CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 5 novembre 2001
sur le recours interjeté par A.________, à X.________, représenté par Me Jean-Pierre Bloch, avocat à 1001 Lausanne
contre
la décision rendue le 19 mars 2001 par le Service de l'emploi - Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement (refus d'une autorisation de pratiquer le placement privé; art. 3 LSE).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Le 14 novembre 1997, B.________ a déposé une demande de pratiquer le placement privé au nom de la société C.________ SA, agence de placement d'artistes de cabaret dont le siège était à l'avenue ******** à X.________. L'autorisation le désignant nommément comme responsable de l'agence, délivrée le 5 décembre 1997, lui a été retirée le 27 septembre 2000 par le Service de l'emploi à l'issue d'une procédure ayant révélé que la société avait en réalité toujours été dirigée personnellement et en fait par A.________ - ressortissant de la République fédérale de Yougoslavie au bénéfice d'un permis d'établissement dans notre pays -, qui en avait transféré le siège dans ses propres bureaux à X.________, au chemin ********, et en avait assumé la gestion financière et administrative, signant la grande majorité des contrats qui engageaient l'agence.
Entendu par le Service de l'emploi le 16 juin 2000, A.________ a admis s'être servi de M. B.________ pour pouvoir exploiter son entreprise de placement et précisé que l'activité de la société C.________, en liquidation, avait été reprise par la société D.________ SA, qu'il dirigeait personnellement avec une collaboratrice, E.________. A raison de ces faits, il a fait l'objet d'une dénonciation pénale le 27 septembre 2000.
B. Par demande du 2 mars 2001, A.________ a requis une autorisation personnelle de pratiquer le placement privé pour la société D.________ SA.
Par décision du 19 mars 2001, le Service de l'emploi a rejeté cette demande au motif que le requérant ne remplissait pas la condition de jouir d'une bonne réputation dans la mesure où il avait déjà sciemment pratiqué le placement privé sans autorisation.
A.________ a recouru contre cette décision par acte de son conseil du 30 mars 2001 et conclu à l'octroi de l'autorisation sollicitée. L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans ses déterminations produites les 3 et 22 mai 2001. Interpellé, le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) s'est déterminé par acte du 23 mai 2001 pour conclure également au rejet du pourvoi.
C. L'audience tenue le 2 octobre 2001 à la demande du recourant a permis au Tribunal administratif d'entendre les parties dans leurs explications.
A cette occasion, le recourant a expliqué qu'il avait eu recours à B.________ et s'était caché derrière cet "homme de paille" parce qu'à l'époque, selon lui, il ne pouvait pas cumuler l'autorisation de placement et celle d'exploiter un établissement public pour laquelle il avait déjà suivi des cours en vue d'obtenir une patente. Il a précisé poursuivre actuellement son activité de placement d'artistes pour l'entreprise F.________, à ********, qui l'emploie en tant que salarié et lui a conféré plein pouvoir d'agir en son nom, pour que le travail puisse s'effectuer d'une manière plus rapide et plus efficace. Rendu attentif au fait qu'il continuait à signer des contrats pour D.________, alors même qu'il avait été formellement avisé le 16 juin 2000 par le Service de l'emploi qu'il ne pouvait plus signer aucun contrat de placement, il a fait valoir qu'il s'agissait d'affaires déjà traitées avant que cette interdiction lui soit signifiée. Le recourant s'est enfin déclaré convaincu que l'autorité cherchait à lui nuire personnellement, en le privant de son activité économique, alors même que son travail n'avait jamais posé de problèmes.
Pour l'autorité intimée, représentée par François Vodoz et Frank Iberg, le recourant a non seulement exercé le placement privé sans autorisation, sciemment, en s'assurant d'entrée un prête-nom, mais a également tenté de perpétuer ce mode de faire en demandant ensuite à sa secrétaire, E.________, de demander l'autorisation personnelle d'exploiter D.________ SA. Ce n'est qu'à la suite du rejet de cette demande que le recourant a sollicité une autorisation à son nom, sans avoir jamais cessé, au mépris de l'interdiction clairement signifiée en juin 2001, de diriger personnellement et en fait les agences qu'il a successivement mises sur pied, savoir C:________, actuellement en liquidation, puis D.________ SA, et enfin G.________ SA, sous le nom de laquelle il agit de concours avec l'entreprise F.________, qui lui a cédé toutes ses activités et ne devrait donc plus, de par la loi, disposer d'une autorisation de pratiquer le placement.
D. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le respect du délai et des autres conditions prévus à l'art. 31 LJPA, le recours est recevable en la forme.
b) A défaut de disposition légale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise, le Tribunal administratif ne dispose, pour connaître de la présente cause, que d'un pouvoir d'examen limité à la conformité au droit respectivement à la sanction d'un abus ou d'un excès de pouvoir d'appréciation de l'autorité -, au déni de justice ou à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (art. 36 LJPA).
2. Conçue afin d'assurer la priorité du placement privé sur le placement public, la loi fédérale sur le service de l'emploi et la location de services (LSE; RS 823.11) a été adoptée, dans sa nouvelle teneur au 6 octobre 1989, dans le but de garantir la protection des travailleurs en matière de placement et de location de services et de combattre plus efficacement l'occupation illégale de main-d'oeuvre étrangère, pour juguler le placement de travailleurs "au noir" (Message, FF 1985 III p. 524 ss). La novelle a ainsi soumis à autorisation de l'office cantonal du travail quiconque entend exercer en Suisse, régulièrement et contre rémunération, une activité de placeur, qui consiste à mettre employeurs et demandeurs d'emploi en contact afin qu'ils puissent conclure des contrats de travail, notamment pour des représentations artistiques ou des manifestations semblables (art. 2 LSE).
Les conditions posées à l'octroi de cette autorisation sont énumérées à l'art. 3 LSE, dont l'al. 2 traite en particulier des personnes responsables de la gestion de l'entreprise de placement, qui doivent être de nationalité suisse ou posséder un permis d'établissement (lit. a), assurer un service de placement satisfaisant aux règles de la profession (lit. b) et jouir d'une bonne réputation (lit. c). C'est cette dernière condition que l'autorité intimée tient pour non réalisée en l'espèce, ce que conteste le recourant en faisant valoir un extrait de casier judiciaire du 13 décembre 2000 rendant compte d'une condamnation à fr. 1'500.- d'amende pour infraction routière, une attestation de l'Office des poursuites de l'arrondissement de Lausanne certifiant l'absence de poursuites en cours et d'actes de défaut de biens, ainsi qu'un "acte de moeurs et de domicile" établi par la Municipalité de X.________ renvoyant à l'extrait du casier judiciaire.
3. a) La LSE ne précise pas le concept de "bonne réputation", les travaux parlementaires se bornant à relever à cet égard que, pour toutes les formes de placement, l'on exige la présentation d'un certificat de bonnes moeurs ainsi qu'un extrait du casier judiciaire (FF 1985 III p. 573). Il n'y a pas non plus de notion de droit fédéral de la "bonne réputation". En général, on entend par ce terme l'absence de condamnation pénale non radiée, mais il n'est pas à exclure que la réputation d'une personne soit entachée sans qu'il y ait de telles inscriptions au casier judiciaire (ATF 100 Ia 197). Lorsqu'il s'agit de savoir, comme en l'espèce, si un requérant peut, en raison de son honorabilité, être admis à une profession soumise à autorisation, le Tribunal fédéral a précisé que l'autorité qui doit apprécier ce fait ne peut se contenter de considérer les choses d'une manière purement formelle, mais doit bien plutôt examiner de façon concrète et sur la base du principe de la proportionnalité - qui comprend notamment la nécessaire adéquation d'une exigence avec le but recherché - si la conduite du requérant est entachée au point qu'il apparaisse comme inapte à exercer la profession en cause, notamment au vu de son caractère et de la confiance que l'on peut avoir en lui (ATF 104 Ia 187, JT 1980 I 59). La Haute Cour a précisé que les responsables de certaines entreprises - en l'occurrence une agence de sécurité - devaient non seulement donner toute garantie qu'ils exerceront leur profession dans le strict respect de la législation, mais apparaître particulièrement dignes de confiance, qualité qui dépasse la simple "honorabilité" ou la "bonne réputation" garantie par le certificat de bonne vie et moeurs (RDAF 1998 I 162).
b) En l'espèce, le casier judiciaire du recourant ne rend certes pas compte d'une infraction en rapport avec l'exercice de la profession dont il est question. Toutefois, il est établi que l'intéressé a non seulement pratiqué le placement privé, personnellement et en fait, sans même avoir requis l'autorisation qu'il savait nécessaire, ayant sciemment utilisé B._______ comme prête-nom et tenté de reproduire ce mode de faire avec E.________, mais a encore poursuivi cette activité, en créant et en dirigeant successivement deux nouvelles sociétés, au mépris d'une interdiction clairement signifiée par l'autorité compétente et en sachant le caractère pénalement répréhensible d'un tel comportement, pour lequel il a du reste été dénoncé.
Cela étant, indépendamment de l'issue de la procédure pénale engagée contre le recourant, il y a lieu de retenir que, dans le domaine délicat de la protection des travailleurs où l'intérêt privé de ces derniers se confond avec l'intérêt public à ce que les personnes responsables d'une entreprise de placement respectent strictement la législation en vigueur, l'on ne saurait tolérer que ceux-ci agissent sciemment et à réitérées reprises au mépris de dispositions dont ils ne peuvent ignorer la teneur, ni la portée. Sans abuser de son pouvoir d'appréciation ou faire preuve d'arbitraire, l'autorité pouvait dès lors retenir que, par sa conduite, le recourant avait concrètement démontré qu'il n'offrait pas de garantie suffisante de se conformer strictement à la loi et qu'il n'apparaissait par là-même pas suffisamment digne de confiance, qualités indissociables de la bonne réputation que l'on est en droit d'exiger d'une personne qui requiert l'autorisation d'exercer le placement privé.
Fondée, la décision attaquée doit être confirmée et le recours en conséquence rejeté, aux frais de son auteur et sans que celui-ci puisse prétendre à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 19 mars 2001 par le Service de l'emploi est confirmée.
III. Les frais de la cause, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 novembre 2001/jfn
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint; il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).