CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 17 juin 2002
sur le recours interjeté par A. X.________, à ********, représenté par Me François Kart, avocat à 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 27 novembre 2001 par la Municipalité de Prangins (autorisation d'amarrage).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; MM. Jean Meyer et Charles-Henri Delisle, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. En 1999, A. X.________, déjà propriétaire d'un bateau amarré dans le port de Z.________, s'est intéressé au voilier "********" appartenant à A.Y.________, qui disposait quant à lui de la place d'amarrage n° ********, de type ********, dans le port B.________, à Prangins.
B. Par convention de copropriété signée le 10 décembre 1999, A. X.________ et son frère B. X.________ ont acquis, pour la somme de fr. 110'000.-, les 999 millièmes du bateau de A.Y.________, ce dernier demeurant copropriétaire d'une part d'un millième. Aux termes de cette convention, la copropriété du bateau devait être scellée par l'inscription des noms des intéressés sur le permis de circulation, l'enregistrement par la Commune de Prangins et la libre disposition de la place d'amarrage; il était également convenu que la copropriété, établie pour une durée de dix ans, pourrait être rompue en tout temps par les frères X.________ contre remboursement de sa part à A.Y.________ ou à ses ayant-droits, le vendeur réservant la place d'amarrage dont il disposait dans le port de Prangins à l'usage de la copropriété et s'engageant, à la dissolution de celle-ci, à se désister au profit des acheteurs.
La vente ainsi conclue, A. X.________ s'est présenté à l'administration communale de Prangins pour s'y voir délivrer une carte magnétique personnelle d'accès au port. Ce n'est qu'ensuite que la somme de fr. 110'000.- fut remise au vendeur, le 17 décembre 1999, selon quittance établie à cette date.
C. Le 16 mai 2000, le recourant a adressé à l'administration communale de Prangins une copie du permis de navigation du bateau en communiquant les coordonnées des trois copropriétaires figurant sur ce document. A cette occasion, il a restitué la carte personnelle d'accès au port qui lui avait été délivrée en décembre 1999 et demandé qu'on lui en délivre une nouvelle, ce qui fut fait peu après.
D. Par lettre du 15 octobre 2001, adressée en copie à A. X.________ en sa qualité de copropriétaire du bateau et de cotitulaire du permis de navigation, la Municipalité de Prangins (ci-après: la municipalité) a informé la succession de A.Y.________, décédé en septembre 2001, qu'elle résiliait la place d'amarrage pour le 31 décembre 2002 au motif que le défunt avait tu la vente de son embarcation pour n'apparaître ensuite que comme prête-nom, contrevenant ainsi aux dispositions du règlement du port relatives au transfert des places d'amarrage et à la copropriété.
E. Entendu à ce sujet par le municipal Pierre Fischer le 1er novembre 2001, A. X.________ a écrit à la municipalité le 16 novembre suivant pour contester fermement avoir agi à l'insu de cette dernière et avoir voulu contourner le règlement.
Dans ce courrier, il fit en substance valoir que lorsqu'il s'était intéressé à l'achat du bateau, trop grand pour la place d'amarrage dont il disposait déjà à Z.________, il avait demandé au municipal de l'époque, D.________, d'opérer un échange avec sa place de Z.________; le municipal lui aurait alors répondu que sa proposition sortait du cadre du règlement, mais que la solution la plus simple, admise par la commune, consistait à mettre le bateau en copropriété - fut-elle formelle et que la place pourrait ainsi lui être attribuée dans le futur en cas de changement au sein de la copropriété. Au terme de sa lettre, A. X.________ a demandé à ce que la place d'amarrage dont il disposait déjà lui soit attribuée, conformément à l'assurance donnée par le municipal précité, qui s'était non seulement avérée déterminante pour l'achat du bateau, mais lui avait été jusqu'alors confirmée par l'absence de réaction de la municipalité qui, n'ignorant pas sa qualité de propriétaire de fait, lui avait délivré et renouvelé une carte personnelle d'accès au port.
F. Par courrier du 27 novembre 2001, la municipalité a avisé A. X.________ qu'elle confirmait la résiliation de l'autorisation d'amarrage pour le 31 décembre 2002, décision contre laquelle il a recouru devant le Tribunal administratif par acte de son conseil du 19 décembre 2001.
L'autorité intimée a produit sa réponse au recours le 30 janvier 2002, concluant principalement à l'irrecevabilité du pourvoi, subsidiairement à son rejet.
G. L'audience tenue le 24 avril 2002 à la demande du recourant a permis au Tribunal de céans d'entendre les parties dans leurs explications et de procéder à l'audition de deux témoins.
Michel Groux, garde-port à Prangins depuis 16 ans, a déclaré avoir très bien connu A.Y.________ qui, pour cause de maladie notamment, avait pour ainsi dire cessé de naviguer et cherché à vendre son bateau durant les deux années ayant précédé la venue du recourant et de son épouse. Ces derniers lui ayant été présentés par A.Y.________ lui-même, le témoin admet avoir alors compris, même si cela ne lui a pas été dit, que le couple avait racheté le bateau. A cet égard, Michel Groux a expliqué que, disposant de la liste des locataires des 358 places du port, il a pour habitude d'y annoter tout changement de navigateur puis de demander au nouvel utilisateur régulier, après avoir vérifié auprès du Service cantonal de la navigation l'identité du détenteur du bateau, de lui communiquer ses coordonnées afin de pouvoir être contacté en cas de problème, renseignements qu'il a précisément requis et obtenus du recourant après qu'il lui a été présenté. S'agissant des cartes d'accès au port, le témoin a précisé qu'elles étaient délivrées aux navigateurs, aux corps de métier ainsi qu'au tenancier de la buvette, pour leur permettre de décharger leurs véhicules; il a admis qu'en cas de copropriété, s'il n'y avait en principe qu'un seul titulaire pour la place, des cartes sont délivrées aux copropriétaires et aux membres de leurs familles qui utilisent le bateau, après demande écrite auprès de la municipalité.
Municipal à Prangins durant quatorze ans et à ce titre responsable du port, D.________ a démissionné de ses fonctions en avril 2000. Il a certifié ne jamais avoir rencontré A. X.________, ni se souvenir de s'être entretenu au téléphone avec lui, en particulier s'agissant d'une proposition d'échange de place d'amarrage entre Z.________ et Prangins. Le témoin a soutenu n'avoir jamais eu connaissance de copropriétés conclues afin de racheter une embarcation, celles-ci n'ayant été admises qu'à seule fin de permettre à plusieurs personnes de faire usage d'un même bateau. Interrogé sur la pratique consistant, pour un copropriétaire, à pouvoir reprendre la place d'amarrage attribuée à un autre copropriétaire, il a reconnu que cela avait été autorisé par la municipalité, mais pour autant qu'il se soit agi d'une "véritable copropriété", c'est-à-dire de longue durée, entre copropriétaires inscrits sur le permis de navigation et après en avoir dûment avisé le garde-port, conditions qu'il admet avoir exposées à toute personne qui l'aurait interrogé à ce sujet. Précisant qu'il s'était toujours assuré que le personnel communal veille à ce qu'il n'y ait pas d'entorse à cette pratique de reprise de place d'amarrage entre copropriétaires, le témoin a déclaré qu'à sa connaissance, le recourant n'a pas rempli de formulaire de demande pour la carte d'accès au port qu'il a obtenue en décembre 1999.
S'exprimant au nom de l'autorité intimée, le municipal André Fischer a admis que, dans la pratique, la municipalité avait autorisé la reprise de places d'amarrage par un copropriétaire qui, reconnu comme tel, avait fait un usage régulier du bateau; lorsqu'il a succédé à D.________, s'est posée la question de laisser les personnes qui avaient eu recours à ce procédé au bénéfice des droits qu'ils avaient acquis, mais il y préféra la stricte application des dispositions du règlement, par souci d'égalité de traitement vis-à-vis de la centaine de personnes figurant sur la liste d'attente d'une part, et afin de reprendre le contrôle de la gestion du port d'autre part. Dans le cas particulier du recourant, il a admis avoir déjà voulu résilier l'autorisation accordée à A.Y.________ du vivant de celui-ci, dans la mesure où il savait qu'il s'était agi d'une vente déguisée, à la suite de laquelle le titulaire de la place n'avait plus fait usage du bateau. Il a encore précisé que la remise des cartes personnelles d'accès au port ressortait en principe de la compétence du secrétaire municipal: celui-ci ou ses subordonnés les délivre aux personnes figurant sur le permis de naviguer, sur présentation de celui-ci, la municipalité n'en étant ensuite avisée que pour aval. André Fischer a conclu en relevant que, si le recourant avait pu penser en toute bonne foi qu'il pouvait bénéficier d'une cession de la place d'amarrage litigieuse, il ne pouvait ignorer le règlement du port qui, dans son ancienne comme dans sa nouvelle teneur, prévoit que la place d'amarrage est personnelle et incessible.
Le recourant et son épouse, C. X.________, ont quant à eux insisté sur le fait qu'ils n'avaient pas voulu, au départ, conclure de copropriété pour s'assurer une place au port, mais souhaité un échange avec la place dont il disposaient à Z.________. Le recourant a affirmé qu'il n'aurait jamais signé la convention de copropriété s'il n'avait obtenu, du municipal Schwegler, l'assurance que la place d'amarrage lui serait un jour cédée, ni n'aurait versé le prix de vente s'il n'avait été conforté dans cette idée par l'autorité elle-même qui, sachant que le bateau lui avait été vendu, l'avait reconnu, par actes concluants, non seulement comme seul navigateur et interlocuteur, mais comme titulaire de la place litigieuse.
H. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Invoquant le défaut de qualité pour recourir de A. X.________, respectivement la tardiveté du pourvoi, l'autorité conclut à tort à l'irrecevabilité de celui-ci.
En effet, si aucun recours n'a été formé en temps utile contre la lettre de la municipalité du 15 octobre 2001 avisant la succession de A.Y.________ de la résiliation de la place d'amarrage litigieuse, cette correspondance n'avait été adressée qu'en copie à A. X.________ à titre d'information en sa qualité de copropriétaire du bateau et de cotitulaire du permis de navigation, et non directement en tant que titulaire de l'autorisation d'amarrage. Par contre, la lettre de la municipalité du 27 novembre 2001 a été notifiée au seul A. X.________, pour lui signifier le rejet de sa demande du 16 novembre précédent tendant à ce que la place d'amarrage dont il disposait en fait lui soit personnellement attribuée. Formé le 19 décembre 2001 contre ce seul refus, dont il n'a eu connaissance que le 1er décembre 2001, le présent recours a donc été interjeté dans le délai prévu à l'art. 31 LJPA, par une personne directement atteinte par la décision contestée et ayant un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit annulée ou modifiée, au sens de l'art. 37 LJPA.
2. a) Tel qu'adopté par le Conseil communal de Prangins dans sa séance du 27 juin 1989 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 16 août suivant, le règlement du port des B.________ régit l'attribution des places d'amarrage à son article 21, libellé comme suit:
"Les places sont attribuées à l'année. La sous location et la mise à disposition de tiers sont formellement interdites. L'article 13, alinéa 2 (traitant des places visiteurs) est réservé.
L'autorisation, personnelle et incessible, est accordée à bien plaire; elle peut être retirée moyennant avis donné par la Municipalité, par lettre recommandée, le 20 décembre au plus tard, pour la fin de l'année suivante."
Traitant expressément de la copropriété, l'article 22 de ce règlement prévoit quant à lui ce qui suit:
"Dans les cas de co-propriétés, le propriétaire figurant sur le permis de navigation est seul pris en considération pour l'octroi de la place. Les noms et adresses du ou des co-propriétaires sont communiqués à la Municipalité."
b) Dans sa nouvelle teneur au 26 avril 2001, le règlement du port, au chapitre relatif à l'attribution des places, dispose ce qui suit à son article 26:
"L'autorisation est personnelle et incessible, même en cas de vente du bateau. Elle n'est valable que pour le bateau mentionné sur le permis de navigation.
La sous-location et la mise à disposition de tiers sont formellement interdites. L'article 14, alinéa 2, est réservé (s'agissant des places visiteurs)."
L'art. 28 prévoit quant à lui ce qui suit, s'agissant du régime de la copropriété:
"En cas de copropriété ou de propriété commune, la place est attribuée au seul nom d'une personne physique. Son nom et son domicile doivent figurer en premier sur le permis de navigation.
En cas de vente ou de transfert par le titulaire de l'autorisation d'amarrage ou d'entreposage d'une part de copropriété ou de propriété commune, une nouvelle demande d'autorisation doit être adressée à la municipalité. Elle sera traitée selon les articles 22 et 24."
Ces deux dernières dispositions posent, l'une le principe que toute personne souhaitant obtenir une place d'amarrage doit s'inscrire sur la liste d'attente prévue à cet effet, l'autre certaines priorités quant à l'attribution des places disponibles eu égard à l'ordre d'inscription sur cette liste.
c) Comme expliqué à l'audience par le municipal Fischer, le fait que l'article 22 du règlement de 1989, bien que régissant la copropriété, ne reconnaissait comme titulaire de la place que "le propriétaire" figurant sur le permis de navigation, s'explique par le fait que le Service cantonal de la navigation n'admettait à cette époque qu'un seul titulaire par permis de naviguer. Cette autorité ayant ensuite admis l'inscription de plusieurs personnes sur un même permis, le règlement de 2001 a prévu en conséquence, à son article 28, de ne reconnaître la titularité de la place qu'à la personne figurant en premier lieu sur ce document.
3. a) Faisant valoir qu'il n'aurait pas investi 110'000.- francs dans l'achat du bateau s'il n'avait obtenu l'assurance de l'autorité - en l'occurrence du municipal de l'époque D.________ - de se voir attribuer, par la conclusion d'une convention de copropriété, la place dont le vendeur disposait au port, le recourant se prévaut du principe de la bonne foi qui, appliqué à l'autorité, a la portée d'une garantie constitutionnelle (Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3).
b) En vertu de ce principe, l'administration est, malgré un texte légal contraire, liée par les renseignements inexacts qu'elle fournit à l'administré, et a fortiori par les assurances qu'elle lui donne: elle sera tenue de s'y conformer ou de réparer de quelque autre manière le préjudice subi par celui qui s'est fié à ce qu'elle a dit, à certaines conditions. La première est que les renseignements ou l'assurance ont été donnés par une autorité compétente pour ce faire, du moins apparemment compétente ou dont le comportement pouvait légitimement donner à croire qu'elle l'était. Le renseignement, inexact, doit ensuite avoir été fourni sans réserve, clairement, et devait avoir pour objet une situation concrète, déterminée et portant exactement sur la situation litigieuse. L'administré devait encore avoir un intérêt personnel et concret à être renseigné de la sorte, sans avoir été en mesure de reconnaître l'erreur ni en avoir été lui-même responsable. En outre, la législation ne doit pas avoir été modifiée entre le moment où l'autorité a fait ses déclarations et celui où le principe de la bonne foi est invoqué: celui-ci ne protège pas contre les changements de législation, l'administration ne pouvant lier le législateur. Enfin, et surtout, l'administré doit avoir pris, sur la base de l'information inexacte ou de l'assurance donnée, des dispositions irréversibles (ATF 121 V 65, 121 II 473, 118 Ia 245, 117 Ia 285; Moor, op. cit., ch. 5.3.2.1, et les références citées; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 108 ss.).
c) Plus largement, le principe de la bonne foi trouve application lorsque l'administration adopte des comportements contradictoires. Créant une apparence de droit sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit, l'autorité est liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (théorie dite des "actes concluants"). Il ne suffit pas pour cela que, pendant un certain temps, l'autorité n'intervienne pas à l'encontre d'un état de fait illégal, et encore moins que, par ignorance ou faute d'actualité du problème, elle soit en quelque sorte restée neutre (ATF 118 Ia 384; RDAF 1990, 55). Il faut que l'administration manifeste d'une manière ou d'une autre sa position, sans qu'il soit pour autant nécessaire qu'elle le fasse par un acte explicite; elle sera liée si l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu'elle considère la situation comme régulière (ZBl 1973, 82; 1993, 76; RDAF 1982, 137). Pour qu'il y ait contradiction, il faut en outre qu'il s'agisse de la même autorité ou d'autorité tenues de coordonner leurs activités, des mêmes intéressés et de la même affaire ou d'affaires identiques. Pour le surplus, valent les mêmes conditions que celles exposées ci-dessus s'agissant des renseignements inexacts, en particulier celle relative aux dispositions irréversibles que doit avoir prises l'intéressé (Moor, op. cit., ch. 5.3.2.2).
4. a) En l'espèce, l'ancien et le nouveau règlement consacrent le principe du caractère personnel et incessible de la place d'amarrage. En cas de copropriété, il ressort en outre clairement de ces deux réglementations qu'une seule une personne est reconnue titulaire de la place: celle qui figure sur le permis de circulation, selon l'art. 22 du règlement de 1989, respectivement le premier des noms figurant sur le permis de naviguer, à teneur de l'art. 28 al. 1 de la réglementation actuelle.
b) Nonobstant ces principes clairs, l'instruction a permis d'établir que l'autorité communale avait instauré une pratique autorisant le cession d'une place d'un copropriétaire à un autre, pratique que le municipal Schwegler admet avoir ouvertement porté à la connaissance de toute personne qui l'aurait interrogé à ce sujet, ce qu'ont confirmé, non seulement le municipal Fischer qui lui a succédé, mais le garde-port Groux, témoin de ce qui s'est pratiqué durant les seize dernières années.
Ceci étant, rien ne permet d'admettre que A. X.________ - dont il n'y a pas lieu de douter qu'il a, d'entrée et avant tout, voulu s'assurer une place d'amarrage propre à accueillir le bateau qu'il désirait acquérir - n'a pas recueilli le discours du municipal Schwegler selon lequel, après un certain nombre d'années, un copropriétaire titulaire d'une place au port pouvait obtenir que celle-ci soit transférée à l'autre copropriétaire. L'on observe du reste que la validité de la convention de copropriété du 10 décembre 1999 a été conditionnée, outre par la libre disposition de la place d'amarrage, par l'inscription des noms sur le permis de circulation et l'enregistrement par la commune de Prangins, conditions figurant au nombre de celles que le municipal a admis avoir articulées. Il y a donc lieu d'admettre que le recourant a reçu l'assurance qu'il allègue, en ce sens qu'il pouvait bénéficier de la place litigieuse sans que l'autorité ne s'y oppose et pouvait ensuite, avec l'accord de celle-ci, se la voir ultérieurement attribuer à titre personnel.
Certes, selon le municipal Schwegler, seuls des copropriétaires de longue date faisant effectivement usage du bateau pouvaient être parties à une cession. Rien n'indique cependant qu'il a formulé ces conditions à l'adresse de A. X.________, qui a pu croire qu'une copropriété formelle suffisait. L'on observe en effet que cela a pu lui être confirmé, tant par le comportement actif que par la passivité de l'autorité. D'une part, il est établi qu'en décembre 1999, celle-ci a remis sans autre forme une carte personnelle d'accès au port à A. X.________ et l'a reconnu comme interlocuteur en obtenant qu'il transmette ses coordonnées pour être joint en cas de problème. D'autre part, elle n'a jamais réagi alors même que, d'entrée, elle n'ignorait pas qu'il s'était agi d'une vente, sachant que A.Y.________ ne naviguait pour ainsi dire plus et avait mis son bateau en vente.
De toute manière, même si les conditions d'une copropriété telles que la municipalité soutient les avoir requises avaient été formulées à l'adresse du recourant, il n'est pas établi que ce dernier avait d'emblée l'intention de ne pas les respecter. En effet, outre que la proportion nécessaire des parts de copropriété ne ressort pas du règlement ni n'a été articulée par le municipal Schwegler ou par son successeur, l'autorité ne disconvient pas que la maladie de A.Y.________ l'a empêché de naviguer, ni que c'est pour cette raison qu'il n'a pas eu recours à la faculté que lui laissait la convention de pouvoir faire usage du bateau.
c) De ce qui précède, il y a lieu de déduire que le recourant a non seulement reçu du municipal compétent l'assurance qu'une cession de la place litigieuse était possible, mais qu'il a pu déduire des actes comme du mutisme de l'autorité qu'elle considérait la situation comme régulière et donnerait dès lors droit à ses expectatives. Ayant pris, sur cette base, l'engagement irréversible d'acheter le bateau en s'acquittant de son prix, force est de constater que le recourant remplit les conditions lui permettant, au sens de la jurisprudence et de la doctrine précitées, d'être protégé dans sa bonne foi. Liée par les conséquences qui pouvaient être raisonnablement déduites de ses dires et de son comportement, l'autorité intimée ne pouvait dès lors refuser d'accorder à A. X.________ l'autorisation qu'il sollicitait de rester au bénéfice de la place d'amarrage litigieuse.
La décision attaquée doit donc être réformée dans ce sens.
5. Obtenant gain de cause, le recourant, assisté par un mandataire professionnel, a droit à des dépens. Ceux-ci sont arrêtés à fr. 1'500.- à la charge de l'autorité déboutée, qui supportera les frais de la cause (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 27 novembre 2001 par la Municipalité de Prangins est réformée en ce sens que l'autorisation d'amarrage sollicitée par A. X.________ à la place n° ********, de type ********, du port B.________, lui est accordée.
III. La Municipalité de Prangins versera à A. X.________ la somme de 1'500 (mille cinq cent) francs à titre de dépens.
IV. Les frais de la cause, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de la Municipalité de Prangins.
Lausanne, le 17 juin 2002
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.