CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 9 décembre 2002
sur le recours interjeté par PLAKANDA AWI AG, Boulevard de Grancy 39, 1006 Lausanne, dont le conseil est l'avocate Cornelia Seeger Tappy
contre
les décisions des 15 novembre et 6 décembre 2001 de la Municipalité de Crissier, représentée par son conseil, l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne.
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Edmond-C. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de la Commune de Crissier a élaboré un concept général d'affichage publicitaire. Elle avait auparavant pris contact avec la Société générale d'affichage (ci-après : SGA) afin, selon le conseil de celle-ci qui le déclarera dans une lettre du 22 avril 2002, de "lui demander de lui expliquer la philosophie (d'un) concept dont elle avait appris l'existence certainement par d'autres municipalités de la région". Elle a établi le 9 mai 2001 un préavis au conseil communal en vue de la modification du règlement sur les procédés de réclame; on en extrait les passages suivants :
"L'étude d'un nouveau règlement sur les procédés de réclame a été confiée au service de police qui a préparé un projet complet, en collaboration avec une entreprise spécialisée pour l'analyse des emplacements.
(...)
En ce qui concerne l'affichage proprement dit, les emplacements sont fixés dans un concept général. Ceux-ci devraient pouvoir permettre de préserver les endroits sensibles et d'éviter une prolifération anarchique de l'affichage.
(...)
Les coûts de mise en place des panneaux du concept seront pris en charge par la société à laquelle la municipalité donnera le mandat d'exploitation des panneaux en question".
La Commission du conseil communal chargée de rapporter au sujet du préavis a entendu notamment un représentant de la SGA. De son rapport daté du 14 juin 2001, on extrait le passage suivant :
"L'étude réalisée par la société d'affichage a porté sur la mise en place du concept.
Cette société, au terme de la procédure de validation par les différentes instances concernées, prendra à sa charge les fournitures et la pose de ces supports, l'ensemble de ces travaux d'investissements sur le territoire communal pourra représenter un montant approximatif de Fr. 100'000.-.
Le montant total des émoluments perçus annuellement par la commune pour la location des ces emplacements est estimé à Fr. 18'000.-."
B. Le nouveau règlement sur les procédés de réclame a été adopté par le conseil communal le 2 juillet 2001 et approuvé par le Conseil d'Etat le 29 octobre suivant. Son art. 21 prévoit que "tout affichage est interdit en-dehors des emplacements qui figurent dans le concept général d'affichage (...)".
A la même disposition, on décrit ce concept, ce qui sera répété dans un document faisant suite au règlement et auquel un plan est annexé. En bref, le territoire communal se trouve divisé sur ce plan en trois zones. L'une, "exempte d'affichage", de couleur rouge, correspond au vieux village de Crissier : seul un affichage en format R4 (130 cm x 99,5 cm) de type local, culturel ou de prévention routière y est autorisé. La seconde, "constituant un pôle d'affichage", de couleur verte, comprend six emplacements situés sur des carrefours ou des centres commerciaux : tous les types d'affichage y sont autorisés dans les formats R4 et R12 (277 cm x 130 cm). Enfin, le solde du territoire communal constitue la zone dite "à densité restreinte", où l'affichage en format R4 est "envisageable en nombre modéré".
C. En septembre 2001, la SGA a obtenu de la Commune de Crissier l'autorisation d'exploiter 29 panneaux d'affichage répartis sur les 6 différents emplacements de la zone dite "pôle d'affichage", où elle détenait déjà des autorisations pour 7 panneaux. Le nombre de panneaux autorisés sur ces pôles s'élevant à 47, la SGA en a ainsi détenu 76,5 %. Cette prééminence s'explique par le fait que bon nombre des emplacements sont sis sur des parcelles propriété de la Commune de Crissier, celle-ci ayant conclu avec la SGA le 20 décembre 2001 une convention d'usage exclusif du domaine lui appartenant.
L'un des 6 emplacements de la zone dite "pôle d'affichage" est situé sur la moitié sud-est du centre commercial "Léman-Centre", les alentours se trouvant en zone dite "à densité restreinte". Le 18 octobre 2001, la société Plakanda Awi SA (ci-après : Plakanda) a demandé à la Municipalité de Crissier l'autorisation de placer 12 panneaux d'affichage de format R12 le long des routes publiques entourant ledit centre commercial. Cette autorité a rendu une décision de refus le 15 novembre 2001, au motif que ces panneaux soit étaient situés dans une zone dite "à densité restreinte" où un tel format était exclu, soit étaient incompatibles avec des grillages qui devaient être installés autour du centre commercial. Plakanda a recouru contre cette décision par acte du 6 décembre 2001.
Plakanda a installé 4 panneaux d'affichage R12 sur une voie d'accès au centre commercial sise sur terrain privé. Par décision du 6 décembre 2001, la Municipalité de Crissier l'a enjointe de les enlever, au motif qu'ils étaient situés en zone exempte d'affichage. Plakanda a également recouru contre cette décision par acte du 21 décembre 2001.
La Municipalité de Crissier a conclu au rejet de ces recours par actes des 25 janvier et 8 février 2002.
Le Tribunal administratif a tenu une audience à Crissier le 14 mars 2002 et a effectué une inspection locale en présence des parties.
Appelée à la procédure par lettre du juge instructeur du 25 mars 2002, la SGA s'est exprimée au sujet des recours par lettre de son conseil du 22 avril 2002, sans toutefois prendre de conclusions.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Pour la recourante, la zone correspondant à un "pôle d'affichage" à l'emplacement du centre commercial Léman-Centre a été définie de manière arbitraire, puisqu'elle ne comprend qu'une partie de cet ensemble, sans qu'aucun motif justifie une telle scission; elle prétend que seul l'intérêt de la SGA, qui aurait élaboré un concept d'affichage, a présidé au choix des emplacements en cause.
Pour l'autorité intimée, le découpage des zones en matière d'affichage a été effectué par ses soins pour atteindre les buts fixés par la loi sur les procédés de réclame (RSV 8.5), à savoir selon son art. 1er la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation. Une "analyse objective de l'affichage" l'aurait conduite à "concevoir une politique stricte et cohérente", en définissant "les zones dans lesquelles l'affichage peut être envisagé et celles dans lesquelles la prolifération de surfaces publicitaires doit être purement et simplement proscrite"; les décisions attaquées répondraient "au seul souci de ne pas aggraver davantage l'esthétique du secteur en cause" (déterminations du 25 janvier 2002). Par lettre de son conseil du 17 juin 2002, elle a déclaré que son concept d'affichage n'avait pas valeur de plan d'affectation mais servait de guide afin d'avoir une systématique dans le refus ou l'admission de demandes d'affichage.
2. Selon l'art. 17 LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). Dans la détermination des emplacements admissibles, elles doivent prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er, al. 1 LPR). L'article 4, alinéa 1er LPR interdit de façon générale les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau, ou qui peuvent porter atteinte à la sécurité routière.
Selon la jurisprudence, si l'autorité peut s'opposer à l'installation d'une réclame qui nuirait à l'aspect du site, une telle mesure constituant une restriction du droit de propriété doit être justifiée par un intérêt public suffisamment important. Cela implique que le projet concerné soit examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et urbanistique des constructions et du site concernés (ATF 120 Ia 270 consid. 4a p. 276, 118 Ia 384 consid. 5a p. 388/389).
3. a) En l'espèce, les décisions attaquées ne comprennent pas une motivation fondée sur les particularités des emplacements en cause mais se réfèrent directement au concept d'affichage contenu dans la réglementation communale. Ce concept devrait donc lui-même justifier les choix opérés au vu de l'état des lieux.
Avec la recourante, on doit cependant constater, à tout le moins en ce qui concerne le centre commercial litigieux, que la délimitation entre la zone correspondant à un pôle d'affichage et la zone à densité restreinte ne s'impose pas pour des motifs objectifs. On ne voit pas en effet qu'un partage du dit centre en deux lots doive être opéré pour des motifs d'esthétique ou d'intégration dans le site : au bord de l'autoroute, dans un environnement commercial et industriel, l'endroit ne mérite pas d'autre protection que contre une prolifération excessive de l'affichage, sans qu'il faille pour cela tracer une frontière entre le territoire apte à l'affichage et celui qui ne l'est pas. La recourante est ainsi fondée à se plaindre de ce que les refus qui lui sont opposés ne reposent pas sur une justification objective.
A cela s'ajoute que la participation de la SGA à l'élaboration du concept susmentionné ainsi que, peu après l'adoption de celui-ci, l'obtention par cette société d'une part majoritaire des emplacements d'affichage laissent penser que l'existence de ce partenariat avec la commune a pu intervenir dans la pesée des intérêts en présence; or, seuls des critères objectifs devaient conduire l'autorité à opérer un choix.
b) On voit qu'en adoptant un concept d'affichage, le législatif communal ne s'est pas borné à se doter de lignes directrices générales destinées à guider l'autorité chargée d'octroyer ou de refuser des autorisations d'affichage : à tout le moins en ce qui concerne le champ d'implantation des panneaux de format R12, il a en effet déterminé des limites précises, auxquelles l'autorité intimée s'est conformée pour rendre les décisions attaquées. Cependant, comme le relève l'ASPAN, "un concept d'affichage, élaboré et conçu en collaboration avec tous les acteurs concernés, notamment une société d'affichage, n'est pas encore en soi une base légale suffisante pour interdire l'installation de réclames ne répondant pas aux critères énoncés dans ce concept" (L'affichage : une chance de requalification des espaces publics, mai 2001, p. 22). Il faut dès lors examiner si le concept litigieux a été valablement converti en règle de droit positif.
Lorsqu'elle a délimité de manière précise les zones d'affichage sur son territoire, on pourrait soutenir que la Commune de Crissier a réglé le mode d'utilisation du sol au sens de l'art. 14 al. 1er LAT, qui définit les plans d'affectation. A l'instar d'un plan de quartier réduisant le nombre de places de stationnement (ATF 124 II 283 consid. 5 = JdT 1999 I 676), d'un plan d'alignement destiné à sauvegarder des rideaux de verdure (ATF 118 Ia 408 = JdT 1994 I 416) ou d'un plan d'équipement attribuant à certaines zones des degrés de sensibilité en matière de bruit (ATF 116 Ib 159 consid. 6 = JdT 1992 I 476), il s'est en effet agi de désigner des secteurs à aménager en fonction de divers besoins, à savoir ici la protection du site en matière d'esthétique et la sécurité en matière de circulation.
Intégré dans le règlement communal sur les procédés de réclame, lui-même approuvé par le Conseil d'Etat, le concept litigieux n'a cependant pas été soumis aux règles régissant l'adoption des plans d'affectation, ainsi l'art. 33 LAT qui prescrit une mise à l'enquête publique. Or, celle-ci est seule à même de confirmer que la population a pu participer à l'établissement d'un plan ainsi que le prescrit l'art. 4 LAT. A défaut, la réglementation en cause est imparfaite et sujette à annulation (Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire n. 29 ad. art. 4; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, n. 435, p. 193). Si l'adoption d'un concept général pour l'affichage sur l'ensemble du territoire communal constitue une solution judicieuse, comme l'a indiqué le Tribunal administratif dans un arrêt du 30 juin 2000 dans la cause GE 99/0094, encore faut-il qu'il s'insère dans un dispositif législatif adéquat : tel était apparemment le cas dans cette affaire, où le Tribunal administratif envisageait que le concept d'affichage présente "les caractéristiques matérielles d'un plan d'affectation (...) en fixant les conditions d'affichage dans les différentes zones qu'il délimite" et où ce concept avait fait l'objet d'une enquête publique. On peut se demander en revanche ce qu'il en est en l'espèce, où le législatif communal a adopté seul un règlement sur les procédés de réclame. Prévu à l'art. 18 LPR, un tel règlement d'application de la loi cantonale n'a pour vocation que de préciser celle-ci en termes généraux : lorsqu'il s'agit plutôt de définir "de manière impérative les facultés d'utilisation des biens-fonds dans un ou plusieurs périmètres déterminés" (Commentaire LAT, n. 1 ad art. 14), la question se pose de savoir si la forme du plan d'affectation est nécessaire et avec elle la participation de la population, puisqu'à défaut de celle-ci, la réglementation communale litigieuse serait viciée.
Cette question peut toutefois demeurer indécise puisque, même si on considère avec l'autorité intimée que la détermination des pôles d'affichage "sert de guide pour les décisions de l'administration" afin "d'avoir une systématique dans le refus ou l'admission de demandes d'affichage" en se fondant "sur un certain nombre de motifs (lieu, endroit à préserver, secteur sensible, etc.)", comme indiqué dans la lettre de son conseil du 17 juin 2002, une telle délimitation s'avère en l'occurrence inapplicable. En effet, on l'a vu, rien ne justifie de diviser le centre commercial litigieux en deux zones, l'une pouvant accueillir davantage de réclames que l'autre. La réglementation en cause ne se présente ainsi nullement comme un guide permettant de motiver l'octroi ou le refus d'une autorisation en fonction de critères objectifs; il s'agit plutôt d'une délimitation arbitraire à l'usage de l'autorité. Cette réglementation s'avère donc contraire à la LPR, qui prescrit de prendre en considération certains buts, notamment la protection des sites, et il s'impose d'en faire abstraction. Comme les décisions attaquées ne comprennent pas d'autre motivation que le renvoi à la réglementation précitée, il faut admettre qu'elles sont insuffisamment fondées et doivent être annulées. La cause sera renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle décide, prenant effectivement en compte les critères légaux, si les procédés de réclame de la recourante peuvent être autorisés.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions rendues les 15 novembre et 6 décembre 2001 par la Municipalité de Crissier sont annulées, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III. Un émolument de justice d'un montant de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Crissier.
IV. La Commune de Crissier versera à la société Plakanda Awi SA une somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 décembre 2002/gz/jc
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.