CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 2 septembre 2002
sur le recours interjeté par X.________, représenté par l'avocat-conseil Georges Derron,
contre
la décision rendue le 16 mai 2002 par le Service de la formation professionnelle lui retirant le droit de former des apprentis.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Jean-Daniel Henchoz et Jean-Claude Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Section des recours du Tribunal administratif a rendu le 12 août 2002 un arrêt, dont les considérants sont cités intégralement ci-dessous et dont la section saisie de la présente cause au fond fait siennes les constatations de fait figurant sous lettres A à H ci-dessous:
"A. Le 6 avril 1994 le Service de la formation professionnelle a autorisé Y.________ SA, société d'édition et de distribution, à engager et former pour la première fois un apprenti dans la profession d'employé de bureau, sous la responsabilité de M. X.________. Celui-ci n'étant pas titulaire du certificat fédéral de capacité (CFC) de la profession en question, l'autorisation précisait qu'elle était délivrée "à titre expérimental". Une autorisation semblable a été délivrée le 25 juin 1998 à "***************************** SA"; sous cette dénomination, il fallait comprendre que l'autorisation était en réalité délivrée à X.________, entrepreneur individuel assurant la régie publicitaire de "**********", magazine hebdomadaire édité par Z.________ SA, société aujourd'hui en liquidation.
B. Selon la Commission d'apprentissage du district de Lausanne, cinq apprentis et une apprentie ont été engagés par X.________ d'août 1994 à octobre 2000. Deux ont réussi l'examen final d'employé de bureau, un l'examen final d'employé de commerce. Deux ont mis fin à leur contrat après une année. La dernière, après avoir réussi son examen final de gestionnaire de vente (formation d'une année) a entrepris un apprentissage d'employée de commerce, mais y a mis fin durant le temps d'essai.
C. Le 1er octobre 1998 le Service de la formation professionnelle a écrit à X.________ pour l'informer qu'il avait appris que son apprenti "était appelé occasionnellement à effectuer divers travaux liés à la scientologie", que cette situation n'était pas acceptable au regard de l'art. 29 de la loi sur le travail et qu'il l'invitait à "prendre toutes les dispositions nécessaires" par rapport au travail qu'il confiait à son apprenti. Dans le courant de l'année 2000, Mme Hurni, commissaire professionnelle, a eu avec des apprentis de X.________ ou avec leurs proches des entretiens qui ont confirmé le soupçon que lesdits apprentis étaient amenés à remplir des questionnaires personnels ou à étudier des documents inspirés par l'église de scientologie. Nonobstant, le 3 juillet 2001, la commission d'apprentissage a autorisé X.________ à engager un(e) apprenti(e) tout en lui confirmant "qu'une discussion devait avoir lieu dans le cadre du Service d'information professionnelle concernant l'autorisation de former des apprentis suite aux ruptures de contrat [...] enregistré dans [son] entreprise".
Le 15 août 2001 la commission d'apprentissage a entendu à huis clos un ancien apprenti de X.________ accusant ce dernier, en substance, de faire du prosélytisme pour l'église de scientologie et de ne pas assurer à ses apprentis une formation professionnelle convenable. La commission a ensuite entendu X.________ sur ces accusations, le 28 août 2001. Celui-ci a reconnu appartenir à l'église de scientologie, tout en réfutant vigoureusement tout esprit de prosélytisme à l'égard de ses apprentis. Il a cependant admis avoir fait remplir des questionnaires personnels à deux d'entre eux, qu'il se proposait d'engager malgré des antécédents pénaux, afin - disait-il - d'être exactement informé de leur passé. Ces questionnaires n'auraient été transmis à personne.
D. D***** M*****, née le ** ******* 1983, a été engagée par X.________ comme apprentie de commerce à partir du 28 août 2001. La commission d'apprentissage a refusé d'approuver son contrat, au motif que le maître d'apprentissage ne remplissait plus les conditions requises par la loi. Cette décision a été communiquée à l'intéressé par lettre recommandée du 31 août 2001, sans indication des voie et délai de recours. Elle mentionnait en outre que le Service de la formation professionnelle serait amené à se prononcer, après réception d'un rapport qui devait être déposé par la commission d'apprentissage. X.________ a réagi, par l'intermédiaire de Me Georges Derron, avocat-conseil, en écrivant le 8 septembre 2001 au Service de la formation professionnelle. Un échange de correspondances s'en est suivi, au terme duquel la commission d'apprentissage a confirmé sa décision du 31 août 2001 refusant d'approuver le contrat de D***** M*****.
E. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 29 novembre 2001, concluant, en substance, à ce que le contrat d'apprentissage de D***** M***** soit approuvé. En accusant réception de ce recours, le juge instructeur du Tribunal administratif a autorisé D***** M***** à poursuivre son apprentissage chez X.________, puis il a annulé cette mesure préprovisionnelle le 5 décembre 2001, en renvoyant l'affaire au Département de la formation et de la jeunesse comme objet de sa compétence.
D***** M***** a cessé de travailler chez X.________ fin novembre 2001.
Le recours a été instruit par le Service de la formation professionnelle, qui a considéré qu'il n'était pas dirigé "contre une décision formelle, mais contre une mesure incidente (mesure provisionnelle)" et que le département ne pouvait se déterminer sur l'objet de ce recours "sans que la question du maintien du droit de former les apprentis dans l'entreprise de X.________ ait été tranchée" (lettre du 24 janvier 2002 à Me Derron). Après avoir donné à ce dernier l'occasion de se déterminer sur un rapport de la commission d'apprentissage du 12 décembre 2001, et entendu à huis clos deux anciens apprentis, le Service de la formation professionnelle a rendu le 16 mai 2002 une décision retirant à X.________ le droit de former des apprentis; quant au recours dirigé contre le refus de la commission d'apprentissage d'approuver le contrat de D***** M*****, il a été déclaré sans objet "puisque cette apprentie a retrouvé une autre place d'apprentissage". Cette décision mentionnait - à tort - qu'elle pouvait faire l'objet d'un recours au Département de la formation et de la jeunesse.
F. Le 28 mai 2002 X.________ a recouru au Département de la formation et de la jeunesse contre "la décision de la Commission d'apprentissage du district de Lausanne, refusant d'approuver le contrat d'apprentissage de D***** M*****, contrat signé le 28 août 2001, et révoquant en conséquence l'autorisation d'engager un(e) seul(e) apprenti(e), autorisation donnée le 3 juillet 2001" (sic). Ce recours conclut à ce que le précédent recours de X.________, déposé le 29 novembre 2001, soit admis et l'autorisation de former des apprentis, du 3 juillet 2001, confirmée. En dépit de son intitulé et de ses conclusions, ce recours a été considéré comme dirigé contre la décision du Service de la formation professionnelle du 16 mai 2001 retirant à X.________ le droit de former des apprentis. Il a en conséquence était transmis au Tribunal administratif comme objet de sa compétence (v. art. 96 de la loi vaudoise du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle [LVFPR]; art. 4 al. 1er LJPA; art. 67 et 68 LOCE).
G. Par lettre du 26 juin 2002 le recourant a requis du Tribunal administratif "qu'il soit statué, par voie de mesures provisionnelles et préprovisionnelles, dans le sens où cela a déjà été fait lors de l'enregistrement du recours par le Tribunal administratif". Cette formulation fait apparemment référence à l'enregistrement du recours du 29 novembre 2001 contre la décision de la commission d'apprentissage refusant d'approuver le contrat de D***** M***** (affaire GE 01/0115), à l'occasion duquel le juge instructeur avait autorisé la jeune fille à poursuivre son apprentissage auprès de la régie publicitaire X.________ (v. communication du 30 novembre 2001, ch. 3). C'est en tout cas ainsi que l'a comprise le juge chargé d'instruire le nouveau recours du 28 mai 2002 (GE002/0055): statuant par décision incidente du 28 juin 2002, il a constaté que la requête de mesures provisionnelles était sans objet en tant qu'elle concernait D***** M*****, et a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours, comme d'accorder les mesures provisionnelles sollicitées par le recourant. Cette décision est principalement motivée par la constatation qu'il existe des indices sérieux, certains étayés par pièces, des "interventions du recourant auprès de ses apprentis en rapport avec la scientologie" et qu'il existe à première vue un intérêt public important à préserver de jeunes apprentis de telles interventions.
H. X.________ s'est pourvu contre cette décision incidente auprès de la section des recours du Tribunal administratif le 10 juillet 2002. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à ce que ladite section prononce: "L'autorisation donnée par la commission d'apprentissage du district de Lausanne le 3 juillet 2001 à la Régie publicitaire X.________ pour engager un(e) apprenti(e) est définitive et sans réserve". Constatant que ce recours était motivé exclusivement par des griefs se rapportant au fond du litige et que ses conclusions étaient analogues à celles du mémoire de recours du 28 mai 2002, le juge instructeur de la section des recours a imparti à X.________ un délai au 29 juillet 2002 pour régulariser sa procédure, notamment pour compléter la motivation de son recours incident de façon à ce qu'elle se rapporte à l'objet de la décision attaquée et à la ratio decidendi. Le recourant a répondu à cette injonction par lettre du 23 juillet 2002, sans préciser ni reformuler ses conclusions et en développant de nouveau une argumentation concernant le fond du litige.
Considérant en droit:
1. On observe préliminairement que le recourant confond les procédures qui se sont succédé dans son affaire, aidé en cela par le manque de rigueur avec lequel le Service de la formation professionnelle a traité son recours du 29 novembre 2001 contre la décision de la commission d'apprentissage refusant d'approuver le contrat de D***** M*****. Cette décision n'avait en effet rien d'une mesure provisionnelle, mais constituait une décision finale prise par la commission en application des art. 20 LFPR et 27 let. a LVFPR). Conformément à l'art. 91 LVFPR, elle pouvait faire l'objet d'un recours au département. On laissera de côté la question de savoir si le Service de la formation professionnelle était habilité, en l'absence d'une délégation de compétence, à instruire et juger sur recours. Il n'est en effet pas douteux que ledit recours est devenu sans objet dès lors que D***** M***** a mis fin à son apprentissage chez le recourant. Ce dernier l'admet d'ailleurs expressément puisque, dans son recours incident, il retire la conclusion subsidiaire de son recours du 29 novembre 2001, de même que la seconde partie de la conclusion principale.
Demeure ainsi seule litigieuse la décision du Service de la formation professionnelle du 16 mai 2001 interdisant à X.________ de former des apprentis (ou lui retirant ce droit, si l'on se réfère à la terminologie de la législation cantonale, qui instaure un régime d'autorisation préalable pour quiconque désire former pour la première fois un apprenti). Rendu en application des art. 10 al. 4 LFPR et 32 du règlement du 22 mai 1992 d'application de la LVFPR, cette décision a été prise au nom du Département de la formation et de la jeunesse, en vertu d'une délégation de compétence (v. art. 67 LOCE; décisions du Conseil d'Etat du 16 octobre 1992 approuvant la liste des délégations de compétence du chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce à des fonctionnaires supérieurs dudit département et du 22 avril 1998 confirmant "toutes les délégations à forme de l'art. 67 LOCE dont sont actuellement investis les chefs de service et les cadres de l'administration, qui peuvent ainsi les exercer au nom des chefs des nouveaux départements"). Malgré son intitulé erroné et ses conclusions peu claires, le nouveau recours déposé le 28 mai 2002 par X.________ a été considéré comme dirigé contre cette décision du Service de la formation professionnelle du 16 mai 2002. Le présent recours incident est, quant à lui, dirigé contre le refus du juge instructeur de suspendre l'exécution de ladite décision.
2. Selon l'art. 51 LJPA, le recours incident s'exerce par un acte écrit, brièvement motivé. La jurisprudence du Tribunal administratif n'est, à cet égard, pas très exigeante. A l'instar de celle du Tribunal fédéral en matière de recours de droit administratif, elle admet que la motivation ne doit pas nécessairement être pertinente (v. arrêt RE 94/0007 du 11 mars 1994), tout au moins dans le sens courant que l'on donne à ce terme, c'est-à-dire qu'elle n'a pas à être tout à fait appropriée ni judicieuse; elle doit toutefois se rapporter à l'objet de la décision et à la ratio decidendi (ATF 123 V 336; 118 Ib 136; 113 Ib 288; 101 V 127). Ainsi, par exemple, le recours qui comporte exclusivement des arguments sur le fond, alors que l'autorité dont la décision est attaquée n'est pas entrée en matière pour des motifs formels, ne contient pas une motivation suffisante. On peut se demander s'il n'en va pas de même dans la présente cause, où le recours incident reprend la même argumentation que le recours au fond, mais ne conteste pas spécifiquement les motifs sur lesquels reposent la décision du juge instructeur. On peut néanmoins voir une critique implicite de cette décision dans l'affirmation répétée que le recourant a déjà formé avec succès plusieurs apprentis et qu'il offre ainsi toute garantie pour le futur.
Le recours incident doit cependant être écarté préjudiciellement pour un autre motif: la seule conclusion explicite qu'il contient apparaît manifestement irrecevable. Elle est en effet sans rapport avec l'objet de la contestation, soit la décision du juge instructeur refusant d'accorder l'effet suspensif ou d'ordonner d'autres mesures provisionnelles. La section des recours peut annuler ou modifier cette décision, ou au contraire la confirmer, mais elle ne saurait en aucun cas prononcer que l'autorisation d'engager un apprenti donnée le 3 juillet 2001 à X.________ par la Commission d'apprentissage du district de Lausanne est définitive et sans réserve.
3. Même s'il était recevable, le recours incident devrait être rejeté.
L'art. 10 al. 1 LFPR exige des maîtres d'apprentissage qu'ils aient les capacités professionnelles et les aptitudes personnelles requises pour former des apprentis et qu'ils "donnent toute garantie qu'ils les instruiront conformément aux règles de l'art, avec la compréhension nécessaire et sans péril pour leur santé ou leur moralité." Ces conditions visent à assurer une formation de qualité, mais aussi à préserver de toute influence préjudiciable à leur développement des jeunes gens qui se trouvent généralement, au sortir de l'adolescence, dans une période particulièrement délicate de leur existence. Ce but de protection répond à un intérêt public important, doit qui doit l'emporter sur l'intérêt, essentiellement économique, que peut avoir un employeur à obtenir ou conserver le droit de former des apprentis. S'il y a de sérieuses raisons de craindre qu'une personne ne fournit pas ou ne fournit plus les garanties exigées par la loi, il apparaît conforme au caractère préventif de la règle d'attendre que ces craintes soient dissipés avant de permettre à cette personne de former de nouveaux apprentis. Or, dans le cas particulier, il existe un certain nombre d'éléments de nature à susciter de sérieuses hésitations sur l'aptitude du recourant à former des apprentis, quand bien même les faits sont en partie contestés ou n'ont pas été établis de manière conforme aux règles de procédure:
a) Le recourant admet avoir soumis deux de ses apprentis à des questionnaires très indiscrets, allant jusqu'à porter sur leurs pratiques sexuelles. Peu importe que le recourant leur ait fait remplir ces questionnaires avant de les engager et qu'il ait eu des motifs légitimes de s'interroger sur leur passé: les renseignements qu'il était en droit d'attendre d'eux avant de décider s'il les embaucherait ne justifiait en aucune manière de recourir à un procédé aussi inquisiteur et peu respectueux de la sphère privée des intéressés. Ce comportement suscite de sérieux doutes sur la capacité et la volonté du recourant de protéger et de respecter, dans les rapports de travail, la personnalité de ses employés (v. art. 328 CO).
b) Selon le compte-rendu qui a été fait de leur audition par le Service de formation professionnelle, les mêmes apprentis reprochent au recourant de ne pas leur avoir confié des tâches correspondant à la formation qu'ils devaient acquérir, et de les avoir occupés principalement à un travail de démarchage téléphonique en vue de placer de la publicité. Ces griefs sont corroborés par les extraits du cahier dans lequel l'apprenti M************ consignait son emploi du temps (produit par le recourant en annexe à ses déterminations du 15 février 2002). Cet élément est également de nature à faire douter que le recourant soit en mesure d'offrir à ses apprentis une formation suffisante dans les différentes disciplines du programme d'apprentissage.
c) Les deux apprentis ont aussi affirmé qu'ils devaient apprendre par coeur des chapitres du "Big lig", un cours de vente américain (mal) traduit en français. Selon le compte-rendu donné par le Service de la formation professionnelle de son audition, le recourant conteste que ses apprentis aient dû apprendre par coeur cet ouvrage, mais admet qu'ils devaient l'étudier chaque jour, une petite heure. Si l'on en juge par les quelques extraits qui figurent au dossier (dont le chapitre 13, intitulé "31 aide-mémoire de champion qui vous aideront à devenir un meilleur professionnel de la conclusion", annexé au recours incident), la qualité plus que médiocre de ce matériel d'enseignement est aussi propre à faire naître de sérieux doutes sur l'aptitude du recourant à former convenablement des employés de commerce ou des employés de bureau."
Le dispositif de l'arrêt cité ci-dessus déclare le recours irrecevable et met un émolument de 500 francs à la charge du recourant.
B. On précisera encore que le recourant, ou plus précisément "R********* régie d'annonces publicitaires", a soumis à la Commission d'apprentissage du district de Lausanne une proposition de contrat d'apprentissage portant sur l'engagement comme apprenti de S**** C***** pour la période du 19 août 2002 au 31 juillet 2005. Par lettre du 17 juillet 2002, la Commission d'apprentissage a retourné ce document au recourant "pour suite utile" en invoquant la décision attaquée du 16 mai 2002 lui retirant l'autorisation de former des apprentis. Par lettre du 27 juillet 2002, transmise en copie à la section des recours du Tribunal administratif, le recourant a écrit à la Commission d'apprentissage pour contester ce refus en ajoutant que si la Commission refusait d'approuver le contrat, cette lettre devait être considérée comme un recours au Tribunal administratif.
Le conseil du recourant a encore transmis au tribunal, avec une lettre du 14 août 2002, copie d'une lettre de S**** C***** à la Commission d'apprentissage demandant qu'une décision soit prise sans retard vu la date d'entrée en apprentissage prévue.
Par lettre du 20 août 2002, le recourant, sur le papier à lettre de R********, s'est adressé directement au Tribunal administratif en exposant en substance que S******* B****** (il s'agit apparemment du dernier apprenti du recourant qui a passé ses examens en juin 2002) était titulaire d'un CFC d'employé de commerce et par conséquent apte à former des apprentis. Le recourant insistait sur le fait que la lettre de son conseil du 27 juillet 2002 (citée ci-dessus) devait être considérée comme un recours.
C. Ayant communiqué les dernières écritures énumérées sous lettre B ci-dessus en précisant qu'apparemment, le recours contre un refus d'approuver un contrat d'apprentissage relevait de la compétence du département, le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. La loi fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle (LFPr) contient notamment les dispositions suivantes:
Art. 10 - Maître d’apprentissage
1 Dans les professions régies par la loi, les apprentis ne peuvent être formés que par les maîtres d’apprentissage qui ont les capacités professionnelles et les aptitudes personnelles requises, ont fréquenté un cours de formation pour maîtres d’apprentissage et donnent toute garantie qu’ils les instruiront conformément aux règles de l’art, avec la compréhension nécessaire et sans péril pour leur santé ou leur moralité.
2 Est réputé maître d’apprentissage le chef d’entreprise ou celui de ses collaborateurs qu’il désigne et qui remplit les conditions.
3 A la demande de l’association professionnelle, le département peut prescrire que le maître d’apprentissage doit avoir subi l’examen professionnel ou l’examen professionnel supérieur. Pour les professions dans lesquelles les deux examens sont organisés, l’examen professionnel suffit.
4 Si le maître d’apprentissage ne répond pas aux conditions fixées au 1er alinéa, s’il manque gravement à ses obligations légales ou si les examens intermédiaires ou de fin d’apprentissage révèlent que la formation est insuffisante, l’autorité cantonale interdit au maître d’apprentissage de former des apprentis.
Art. 20 Approbation
1 Les contrats d’apprentissage des professions régies par la présente loi doivent être approuvés par l’autorité cantonale. L’effet de l’approbation remonte à la date à laquelle l’apprentissage a commencé.
2 Le maître d’apprentissage doit soumettre le contrat d’apprentissage à l’autorité cantonale avant le début de l’apprentissage. Le département établit la liste des professions pour lesquelles un certificat médical doit être joint au contrat d’apprentissage. L’autorité cantonale approuve le contrat si les conditions sont remplies; elle retourne un exemplaire du contrat approuvé à chacune des parties. Le règlement d’apprentissage et d’examen de fin d’apprentissage ainsi que le programme-cadre pour l’enseignement professionnel sont également remis à l’apprenti.
3 Lorsque le maître d’apprentissage est également détenteur de l’autorité parentale, il n’est pas tenu de conclure un contrat; il doit cependant, avant le début de l’apprentissage, l’annoncer par écrit à l’autorité cantonale.
4 Les dispositions de la loi sont applicables à l’apprentissage même si les parties omettent de conclure un contrat, si le maître d’apprentissage omet de l’envoyer ou ne le fait que tardivement ou si, en tant que détenteur de l’autorité parentale, il omet d’annoncer l’apprentissage ou ne le fait que tardivement.
Art. 22 Obligations du maître d’apprentissage
1 Le maître d’apprentissage est tenu de former l’apprenti selon le programme fixé dans le règlement d’apprentissage; il doit le faire dans les règles de l’art, systématiquement et en faisant preuve de compréhension à son égard. Il doit veiller à ce que la formation dans l’entreprise soit coordonnée dans la mesure du possible avec l’enseignement dans les branches professionnelles.
2 Le maître d’apprentissage renseigne l’apprenti sur toutes les mesures importantes qui touchent l’apprentissage et lui accorde le droit d’être consulté à ce sujet. Si l’apprentissage ne se déroule pas normalement, il doit en avertir à temps le représentant légal de l’apprenti.
3 L’apprenti ne peut être occupé qu’à des travaux qui sont en rapport avec la profession qu’il apprend et qui ne compromettent pas sa formation.
4 Il est interdit de confier à l’apprenti des travaux à la tâche.
5 Le maître d’apprentissage est tenu d’assurer l’apprenti contre les accidents et de payer les primes de l’assurance contre les accidents professionnels. La prise en charge des primes de l’assurance-accidents non professionnels sera réglée dans le contrat d’apprentissage, sous réserve de la législation cantonale.
6 Au plus tard trois mois avant la fin de l’apprentissage, le maître d’apprentissage communique à l’apprenti s’il pourra ou non rester au service de l’entreprise.
Art. 24 Surveillance
1 L’autorité cantonale surveille l’apprentissage. A cette fin, elle ordonne, en temps utile, une visite d’entreprise lorsque, faute d’expérience sur la formation dispensée par l’entreprise, l’exécution des prescriptions n’est pas garantie. Elle peut exiger des intéressés des renseignements et consulter les guides méthodiques, les rapports de formation et les journaux de travail.
2 Dans des cas isolés, notamment lorsque des apprentis sont formés pour la première fois dans une entreprise, ou si le maître d’apprentissage ou le représentant légal de l’apprenti le demande, l’autorité cantonale peut leur faire subir un examen intermédiaire. Si cela répond à un besoin général, le canton peut prescrire des examens intermédiaires pour tous les apprentis d’une profession et, sur proposition d’une association, lui confier le soin de les organiser.
3 Si la visite de l’entreprise ou l’examen intermédiaire suscite des doutes quant aux aptitudes de l’apprenti ou au succès de l’apprentissage, ou révèle des lacunes dans sa formation, l’autorité cantonale prend les dispositions nécessaires après avoir entendu les parties contractantes et, le cas échéant, l’école professionnelle. Elle met fin à l’apprentissage en révoquant son approbation si les conditions fixées à l’article 25, 2e alinéa, sont remplies.
Art. 25 Résiliation du contrat d’apprentissage
1 Si le contrat d’apprentissage est résilié d’un commun accord entre les parties ou par l’une de celles-ci pour un motif grave, le maître d’apprentissage doit en aviser immédiatement l’autorité cantonale et l’école professionnelle. L’autorité s’efforce autant que possible d’obtenir une entente entre les parties en vue d’une reprise de l’apprentissage.
2 S’il est douteux que l’apprentissage puisse être mené à bonne fin ou que les prescriptions légales soient observées, l’autorité cantonale peut, après avoir entendu les parties et l’école professionnelle, mettre fin à l’apprentissage en révoquant son approbation.
3 Si l’entreprise qui forme l’apprenti ferme ses portes pour des motifs d’ordre économique ou lorsqu’elle n’est plus en mesure d’assurer la formation conformément aux prescriptions légales, l’autorité cantonale veille autant que possible à ce que l’apprenti puisse terminer normalement l’apprentissage qu’il a commencé.
Art. 65 Cantons
1 Sauf disposition contraire de la loi, les cantons sont chargés de son exécution. Ils sont tenus de collaborer entre eux.
2 Les cantons édictent les prescriptions d’exécution dans la mesure où elles ne relèvent pas de la Confédération et désignent les autorités compétentes. Ils veillent à ce qu’une surveillance efficace soit exercée sur les apprentissages et les écoles professionnelles et pourvoient à une collaboration étroite entre les autorités compétentes en matière de formation professionnelle, d’orientation professionnelle, de placement et d’exécution de la loi sur le travail, de même qu’entre ces autorités et les associations intéressées.
3 Les cantons présentent des rapports périodiques à l’office fédéral sur l’exécution de la loi.
2. La loi vaudoise du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle (LVFPr) confie la surveillance de l'apprentissage au département (actuellement celui de la formation et de la jeunesse), aux commissions d'apprentissage et aux commissaires professionnels (art. 25 LVFPr). Les commissions d'apprentissage, instituées par district, comprennent un bureau (composé du président et du secrétaire, art. 26 al. 2 LVFPr) qui a notamment la compétence d'approuver les contrats d'apprentissage (art. 27 lit. a LVFPr). L'art. 29 LVFPr énumère les compétences de la Commission d'apprentissage elle-même, qui:
a) entend les parties, et au besoin un représentant de l'école professionnelle, en cas de difficultés dans le déroulement de l'apprentissage;
b) tente la conciliation en cas de litige entre le maître d'apprentissage et l'apprenti;
c) au besoin met fin à l'apprentissage en révoquant son approbation;
d) prend les dispositions nécessaires à la poursuite de l'apprentissage ou à la réorientation professionnelle de l'apprenti.
Enfin, l'art. 19 LVFPr prévoit ce qui suit:
Le droit de former des apprentis n'est accordé qu'aux maîtres d'apprentissage remplissant les conditions de la législation fédérale et inscrits, en principe, au Registre professionnel.
Quiconque désire former pour la première fois un apprenti dans une profession donnée doit en faire la demande écrite au département. Celui-ci statue après enquête.
3. Pour ce qui concerne l'aménagement des voies de recours, le droit cantonal prévoit ce qui suit:
Art.- 91 LVFPr - Recours au Département
Les décisions prises en application de la présente loi par un organe subordonné au département ou placé sous sa surveillance peuvent faire l'objet d'un recours auprès de lui.
Art. 95 LVFPr - Décision sur recours
Le département statue en dernière instance cantonale sur les décisions qui lui sont déférées.
(...)
Art. 96 LVFPr - -Recours à l'autorité supérieure
A l'exception de celles qu'il prend sur recours, les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours cantonal, conformément aux règles sur la juridiction et la procédure administratives.
4. D'emblée, on relèvera que le recours que le recourant et son conseil prétendent soumettre au Tribunal administratif contre la décision du 17 juillet 2002 qui (sans le dire expressément) refuse d'approuver le contrat d'un nouvel apprenti ressortit à la compétence du département en vertu de l'art. 91 LVFPr cité ci-dessus. La décision émane en effet de la commission d'apprentissage, qui est une autorité subordonnée au département. Ce recours-là est donc irrecevable et doit être transmis au département comme objet de sa compétence.
5. Le recours du 28 mai 2002 est dirigé contre une décision de la Commission d'apprentissage du district de Lausanne refusant d'approuver le contrat d'apprentissage de D***** M*****, l'intitulé du recours précisant que cette décision révoque en conséquence l'autorisation d'engager un apprenti donnée le 3 juillet 2001. Cet intitulé a un caractère confus déjà relevé par la section des recours mais il vise en réalité, apparemment, la décision rendue par le Service de la formation professionnelle le 16 mai 2002, qui retire au recourant le droit de former des apprentis.
Le recourant fait néanmoins valoir, apparemment parce qu'il se réfère à une décision de la Commission d'apprentissage, que son recours ne pouvait être exercé qu'auprès du département et que le Service de la formation professionnelle n'était chargé que de l'instruction du recours. Il conteste donc la compétence dudit service.
a) La compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (Moor, Droit administratif, vol. III, 1.2.2.4 p. 17 s.). En matière de décisions, la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y déroger (Moor, op. cit., p. 18). Les règles de compétences sont des normes juridiques au respect desquelles les administrés ont droit (Moor, op. cit., ch. 1.2.3.1 p. 23). Dans sa forme la plus courante qui est le droit écrit (le droit coutumier n'entre pas en considération ici), la norme juridique doit être publiée, à défaut de quoi elle n'est pas applicable: cette formalité de publication est essentielle : elle permet de distinguer le droit du non-droit et constitue donc le complément indispensable de la prééminence du droit écrit (Moor, vol. I, 2.1.1.1 p. 34). A titre d'exemple, on notera que le Tribunal fédéral a jugé que le tribunal cantonal, même investi par la loi du pouvoir d'assurer les suppléances, ne peut pas transférer de manière générale la compétence du juge de la détention du district, prévue par la loi, au juge d'un autre district (ATF 123 I 49, relatif il est vrai à la garantie constitutionnelle du juge naturel de l'art. 58 al. 1 aCst). De même, le Tribunal administratif a jugé que le Conseil d'Etat ne pouvait pas invoquer l'art. 66 LOCE pour déléguer à un département une compétence doit il est investi par une loi spéciale (GE 92/037 du 2 février 1993). Il a aussi jugé qu'en l'absence d'une délégation expresse approuvée par le Conseil d'Etat, une décision que la loi place dans la compétence d'un département ne peut pas être valablement rendue par un chef de service, un chef d'office ou un conseiller juridique (GE 1999/025 du 31 juillet 2000 et GE 2000/076 du 4 septembre 2000)
b) Dans le canton de Vaud, les lois attribuent généralement des compétences aux départements. Rares sont les cas où la loi attribue le pouvoir de décision directement à un service ou à un office (voir par exemple le cas des autorités de taxation, office d'impôt de district ou administration cantonale des impôts, art. 152 LI (2000), et l'art. 18 LI (2000) en matière de détermination du for fiscal; voir aussi la possibilité de déléguer certaines tâches du département au Conservateur cantonal des monuments historiques ou à celui de la nature, art. 87 al. 4 LPNMS, ou encore à la Conservation de la faune, art. 16, 19, 22 LFaune; voir encore l'art. 7 de la loi sur l'état civil, disposition d'interprétation difficile selon laquelle le département exerce sa surveillance "par l'intermédiaire de l'inspectorat").
c) Il résulte des dispositions de la LVFPr citées ci-dessus que le législateur vaudois a procédé à la répartition des compétences en attribuant celle d'approuver les contrats d'apprentissage au bureau de la Commission d'apprentissage (art. 27 lit. a LVFPr). Celle de révoquer l'approbation et de mettre fin à l'apprentissage appartient à la commission d'apprentissage elle-même (art. 29 lit. c LVFPr). Quant à l'interdiction de former des apprentis prévue par le droit fédéral (art. 10 al. 4 LVFPr), le législateur cantonal lui a préféré un système d'autorisation préalable que la loi place dans la compétence décisionnelle du département (art. 19 al. 2 LVFPr). Il en résulte en vertu du principe du parallélisme des formes (et même si celui-ci n'est pas respecté pour ce qui concerne l'approbation et le retrait d'un contrat d'apprentissage individuel vu les compétences respectives du bureau et de la Commission d'apprentissage), que la décision de retirer le droit de former des apprentis relève de la compétence du département.
A teneur de ces dispositions, le Service de la formation professionnelle n'est pas compétent pour rendre une décision en matière d'autorisation de former des apprentis.
d) Il est vrai que l'art. 67 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE), que l'autorité intimée n'invoque pas mais auquel se réfère la section des recours dans son arrêt, prévoit ce qui suit :
Art. 67 LOCE - Délégation de compétences
Avec l'approbation du Conseil d'Etat, un chef de département peut déléguer à un fonctionnaire supérieur certaines compétences dans des domaines déterminés.
La Chancellerie d'Etat tient un registre de ces délégations de compétences.
L'arrêt de la section des recours cité ci-dessus, qui ne paraît pas remettre en cause la compétence du service intimé, invoque une décision du Conseil d'Etat du 16 octobre 1992 qui aurait confirmé les délégations existantes mais il ne semble pas avoir été possible de retrouver une délégation spécifique qui attribuerait au Service de la formation professionnelle, que la loi ne mentionne d'ailleurs pas, des compétences que la LVFPr attribue au département. Peu importe cependant. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de constater que le système de délégation occulte, fondé sur un registre tenu par la Chancellerie mais non publié, a pour conséquence que le justiciable auquel est notifiée une décision qui n'émane pas du chef du département compétent d'après la loi se trouve dans l'impossibilité de savoir si le signataire de la décision bénéficie d'une délégation occulte ou si l'on se trouve au contraire en présence d'un abus de pouvoir (GE 97/0182 du 31 mars 1998, en matière de pêche, et GE 98/0102 du 7 juin 2000, en matière d'établissements publics). On peut sérieusement se demander si cette situation est compatible avec les principes de légalité et de publicité rappelés ci-dessus (mais certains arrêts constatent l'incompétence faute de délégation sans mettre en cause le principe de l'art. 67 LOCE, v. GE 1999/025 et GE 2000/076 déjà cités). La possibilité d'une délégation occulte à un service paraît d'autant plus douteuse lorsque le législateur a entrepris de définir lui-même, dans la loi, la répartition des compétences. Tel est le cas en matière de formation professionnelle où la LVFPr attribue directement des compétences au bureau de la commission d'apprentissage, à cette commission et au département. On relèvera au demeurant que le Service de la formation professionnelle paraît lui-même dans la confusion puisqu'il a notifié sa décision du 16 mai 2002 en indiquant qu'elle pouvait faire l'objet d'un recours dans les dix jours auprès du département (ce qui serait le cas selon l'art. 91 LVFPr), avant de se raviser à réception du recours et de transmettre ce dernier au Tribunal administratif (compétent selon l'art. 96 LVFPr) en expliquant qu'il ne pouvait pas y avoir de "recours interne". Cela montre aussi que les délégations occultes interfèrent, en l'obscurcissant, avec l'organisation des voies de recours voulues par le législateur.
e) On peut cependant laisser ouverte la question de la compétence de l'autorité intimée en l'espèce. En effet, sa décision doit de toute manière être annulée pour un autre motif.
6. Le recourant invoque une violation du droit d'être entendu en alléguant différentes irrégularités de l'instruction.
La jurisprudence du Tribunal fédéral (voir par exemple l'ATF 4P.244/1999 du 18 février 2002) a déduit du droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. (art. 4 aCst.), en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa; 124 I 49 consid. 3a). La jurisprudence récente va même jusqu'à conférer aux parties le droit d'obtenir que les déclarations des parties, de témoins ou d'experts qui sont importantes pour l'issue du litige soient consignées dans un procès-verbal, tout au moins dans leur teneur essentielle (ATF 126 I 15). La verbalisation des déclarations pertinentes vise notamment à permettre aux parties de participer à l'administration des preuves et, surtout, de se prononcer effectivement sur leur résultat (ATF 2A.227/2000 du 15 août 2000, dans la cause cantonale PE 99/024; on signalera que ces exigences ont conduit le Tribunal administratif à proposer l'introduction dans la LJPA d'une disposition permettant l'enregistrement des audiences, ce qui rendrait inutile l'établissement d'un procès-verbal écrit - nécessairement résumé et donc sujet à contestation - puisque le matériau brut des auditions, y compris les questions du Tribunal et des parties aux différents intervenant et les réponses de ceux-ci, pourrait être conservé dans sa teneur intégrale).
En l'espèce, la Commission d'apprentissage du district de Lausanne a entendu le recourant lors d'une audience du 28 août 2001; cependant, dans son rapport du 12 décembre 2001, elle déclare avoir recueilli le témoignage d'un apprenti précédemment en formation chez le recourant, mais elle ne révèle pas le nom de cet apprenti. C'est dire que le recourant n'a pas eu l'occasion de participer à l'administration de cette preuve. Le recourant s'est d'ailleurs plaint de cette situation dans des déterminations qu'il a déposées le 15 février 2002. De son côté, le Service de la formation professionnelle, qui a tenu le 27 mars 2002 une séance durant laquelle il a entendu le recourant, a entendu à l'insu de ce dernier, les 1er et 7 mai 2002, deux anciens apprentis dont la décision attaquée ne révèle même pas les noms (ils apparaissent dans la réponse de l'autorité du 27 juin 2002). Le recourant n'a donc pas eu l'occasion de se déterminer sur la déposition de ces témoins, et même le procès-verbal de ces auditions, établi en son absence, ne permettrait pas de corriger ce vice puisque le recourant n'a pas pu participer à l'audition, par exemple en posant des questions. Il s'agit là de violations caractérisées du droit d'être entendu tel qu'il a été défini par la jurisprudence fédérale rappelée ci-dessus. Ce vice, que le Tribunal administratif ne peut pas réparer dès lors qu'il statue seulement en légalité (art. 36 lit. c LJPA), justifie que le dossier soit renvoyé à l'autorité compétente pour qu'elle reprenne l'instruction en respectant le droit d'être entendu du recourant, puis rende une nouvelle décision.
7. Il n'en résulte pas encore que la décision attaquée doive être annulée purement et simplement et que le recourant puisse être remis immédiatement, dans l'attente de la nouvelle décision, au bénéfice de l'autorisation de former des apprentis dont il se prévaut. En effet, il résulte des éléments relevés dans les décisions provisionnelles rendues dans la présente cause, et en particulier dans l'arrêt incident de la section des recours du 12 août 2002, qu'il existe en l'état des doutes sur l'aptitude du recourant à former des apprentis (voir le consid. 3, let. a, b et c de l'arrêt RE 02/0021 cité ci-dessus, concernant le respect de la personnalité des apprentis, la nature des tâches qui leur sont confiées et la qualité du matériel d'enseignement). Il y a donc lieu de substituer à la décision de retrait de l'autorisation de former des apprentis une décision à caractère provisionnel destinée à préserver d'éventuels apprentis des risques qu'ils pourraient encourir si devaient s'avérer fondés les motifs qui ont conduit à la décision attaquée. Sans doute les dispositions applicables ne contiennent-elles pas de règle analogue à l'art. 35 al. 3 OAC, qui permet à l'autorité de retirer le permis de conduire immédiatement à titre préventif jusqu'à ce que les motifs d'exclusion du conducteur aient été élucidés. Cependant, en matière d'apprentissage, la loi fédérale elle-même prévoit à l'art. 24 al. 3 LFPr que l'autorité cantonale doit prendre "les dispositions nécessaires" lorsqu'elle constate qu'il existe des doutes quant au succès de l'apprentissage ou que les premières investigations révèlent des lacunes dans la formation. Sans doute cette règle vise-t-elle l'hypothèse de difficultés survenant durant un apprentissage déterminé, mais on ne voit pas ce qui s'opposerait, si les doutes de l'autorité ne s'attachent pas à la personne d'un apprenti déterminé mais à l'aptitude du maître d'apprentissage, à ce que l'autorité compétente retire provisoirement l'autorisation de former au lieu de procéder par voie de décisions successives qu'elle prendrait au sujet de contrats d'apprentissage individuels. Il y a donc lieu d'admettre que l'autorité cantonale compétente peut, en présence de tels doutes ou indices ou d'un autre danger pour l'apprenti, retirer provisionnellement le droit de former des apprentis au maître d'apprentissage concerné, à condition bien sûr de poursuivre l'instruction sans désemparer. Il y a donc lieu, sans égard à la question de savoir si la compétence décisionnelle en première instance appartient en l'espèce au Service de la formation professionnelle en vertu d'une délégation ou au département lui-même en vertu de la loi, que le Tribunal administratif, dont la compétence n'est pas douteuse quant à la matière et se fonde par ailleurs sur l'art. 54 al. 2 LJPA, substitue à la décision attaquée une décision provisionnelle sortissant les mêmes effets et qui restera en vigueur jusqu'à ce que, après avoir complété l'instruction, l'autorité compétente statue à nouveau par voie de décision.
8. Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis. Il y a donc lieu de mettre un émolument réduit à la charge du recourant qui, compte tenu du sort de sa conclusion principale, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours interjeté contre la décision de la commission d'apprentissage du 17 juillet 2002 est irrecevable. Il est transmis au Département de la formation et de la jeunesse comme objet de sa compétence.
II. Le recours interjeté le 28 mai 2002 contre la décision du 16 mai 2002 du Service de la formation professionnelle est partiellement admis.
II. La décision du Service de la formation professionnelle du 16 mai 2002 est réformée en ce sens qu'il est provisoirement interdit au recourant de former des apprentis, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 2 septembre 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).