sens de l'al. 2 in fine de cette disposition. Ne disposant d'aucun logement dans cette commune - ni dans le canton, depuis son divorce - il ne fait valoir aucune attache particulière, ni même la volonté de retourner un jour s'y établir. Du dossier constitué, il ressort bien au contraire que l'intéressé, originaire de suisse alémanique, a manifesté à deux reprises au moins la volonté de s'y établir à nouveau, à C.________ puis à A.________.
Ceci étant, c'est en vain que la Commune de A.________, à l'argumentation de laquelle se range le recourant, se prévaut de l'art. 26 CC, lequel dispose que le séjour dans une localité en vue d'y fréquenter les écoles ou le fait d'être placé dans un établissement d'éducation, un hospice, un hôpital, une maison de détention, ne constituent pas le domicile. En effet, s'agissant d'un séjour en institution, cette disposition ne trouve à s'appliquer que lorsque l'intéressé y est placé, et non pas - comme c'est le cas en l'espèce - lorsqu'il séjourne volontairement ou poursuit de son propre chef son séjour dans un établissement - et donc dans un lieu - qu'il choisit librement (Eugen Bucher, in Berner Kommentar, n° 115 ad art. 26 CC; Daniel Staehelin, in Basler Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, n° 6 ad art. 26 CC). De toute manière, l'art. 26 CC se rapporte à la notion de domicile à laquelle ne fait pas appel celle de l'établissement ou du séjour retenues à l'art. 9 LCH, notions de police qui, comme exposé au considérant 2 ci-dessus, se bornent à désigner selon d'autres critères la résidence régulière d'une personne en un certain lieu.
N'a donc pas non plus à être tranchée dans le cadre du présent recours la question de savoir si, comme le soutient la Commune de A.________, le recourant a conservé son domicile d'assistance à Palézieux, respectivement dans le canton de Vaud (art. 4, 9 et 10 LAS); au demeurant, pareil contentieux est régi par une procédure et des voies de recours particulières (art. 31 ss LAS).
5. Des considérants qui précèdent, il résulte que l'autorité intimée a à juste titre considéré que l'enregistrement du recourant au contrôle des habitants de la commune n'avait plus lieu d'être. Conforme au droit cantonal qui se révèle en l'occurrence seul déterminant, la décision dont est recours doit être confirmée et le pourvoi rejeté en conséquence. Débouté, le recourant supportera les frais de la cause, modérés à hauteur de 500 fr. pour tenir compte de sa situation personnelle et économique particulière (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 11 juillet 2002 par la Municipalité de la Commune de Palézieux est confirmée.
III. Les frais de la cause, arrêtés à 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de X.________.
Lausanne, le 15 avril 2003/jfn
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint