CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 30 septembre 2002
sur le recours interjeté par X.________, domicilié Z.________, ainsi que par A.________, domicilié Y.________, à C.________, tous deux représentés par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département de l'économie du 28 mai 2001 confirmant une décision du Service de l'agriculture du 5 septembre 2000 refusant de reconnaître une association d'exploitation.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Silvia Uehlinger et M. André Vallon, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ a déposé le 12 janvier 1999 une demande de reconnaissance d'exploitation à partir du 1er mars 1999. Il précisait que son centre d'exploitation se trouvait à son domicile de Z.________ et annonçait comme type de production des cultures pérennes de roseaux avec une surface en location de 3'744 ares. En date du 27 avril 1999, X.________ a transmis au Service de l'agriculture différents baux à ferme des parcelles sur lesquelles il pratique la culture du roseau.
Lors de sa séance du 29 avril 1999 la Commission consultative pour la reconnaissance à l'examen des exploitations et des communautés (ci-après : la commission) a formulé un préavis favorable sur la demande d'X.________ dans les termes suivants :
"L'exploitation résultant de l'agglomération d'un hangar à H.________ et de parcelles de roseaux de Chine dans toute la Suisse romande, affermées à des agriculteurs les ayant mis en place et ne souhaitant plus valoriser eux-mêmes la production de ces surfaces dont le seul intérêt semble être la prime de Fr. 3'000.-/ha.
La précarité de ce montage, économiquement et juridiquement, nécessite que l'affermage par parcelles soit autorisé et que les baux de toutes les parcelles soient fournis.
Préavis favorable pour une exploitation (réserve LBFA)".
En date du 19 mars 2000, X.________ a transmis au Service de l'agriculture les décisions de la Commission d'affermage du canton de Vaud et de l'autorité foncière cantonale du canton de Fribourg relatives à la location de différentes parcelles qu'il exploite. La commission a formulé un préavis négatif le 7 avril 2000. Elle relevait que les bien-fonds loués par X.________ ne formaient pas un ensemble de terres, de bâtiments et d'installations car les différentes parcelles qu'il exploite en culture de roseaux se trouvaient sur six communes différentes éloignées de plus de 100 km. Les surfaces de prairie permanente en nature de pâturage qu'il détenait sur quatre communes étaient éloignées de plus de 70 km. La seule présence du hangar à H.________-sur-Morges ne permettait pas non plus de considérer l'exploitation comme plusieurs unités de production comprises dans la même entreprise agricole. La commission relevait que les pâturages étaient exploités avec du bétail de tiers pris en estivage et qu'il n'existait aucun lien fonctionnel entre ces pâturages d'estivage et l'exploitation des roseaux de Chine. Enfin, l'entreprise ne disposait pas de bâtiments formant un véritable centre d'exploitation où seraient exercées les activités économiques principales.
Sur la base de ce préavis, le Service de l'agriculture a refusé le 7 avril 2000 également, la demande de reconnaissance d'exploitation.
B. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Département de l'économie le 13 avril 2000. Il est, par la suite, intervenu les 3 mai 2000 et 17 mai 2000 pour demander qu'une décision soit prise rapidement sur son recours. Le Service de l'agriculture s'est déterminé sur le recours le 6 juillet 2000 en concluant à son rejet.
Par lettre du 25 juillet 2000, le conseil du recourant a toutefois demandé que l'instruction de la cause soit suspendue jusqu'à droit connu sur la demande qu'il avait déposée en vue de la reconnaissance d'une association d'exploitation avec A.________. Par décision du 8 août 2000, le Département de l'économie a suspendu l'instruction du recours.
C. Dans l'intervalle, soit le 15 mai 2000, X.________ a communiqué au Service de l'agriculture la nouvelle adresse de paiements et de relations bancaires d'une association d'exploitation formée par A.________ et lui-même à C.________. Il a déposé au Service de l'agriculture, également le 15 mai 2000, les formulaires de relevés des animaux, de relevés des parcelles et de demandes de contributions. Le Service de l'agriculture répondait le 9 juin 2000 en demandant la production du contrat de société simple, l'indication de l'année de naissance d'A.________ et la confirmation des coordonnées bancaires pour les paiements. En date du 20 juin 2000, A.________ transmettait au Service de l'agriculture le contrat de société simple en précisant son année de naissance (1933) et en confirmant les coordonnées bancaires déjà communiquées le 15 mai 2000. S'agissant en revanche de la correspondance administrative, il convenait de l'adresser à X.________ à son domicile de Z.________.
Selon le contrat de société simple signé le 26 juin 2000 entre X.________ et A.________, les parties conviennent de constituer entre elles une association dont le but est de rationaliser leur travail et leur production, et de soutenir leurs intérêts économiques (art. 1). Chaque membre apporte à la société ses droits de produire (contingent) et met à la disposition de la société les terres auxquelles il est lié. Il garantit en outre l'apport de tout son savoir-faire, ainsi que des machines, installations et animaux, propres à atteindre le but visé. Les apports, (machines, travail, installations) seront rémunérés selon les taux publiés dans le mémento agricole (art. 2). Toute décision portant sur une activité qui n'a pas été attribuée exclusivement à l'un ou l'autre des associés est prise conjointement par les deux associés, de même que les décisions qui, par leur montant ou leur nature, échappe à la gestion; chaque associé pouvant toutefois mener individuellement les affaires courantes (art. 3 et 4). Le contrat de société simple prévoit une répartition des résultats d'exploitation au prorata des prestations apportées par chaque associé; X.________ tenant le décompte de l'association, et chacune des parties conservant par ailleurs une comptabilité personnelle. La durée de l'association est prévue pour une période de 12 ans à compter du 1er janvier 2000.
La commission a procédé à une visite au domaine d'A.________ le 23 août 2000. A la suite de cette visite, le Service de l'agriculture a refusé le 5 septembre 2000 de reconnaître l'association en relevant qu'il n'existait aucune collaboration entre les deux associés, tant en ce qui concerne le travail que la gestion.
D. X.________ et A.________ ont recouru contre cette décision auprès du Département de l'économie le 19 septembre 2000. Ils concluent à l'admission du recours et à ce que la société simple formée par X.________ et A.________ soit reconnue comme une exploitation.
Les recourants ont en outre demandé que l'instruction du premier recours soit reprise et que les deux décisions sur les recours pendants soient prises simultanément. Par décision du 28 mai 2001 le Département de l'économie a rejeté les deux recours et il a confirmé les décisions du Service de l'agriculture des 7 avril et 5 septembre 2000.
E. X.________ et A.________ ont contesté la décision refusant la reconnaissance de l'association par le dépôt d'un recours au Tribunal administratif le 21 juin 2001. Le Département de l'économie s'est déterminé sur le recours le 10 juillet 2001 en concluant à son rejet. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 27 août 2001.
Le tribunal a tenu une audience le 5 novembre 2001 en présence des parties. A cette occasion, X.________ a précisé qu'il partageait une activité commune d'élevage avec A.________ en plus de la production de roseaux qu'il organise lui-même. Ils collaboraient sur le site du domaine du Y.________ à C.________. En ce qui concerne la production de roseaux, il reprend des parcelles en location déjà plantées et s'occupe de la récolte, du stockage et de la vente. Il dispose d'un hangar à Yens mais les roseaux, compactés en balles et protégés par des bâches, sont directement stockés sur la parcelle et la livraison s'effectue au fur et à mesure des besoins. Les roseaux sont distribués à des vignerons et à des maraîchers à proximité des parcelles cultivées pour éviter de trop longs trajets. Ils peuvent également servir de litières et à la fabrication de substitut de tourbe. X.________ précise qu'il passe environ deux jours par semaine pour son activité agricole proprement dite et trois jours pour son activité de conseiller technique. Il se déplacerait environ un jour par semaine sur le domaine d'A.________. Son revenu se partage dans les proportions suivantes : 15% pour l'activité agricole et 85% pour l'activité de conseils aux entreprises agricoles.
Le représentant du Service de l'agriculture précise que la question de l'hivernage du bétail du recourant X.________ est déterminante pour savoir si l'on est en présence d'une véritable association d'exploitation avec A.________. Lors de la visite de l'exploitation effectuée le 23 août 2000 par la commission, A.________ avait précisé lui-même qu'il entendait soigner personnellement son bétail et qu'il n'avait pas envie de partager l'exploitation de son domaine en association. La commission avait alors estimé que l'association ne constituait qu'une formalité pour toucher des paiements directs.
A.________ explique toutefois que dans le courant de l'automne 2000, il s'était occupé des génisses d'X.________, lequel était venu parfois l'aider à la ferme pour certains travaux. Comme ses enfants ne souhaitaient pas reprendre le domaine, l'association était pour lui une manière d'assurer une transition vers la retraite.
Le tribunal procède à l'audition du témoin ******** qui exerce la profession d'agriculteur et de consultant aux projets d'entraide internationale. Il effectue à un taux d'activité de 10% les contrôles du label "Bio". Il connaît bien X.________ et vient du même village. Dans son activité, il s'assure que les cultures sont effectuées sans engrais chimiques, sans herbicides, ni fongicides. Ces conditions étaient réunies pour les parcelles du recourant X.________ qu'il a visitées. Il précise toutefois que la reconnaissance du label "Bio" n'implique pas la reconnaissance d'une exploitation ni d'une association.
Le tribunal entend ensuite le témoin Olivier Genoud, agriculteur à C.________ et voisin du domaine d'A.________. Il indique avoir vu à plusieurs reprises X.________ travailler avec A.________, notamment pour l'aménagement de nouvelles clôtures. Il reconnaissait les vaches du recourant X.________ par le fait qu'elles étaient tachetées noires et blanches alors que les vaches d'A.________ étaient tachetées brunes et blanches. Il a constaté l'arrivée du bétail d'X.________ dès l'automne 2000. A son souvenir, X.________ se rendait au moins une fois par semaine sur le domaine pour aider A.________.
Le tribunal procède ensuite à l'audition du témoin E.________ qui exerce la profession de peintre. Il loue à proximité du domaine d'A.________ un dépôt. Il connaît A.________ depuis environ 30 ans et X.________ depuis une année. Il l'a vu à plusieurs reprises depuis l'été 2000 sur le domaine d'A.________ et avait constaté qu'il avait refait les clôtures.
Le tribunal entend également le témoin F.________, préposé à la culture des champs et expert-taxateur de bétail à ********. Il confirme avoir constaté qu'une surface annoncée en prairie par le recourant X.________ était constituée par une ancienne gravière. X.________ précise qu'il est en discussion au sujet de cette parcelle avec le Centre de conservation de la faune et de la nature pour un contrat d'entretien.
Enfin, le représentant du Service de l'agriculture a confirmé que la location du domaine du recourant A.________ par X.________ au début de l'année 2001 avait changé la situation et que la reconnaissance de l'exploitation pouvait être admise pour autant que le bétail demeure à l'année dans le centre d'exploitation, c'est-à-dire qu'il hiverne au domaine du Y.________.
F. A la suite de l'audience, le Service de l'agriculture a produit la décision du 6 novembre 2001 reconnaissant l'exploitation d'X.________ avec le centre d'exploitation à C.________ et les différentes parcelles qu'il loue pour la culture du roseau de Chine.
Par ailleurs, le recourant a produit le 12 novembre 2001 la liste de l'effectif de son bétail pendant l'année 2000 avec les lieux de détention. Il en résulte qu'il a acheté pour le prix de 10'200 fr. 10 génisses le 1er juin 2000 à son frère G.________ à Yens. Le bétail est monté le 5 juin 2000 à l'alpage du J.________ avec le syndicat agricole d'Apples. Le 10 octobre 2000, les 10 génisses sont descendues de la montagne jusqu'à Yens et ont pâturé jusqu'au 20 octobre à Yens et à Apples. Du 20 octobre au 23 novembre 2000, les 10 génisses ont séjourné sur le domaine du Y.________ à C.________ pour retourner à I.________ le 23 novembre. Le 20 avril 2001, 9 bêtes étaient retournées sur le pâturage du Y.________ à C.________ pour rejoindre l'alpage du J.________ le 4 juin 2001. Les recourants ont encore produit les comptes de l'association pour l'exercice 2000.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les formes et délai requis par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) L'art. 70 de la loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr; RS 910.1) prévoit que la Confédération octroie aux exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs et généraux ainsi que des contributions écologiques s'ils prouvent qu'ils fournissent les prestations écologiques requises (al. 1). Le Conseil fédéral est chargé de fixer par voie d'ordonnance les conditions d'octroi des paiements directs et des contributions écologiques, notamment en définissant la taille minimale de l'exploitation, la limite d'âge et le revenu ou la fortune imposables des exploitants au-delà desquels les contributions sont réduites ou refusées (al. 5). L'art. 2 de l'ordonnance sur les paiements directs versés dans l'agriculture du 7 décembre 1998 (OPD; RS 910.13) précise que seuls les exploitants qui gèrent une entreprise et qui ont leur domicile en Suisse ont droit aux paiements directs (al. 1). L'art. 2 de l'ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91) définit la notion d'exploitant. Selon l'alinéa premier de cette disposition, on entend par exploitant une personne physique ou morale, ou une société de personnes, qui gère une exploitation pour son compte et à ses risques et périls (al. 1). Lorsqu'un exploitant gère plusieurs unités de production, celles-ci sont considérées comme une exploitation (al. 2). L'art. 6 OTerm définit l'exploitation dans les termes suivants :
"Al. 1.- Par exploitation, on entend une entreprise agricole qui :
a) se consacre à la production végétale ou à la garde d'animaux ou aux deux activités à la fois;
b) comprend une ou plusieurs unités de production;
c) est autonome sur le plan juridique;
d) dispose de son propre résultat d'exploitation, et
c) est exploitée toute l'année.
Al. 2.- Par unité de production, on entend un ensemble de terres, de bâtiments et d'installations que les limites désignent lisiblement comme telles et dans lequel sont occupées une ou plusieurs personnes.
Al. 3.- On considère comme centre d'exploitation d'une entreprise comprenant plus d'une unité de production le lieu où se trouve le bâtiment principal ou celui où s'exercent les activités économiques principales."
b) L'autorité intimée estime que la demande de reconnaissance de l'exploitation issue de l'association formée par X.________ et A.________ apparaît comme une tentative d'éluder les dispositions qui fixent les conditions du droit aux paiements directs. La réalité d'une telle opération devait être examinée cas par cas, ce d'autant plus que l'on se trouvait en présence d'une société simple entre deux personnes qu'aucun lien manifeste ne paraissait rapprocher. De telles associations étaient en revanche plus fréquentes et habituelles entre les membres d'une même famille. L'autorité intimée relève que l'association, qui n'est pas contestable en soi, permet d'une part à A.________ de toucher à nouveau les paiements directs alors qu'il a dépassé la limite d'âge de 65 ans fixée par l'art. 19 OPD, et elle procure à X.________ les éléments qui manquaient à la reconnaissance de son exploitation. L'autorité intimée retient qu'A.________ s'occupe seul de son bétail et n'a pas l'intention de changer sa pratique. En ce qui concerne X.________, alors qu'il avait annoncé que son troupeau passait l'hiver dans les locaux d'A.________, un contrôle effectué le 25 janvier 2001 n'avait pas permis de constater la présence de bétail lui appartenant. Le dossier n'apporterait non plus aucune preuve en ce qui concerne une collaboration en matière de gestion administrative. Les autres éléments de collaboration invoqués relevaient plutôt des déclarations d'intention que de faits réellement établis (projet de comptabilité commune et livraison de paille de roseaux de Chine).
c) En l'espèce, il n'est pas contesté qu'une société de personnes, composée de deux associés formant ensemble une société simple, peut répondre à la qualité d'exploitant au sens de l'art. 2 al. 1 OTerm. Il n'est pas contesté non plus que l'exploitation d'A.________, mise en commun avec les parcelles de roseaux de Chine exploitées par X.________, forment ensemble une exploitation au sens de l'art. 6 OTerm avec le domaine des Y.________ comme centre d'exploitation. Le Service de l'agriculture a ainsi pu délivrer le 6 novembre 2001 au recourant X.________ la décision de reconnaissance d'une exploitation comprenant l'ensemble des unités de production qui était gérée par l'association en 2000. Il convient donc de déterminer si l'association entre les recourants était destinée uniquement à éluder les exigences spécifiques applicables à chacun des deux associés pour l'obtention de paiements directs ou si elle correspond concrètement à une réelle volonté d'unir leurs efforts dans le cadre d'une activité commune.
Le troupeau du recourant X.________ composé de dix génisses a séjourné sur le domaine du Y.________ d'A.________ pendant la période allant du 20 octobre au 23 novembre 2000. Par ailleurs, lors de l'audience du 5 novembre 2001, le recourant X.________ a précisé qu'il passait environ deux jours par semaine pour son activité agricole proprement dite en se déplaçant environ un jour par semaine sur le domaine de Y.________. Cette déclaration a été confirmée par le témoin Olivier Genoud qui a constaté la présence du recourant X.________ sur le domaine du Y.________ ainsi que celle de son troupeau, s'agissant de vaches tachetées noires et blanches alors que les vaches du recourant A.________ étaient tachetées brunes et blanches. Il a constaté l'arrivée du bétail du recourant X.________ dès l'automne 2000. A son souvenir, X.________ se rendait au moins une fois par semaine pour aider le recourant A.________. Le témoin E.________ a également constaté la présence du recourant X.________ sur le domaine de Y.________ depuis l'été 2000, lequel avait notamment refait les clôtures. Par ailleurs, les éléments du contrat de société simple qui ont été produits au Service de l'agriculture confirment l'existence d'une association avec une gestion commune et une comptabilité commune. L'ensemble de ces éléments ne permettent pas au tribunal de considérer que l'association entre les recourants ne correspond pas à une collaboration effective en tous les cas en ce qui concerne le logement du bétail d'X.________ pendant le mois d'octobre 2000.
d) Le contrat de société simple mentionne que la société est constituée pour une durée de douze ans à compter du 1er janvier 2000. Toutefois, aucun élément du dossier ne permet de considérer que l'association existait avant le 15 mai 2000, date à laquelle les recourants ont annoncé au Service de l'agriculture leur intention de s'associer. Il ressort au contraire du dossier que le recourant X.________ entreprenait toujours au mois de mars 2000 des démarches auprès du Service de l'agriculture pour faire reconnaître sa propre exploitation. Le recours qu'il a déposé le 13 avril 2000 contre le refus de reconnaître son exploitation du 7 avril 2000 montre également son intention de poursuivre seul l'exploitation de ses parcelles de roseaux. Les témoins entendus par le tribunal n'ont confirmé la présence d'X.________ sur le domaine d'A.________ que depuis l'été 2000. Le recourant X.________ n'a en outre fait l'acquisition du troupeau de vaches que depuis le mois de juin 2000. Dans ces conditions, il n'apparaît pas possible de reconnaître l'association avant la date du 15 mai 2000 à laquelle elle a été annoncée au Service de l'agriculture.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis en ce sens que le dossier est renvoyé au Service de l'agriculture afin qu'il statue à nouveau sur la demande de reconnaissance de l'exploitation en tenant compte de l'existence de la société simple formée par les recourants depuis le 15 mai 2000 seulement.
4. Les recourants qui obtiennent partiellement gain de cause ont ainsi droit à l'allocation de dépens de première et de seconde instance, arrêtés à 1'000 fr. Il convient en outre de laisser à la charge de l'Etat, les frais de justice comprenant les indemnités allouées aux témoins par 150 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département de l'économie du 28 mai 2001 est annulée ainsi que la décision du Service de l'agriculture du 5 septembre 2000 refusant de reconnaître l'association entre les recourants.
III. Le dossier est retourné au Service de l'agriculture afin qu'il statue à nouveau sur la demande de reconnaissance de l'association dans le sens des considérants du présent arrêt.
IV. L'Etat de Vaud, par le budget du Service de l'agriculture, est débiteur des recourants d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 30 septembre 2002/gz/mad
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours à la Commission fédérale de recours DFE à 3202 Frauenkappelen. Le recours s'exerce conformément aux art. 46 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (RS 172.021).