CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 28 mai 2002
sur le recours interjeté par A.________, à ********, représenté par Me Laurent Moreillon, avocat à Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité de Sainte-Croix des 3 et 11 octobre 2001 refusant d'entrer en matière sur une demande de réexamen de sa décision du 24 avril 2001 (ordre donné à A.________ de cesser toute activité et de fermer son magasin "1********").
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Dina Charif Feller et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Dans le courant de l'été 2000, A.________ a ouvert à ********, sous l'enseigne "1********", une boutique spécialisée dans le commerce au détail du chanvre et de ses produits dérivés. Il en a informé les autorités municipales le 22 août 2000, en indiquant la nature des produits mis en vente et en affirmant que "toutes les fournitures fabriquées avec du chanvre [...] ne sont aucunement à destination de DROGUE et vendues sous contrôle de la Fédération" (sic).
Par lettre du 14 septembre 2000 la Municipalité de Sainte-Croix a signifié à A.________ qu'elle avait pris la décision de ne pas autoriser l'ouverture de son magasin et l'a invité à cesser immédiatement toute activité. Le motif invoqué à l'appui de cette décision était que les articles 2 et suivants de la loi du 18 novembre 1935 sur la police du commerce (LPC) n'étaient pas respectés.
B. Par arrêt du 21 novembre 2000 (GE 00/0116), le Tribunal administratif a admis le recours formé par A.________ contre cette décision; il a annulé la décision municipale refusant d'autoriser l'ouverture du magasin "1********" et ordonnant à A.________ la cessation immédiate de son activité, le dossier de la cause étant au surplus retourné à la municipalité "pour nouvelle décision au sens des considérants". Il résulte de ces derniers, en bref, que la décision attaquée ne reposait sur aucune base légale, l'exploitation du magasin litigieux n'étant soumise ni à autorisation cantonale, ni à autorisation communale, que la LPC se borne à exiger de celui qui veut exercer un commerce à titre permanent qu'il fasse inscrire son nom et sa raison sociale au greffe municipal, en fournissant quelques renseignements et documents, que la seule disposition légale permettant à la municipalité de s'opposer à l'ouverture d'un commerce concernait les magasins de produits alimentaires ne présentant pas des garanties suffisantes du point de vue de l'hygiène (art. 4 LPC), qu'en définitive le refus d'inscrire le commerce du recourant ne pouvait se fonder que sur la non production d'un bail à loyer, omission qui pouvait facilement être réparée, qu'ainsi le dossier devait être retourné à la municipalité "pour qu'elle statue à nouveau, conformément aux art. 2 et ss. LPC, et ordonne l'inscription au registre municipal du commerce "1********", au sens des considérants".
Par lettre du 12 décembre 2000, la Municipalité de Sainte-Croix a avisé le Tribunal administratif qu'elle avait décidé de ne pas ordonner l'inscription au registre communal du commerce "1********", ne souhaitant pas, vis-à-vis de sa population, cautionner une activité illicite.
C. Le 11 avril 2001 le Juge d'instruction de l'arrondissement du Nord-vaudois a informé la municipalité qu'il était intervenu à l'endroit des responsables de la boutique "1********", A.________ et B.________, et du propriétaire de l'immeuble, C.________, pour infraction à la LF sur les stupéfiants. La lettre précisait : "Une certaine quantité de chanvre séché, manifestement destinée à être vendue comme produit stupéfiant, a été saisie."
A la suite de cette communication, la municipalité a adressé à A.________, le 24 avril 2001 la lettre suivante :
"Monsieur,
Nous accusons réception de la lettre de M. le Juge d'instruction Edmond Ottinger du 11 avril 2001 qui nous informe des mesures prises à votre encontre et celle de B.________, soit les responsables de la boutique "1********", pour infraction à la Loi fédérale sur les stupéfiants ci-après LFS.
En ce qui concerne les produits stockés dans votre magasin, nous constatons dans ce même courrier qu'une quantité de chanvre séché manifestement destiné à la vente a fait l'objet d'une saisie.
Vu ce qui précède et de la détermination prise par la Municipalité dans sa séance du 23 avril 2001, ceci dans le but de préserver la santé de la collectivité locale, des différents courriers reçus par des institutions établies sur notre territoire et du droit qui est applicable à notre commune d'interdire la vente de chanvre ou autre stupéfiant tombant sous le coup de la LFS, nous vous sommons à cesser toute activité et fermer votre magasin dès réception de cette correspondance.
Nous constatons également à ce jour qu'aucune demande d'autorisation au sujet de votre enseigne publicitaire n'est parvenue à l'autorité compétente, ce qui contrevient à l'art. 6 de la loi sur les procédés de réclame du 6 décembre 1988 et à l'article premier de son règlement d'application du 31 janvier 1990. Nous vous prions d'enlever l'enseigne publicitaire de même que toute publicité visible de l'extérieur dans le délai fixé au paragraphe ci-dessus.
Nous chargerons notre Service de police municipale de faire respecter ces décisions.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations distinguées."
Cette lettre comportait la mention suivante :
"Voie de recours : dans les 10 jours dès notification auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud à Lausanne".
Elle n'a pas fait l'objet d'un recours de A.________, ni dans le délai - erroné - qu'elle indiquait, ni plus tard.
D. Le 28 septembre 2001, l'avocat Laurent Moreillon a informé la municipalité qu'il était le conseil de A.________ et que ce dernier avait décidé de rouvrir son magasin dès le 15 octobre 2001. Se prévalant notamment de l'arrêt du Tribunal administratif du 21 novembre 2000 et affirmant que A.________ avait "décidé de soumettre systématiquement tous ses produits à examen afin de contrôler le taux de THC et d'éviter tout risque de vente de produits stupéfiants", Me Moreillon demandait à la municipalité de lui confirmer que son client pourrait exploiter son commerce dès le 15 octobre 2001.
La municipalité a répondu en ces termes, le 3 octobre 2001 : "[...], nous portons à votre connaissance que notre détermination dans cette affaire est contenue dans notre courrier du 24 avril 2001 (voir annexe). Dans ladite correspondance vous constaterez que la voie de recours a été dûment communiquée à M. A.________, le délai étant, à ce jour, largement dépassé."
Par retour du courrier, Me Moreillon a de nouveau invité la municipalité à revoir sa décision du 24 avril 2001, faisant valoir qu'elle concernait "d'éventuels produits illicites" et que tel ne serait "plus le cas aujourd'hui puisque, précisément, et après contrôle, les produits qui ser[aient] mis sur le marché ser[aient] parfaitement licites." Il invoquait de surcroît la liberté économique. La municipalité de Sainte-Croix a répondu ce qui suit :
"[...]
La décision du 24 avril 2001 est définitive et exécutoire et les faits qui l'ont motivée sont inchangés.
Dès lors, aucune suite ne sera donnée à votre lettre.
[...]".
E. Invoquant notamment la liberté économique (art. 27 Cst. féd.), la violation de la présomption d'innocence (art. 32 Cst. féd.), la nullité de la décision du 24 avril 2001, ainsi que le droit au réexamen de ladite décision, A.________ a recouru le 16 octobre 2001 en prenant les conclusions suivantes :
"I.- Préjudiciellement, constater la nullité et l'absence de caractère exécutoire de la décision rendue par la Municipalité de Ste-Croix le 24 avril 20001;
II. Principalement, annuler les décisions rendues les 3 et 11 octobre 2001 par la Municipalité de Ste-Croix et autoriser le recourant A.________ à exploiter son magasin "1********", à ********, comme à y vendre les produits licites qui s'y trouvent.
III. Subsidiairement, annuler les décisions rendues par la Commune de Ste-Croix les 3 et 11 octobre 2001 en ce sens qu'elles refusent de statuer sur la réouverture du magasin "1********", à ********, magasin géré par A.________.
IV. Plus subsidiairement, ordonner à la Municipalité de Ste-Croix d'entrer en matière sur la demande de réexamen présentée par A.________ par courriers des 28 septembre et 5 octobre 2001.
V. Plus subsidiairement encore, annuler les décisions des 3 et 11 octobre 2001 et renvoyer le dossier de la cause à la Municipalité de Ste-Croix afin qu'elle autorise A.________ à exploiter son commerce "1********", à ******** et qu'elle procède à l'inscription du recourant et du magasin "1********" au registre municipal de la commune."
Simultanément, A.________ a requis l'effet suspensif "en ce sens qu'il est autorisé à rouvrir son magasin et à proposer à la vente les produits licites qu'il contient. Cette requête a été rejetée par décision incidente du 13 décembre 2001.
La Municipalité de Sainte-Croix conclut implicitement au rejet du recours.
Les parties n'ayant pas requis d'audience de débats ou d'autres mesures d'instruction dans le délai qui leur avait été imparti pour ce faire, le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le recourant admet que la décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 24 avril 2001, faute de recours, est devenue définitive et exécutoire à l'échéance du délai de vingt jours prévu par la loi (v. recours, p. 8 ch. 8). Les démarches qu'il a entreprises par l'intermédiaire de son avocat auprès de la municipalité (lettres du 28 septembre et du 5 octobre 2001) constituent des demandes de nouvel examen, sur lesquelles la municipalité a refusé d'entrer en matière, par ses lettres des 3 et 11 octobre 2001. Ces refus n'ouvrent pas un nouveau délai de recours sur le fond; ils ne peuvent pas être attaqués pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (cf. ATF 106 Ia 386; 105 Ia 20; 104 Ia 175). En pareil cas, l'administré peut seulement faire vérifier par l'autorité de recours s'il existait des circonstances obligeant l'autorité inférieure à procéder à un nouvel examen et si cette dernière a ainsi refusé à tort de statuer à nouveau sur le fond (ATF 113 Ia 153-154; 109 Ib 251 c. 4a).
2. Avant d'examiner si de telles circonstances sont réunies en l'espèce, il convient de s'assurer que la décision du 24 avril 2001 n'est pas absolument nulle, comme le prétend le recourant, au motif qu'elle violerait les garanties de procédure données par les art. 29 al. 1 et 2 et 30 al. 1 de la Cst. féd., ainsi que l'art. 6 § 1 CEDH. En effet, dans cette hypothèse, le recours serait sans objet.
Le fait qu'une décision soit entachée d'illégalité, voire d'inconstitutionnalité, ne la rend pas nécessairement nulle; la sanction ordinaire d'un tel vice est l'annulabilité, qui ne peut être prononcée que par l'autorité de recours, saisie dans le délai de recours (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.3 p. 201 ss, spécialement 2.3.1.3, p. 203). Selon un principe général, la nullité d'un acte commis en violation de la loi doit résulter ou bien d'une disposition légale expresse, ou bien du sens et du but de la norme en question. En d'autres termes, il n'y a lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (ATF 122 I 97 consid. 3 a/aa p. 98-99 et les arrêts cités). Ainsi, d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF précité, p. 99).
Ces conditions ne sont pas réunies en l'espèce. Sans doute le Tribunal administratif a-t-il jugé, de manière on ne peut plus claire, que la Municipalité de Sainte-Croix ne disposait d'aucune base légale pour ordonner au recourant la cessation de son activité commerciale (arrêt GE 00/0116 du 21 novembre 2000). Dans la présente cause, la municipalité ne conteste pas cette absence de base légale, mais prétend fonder l'interdiction qu'elle a de nouveau signifiée à A.________ sur la clause générale de police, qui permet à l'autorité de prendre des mesures en cas de danger grave et imminent pour l'ordre public, qui ne puisse être écarté par d'autres moyens légaux (cf. ATF 121 I 22 c. 4 b/aa p. 28). Quels que soient les doutes que l'on peut avoir sur l'applicabilité de la clause générale de police dans le cas particulier, il est indéniable qu'elle peut, selon les circonstances, être mise en oeuvre par les municipalités. Celles-ci exercent en effet le pouvoir exécutif dans les communes et sont notamment chargées de la police locale (art. 92 al. 1 ch. 1 Cst. VD), ce qui implique certaines compétences dans le domaine du contrôle des denrées alimentaires et des mesures générales relatives à l'hygiène et à la santé des hommes et des animaux (art. 43 ch. 3 lit. a et b de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC]), ainsi que dans le domaine de la police du commerce et de l'industrie (art. 43 ch. 6 LC). On ne peut dès lors pas affirmer que la décision du 24 avril 2001 a été prise par une autorité manifestement incompétente ratione materiae. On doit admettre en revanche que la justification de cette décision apparaît des plus discutables (le champ d'application de la clause générale de police est limité aux cas de nécessité véritables et imprévisibles; le recours à une telle clause est en règle générale exclu lorsque les situations de mise en danger, bien que clairement reconnaissables, n'ont pas été réglementées [ATF 121 I 22 c. 4 b/aa p. 28]). Mais il s'agit là d'un vice de fond, que le recourant aurait facilement pu faire valoir devant le Tribunal administratif s'il avait pris la peine de recourir en temps utile. Il en va de même de la violation du droit d'être entendu dont le recourant se plaint d'avoir été victime. Quant à l'enseigne qui aurait été mise en place sans autorisation, la municipalité était indéniablement compétente pour en ordonner la suppression (art. 9 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame), même si, ici encore, la justification de cette mesure n'apparaît pas évidente.
Ainsi, la décision du 24 avril 2001 ne se trouve pas affectée d'une cause de nullité absolue qui devrait être constatée d'office.
3. On a vu que les décisions attaquées se résumaient à des refus d'entrer en matière sur des demandes de réexamen de la décision du 24 avril 2001. En l'absence de règle spécifique ou d'une pratique administrative constante, l'autorité n'est tenue de se saisir d'une demande de réexamen que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable ou si le requérant invoque des faits et moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 120 I b 46 c. 2b et les réf.). En l'occurrence l'avocat du recourant n'a fait valoir, dans ses lettres des 28 septembre et 5 octobre 2001, aucun fait ni moyen de preuve inconnu de la municipalité qui aurait pu exercer une influence sur la décision du 24 avril 2001. Il a certes prétendu que son client avait décidé de soumettre systématiquement tous ses produits à examen afin de contrôler le taux de THC et d'éviter tout risque de vente de produits stupéfiants. Mais des assurances semblables avaient déjà été données par M. A._________ lui-même lorsqu'il avait annoncé l'ouverture de son magasin à la municipalité, le 22 août 2000, en prétendant que toutes les fournitures fabriquées avec du chanvre n'étaient "aucunement à destination de DROGUE et [étaient] vendues sous contrôle de la Fédération." Pour le surplus, il se bornait à contester la validité de la décision du 24 avril 2001 sur la base d'une argumentation juridique qui aurait parfaitement pu trouver place dans un recours, si cette voie avait été utilisée à l'époque. Dans ces conditions, le présent recours apparaît mal fondé.
4. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA un émolument sera mis à la charge du recourant débouté.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de A.________.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 mai 2002/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.