CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 16 août 2001
sur le recours interjeté par PLAKANDA AWI AG, Bd de Grancy 39, à 1006 Lausanne, représentée par Me Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne
contre
la décision rendue le 5 décembre 2000 par la Municipalité de la Commune de Lutry (refus d'autoriser l'installation d'un panneau d'affichage publicitaire).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean W. Nicole et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 5 décembre 2000, la Municipalité de la Commune de Lutry a refusé d'accorder à la société Plakanda AWI AG (ci-après: Plakanda) l'autorisation que celle-ci avait sollicitée le 16 octobre 2000 d'installer un panneau d'affichage publicitaire de format R 12 N (277 x 130 cm) au numéro 13 de la route de la Petite-Corniche, sur le fonds propriété de Helvetia Patria Assurances.
Cette décision est motivée comme suit:
" (...) Nous estimons que le nombre de panneaux d'affichage commerciaux pour le compte de tiers sur les domaines privés et publics est suffisant sur le territoire de la commune. Nous ajoutons qu'en séance du Conseil communal du 6 décembre 1997, il a été demandé à la Municipalité de ne plus autoriser la mise en place de panneaux publicitaires, voire de négocier un retrait des panneaux placés sur le domaine public. Notre décision est par conséquent conforme à la volonté exprimée par l'autorité législative. (...)".
B. Par mémoire adressé le 20 décembre 2000 au Tribunal de céans, Plakanda a recouru contre cette décision. Exposant que le panneau envisagé devait être implanté à proximité des places de parc attenantes à un immeuble locatif sans intérêt esthétique, sis en zone artisanale, elle a conclu à l'octroi de l'autorisation refusée.
C. Dans le cadre de sa réponse au recours déposée le 2 mars 2001, l'autorité intimée précisa que la commune dénombrait 59 panneaux publicitaires sur son territoire, dont un à l'arrêt de bus sis à proximité directe du lieu d'implantation litigieux, ce dernier se trouvant certes dans une zone destinée aux activités professionnelles, mais aux portes du vignoble, en bordure d'une route jouxtant un périmètre réglementé par un plan de quartier presque exclusivement colloqué en zone affectée à la vigne, le tout étant entièrement compris dans la zone du plan de protection cantonal de Lavaux. L'intimée précisa qu'elle se trouvait liée à la Société générale d'affichage (SGA) par une convention conférant à celle-ci, du 1er janvier 1989 pour une durée de 15 ans, un droit exclusif d'exploiter l'affichage sur le territoire communal, ce qui impliquait l'accord de cette entreprise pour la pose d'affiches.
D. Appelée à la procédure en qualité de partie intéressée, la SGA, sous la plume de l'avocat Pierre Jomini, a produit ses déterminations par mémoire du 5 avril 2001 et conclu, avec suite de dépens, au rejet du recours.
E. L'audience tenue le 10 juillet 2001 à la demande de la recourante a permis au Tribunal administratif de procéder à une inspection locale et d'entendre les parties dans leurs explications.
A cette occasion, l'intimée a précisé qu'elle avait refusé toute implantation de nouveaux panneaux publicitaires sur son territoire depuis 1992, même à défaut d'un règlement communal sur les procédés de réclame consacrant la fermeté de cette politique. La recourante fit valoir qu'une telle politique restrictive contrevenait à la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie, d'autant qu'aucun écrit ne rendait compte de la ligne dictée par le législatif communal, ni n'offrait donc de garantie à ce sujet, principalement au regard de la situation de monopole de la SGA.
F. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) Aux termes de l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR; RSV 8.5.F), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes - qui peuvent édicter leur propre règlement sur les procédés de réclame dans le respect et en application de la loi cantonale (art. 18 al. 1 LPR) - doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (art. 17 al. 2 LPR). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité se doit de prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont en substance, au regard des art. 1 et 4 LPR, d'assurer la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules, le repos public et la protection des sites.
b) L'application de ces règles relevant avant tout des circonstances locales, l'autorité chargée d'en assurer le respect se trouve dotée d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 367). A défaut de base légale l'autorisant à éprouver l'opportunité de ce genre de décision, le Tribunal administratif ne dispose dès lors que d'un pouvoir d'examen limité à la sanction d'un abus ou d'un excès de ce pouvoir d'appréciation, respectivement à la conformité au droit, au déni de justice ou à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (art. 36 LJPA).
3. En l'espèce, la décision litigieuse, telle que notifiée à la recourante, se fonde sur la seule décision de principe, prise eu égard à certains voeux émis par le conseil communal, de ne plus autoriser la mise en place de panneaux d'affichage pour le compte de tiers sur tout le territoire de la commune, voire même de négocier le retrait de surfaces publicitaires existantes. En cours de procédure, soutenant que le nombre de panneaux existants constituait déjà un critère objectif propre à fonder son refus, l'intimée a justifié un tel "numerus clausus" par le fait qu'un accroissement de ce nombre aurait pour effet de déprécier les qualités esthétiques des sites bâtis et naturels de son territoire, que ce soit en zone urbaine, qui s'articule autour d'un bourg médiéval classé, ou en zone affectée à la vigne, sise dans le périmètre du plan cantonal de protection de Lavaux. Dans l'appréciation concrète du cas particulier, l'intimée considère que le panneau litigieux est propre à porter atteinte à l'esthétique du site que constituent les vignobles à proximité directe desquels il se trouverait implanté.
La recourante tient quant à elle le refus de la municipalité pour arbitraire, car prononcé sans égard pour les circonstances concrètes du cas d'espèce. Contestant qu'il puisse y avoir atteinte objective à l'esthétique du lieu, elle dénie tout fondement à la politique globale restrictive invoquée par l'intimée et reproche à celle-ci de la faire pâtir d'erreurs passées commises au profit de sociétés concurrentes, invoquant en ceci la violation des principes constitutionnels de la liberté économique et de l'égalité de traitement.
4. a) Le Tribunal de céans a déjà été appelé à trancher la question du refus d'autoriser la pose de nouveaux panneaux d'affichage motivé par la nécessité d'éviter la prolifération de surfaces publicitaires. Il a alors considéré que, si l'art. 17 al. 2 LPR impose effectivement aux communes d'autoriser un ou plusieurs emplacements lorsque la demande leur en est faite, elles n'ont à cet égard qu'une obligation limitée qui, une fois remplie, leur laisse toute latitude de décision, précisément dans un souci d'esthétique (BGC, automne 1988, p. 461 ss, spécialement 477 et 503; Tribunal administratif, arrêts GE 92/011 du 7 juin 1993, GE 98/126 du 5 juillet 1999 et les références citées).
La commune de Lutry dénombrant 59 panneaux d'affichage implantés sur les domaines public et privé de son territoire, dont un à l'intérieur de l'abri de bus sis en contrebas du lieu d'implantation litigieux, la recourante ne saurait se prévaloir d'un droit à l'obtention d'une autorisation d'affichage supplémentaire. En ce sens, la politique restrictive invoquée par l'intimée quant au nombre des surfaces publicitaires trouve un appui dans la loi.
b) Mais la marge de manoeuvre de l'autorité ne signifie pas qu'elle soit libre d'agir comme bon lui semble. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est en effet liée par les principes généraux régissant le droit administratif ainsi que par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (ATF 107 Ia 204; 104 I a 212 et les références).
En l'occurrence, l'intimée invoque la nécessité de protéger un site, se fondant pour ce faire, à défaut de règlement communal sur les procédés de réclame, sur la clause d'esthétique prévue à l'art. 4 LPR.
5. a) Les communes vaudoises disposent d'une autonomie maintes fois reconnue en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions (ATF 108 Ib 74, consid 2b), en particulier lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d, 363 consid. 3b; RDAF 1987 p. 155 consid. 3; Isabelle Chassot, La clause d'esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 p. 104 et les références citées). Il en va de même lorsque, saisies d'une demande d'autorisation d'installer des procédés de réclame relevant de leur compétence, elles doivent apprécier si, par leur emplacement, leur dimension, leur éclairage, le genre de sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, ils nuisent notamment au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique. L'art. 4 LPR, qui consacre le principe général d'interdiction de tels procédés de réclame, s'inspire directement de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui traite de l'esthétique des bâtiments et de leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues (ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; Droit vaudois de la construction, Lausanne, 1987, note 3 ad art. 86 LATC).
b) Si l'autorité peut ainsi s'opposer à l'installation d'une réclame qui nuirait à l'aspect d'un site, chaque mesure de ce genre constitue une restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique garanties par la Constitution fédérale et doit donc se justifier par un intérêt public suffisamment important, ce qui implique que le projet concerné soit examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et urbanistique des constructions et du site concerné (ATF 120 Ia 270 consid. 4a, 118 Ia 384 consid. 5a).
En particulier, le Tribunal fédéral a considéré que si la clause d'esthétique contenue à l'art. 4 LPR était formulée de manière très large du point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique, cela ne signifiait pas qu'une telle formulation permette à l'autorité de l'invoquer pour sauvegarder des objets ou des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée (arrêt du 16 avril 1986 dans la cause Commune de Rossinière, in RDAF 1987 p. 155 consid. 3). Une clause d'esthétique ne saurait être appliquée que dans le respect du principe de la proportionnalité, à l'instar de toute restriction aux garanties constitutionnelles (ATF du 16 avril 1986 in RDAF 1987 p. 155 consid. 3; ATF du 17 février 1992 in RDAF 1993 p. 53 consid. 3). Ainsi, la question de l'intégration d'une construction ou d'une installation dans un site ne doit pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; dans tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; ZBL 99/1998 p. 170 consid. 3b).
c) Rappelant cette nécessité de se fonder sur des critères esthétiques objectifs et de préciser la nature de l'enlaidissement d'un site au regard de la situation de fait existant lors du dépôt d'une requête, le Tribunal fédéral a confirmé un arrêt du Tribunal de céans, qui avait substitué son appréciation à celle de la municipalité d'Yverdon pour retenir que celle-ci avait abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant, pour des motifs d'ordre esthétique et par crainte que d'autres propriétaires demandent à bénéficier du même droit, la pose de trois panneaux sur un bâtiment, certes sis dans le périmètre du centre historique de la ville, mais de construction moderne et ne présentant aucun caractère susceptible d'être péjoré par les ouvrages projetés, ceux-ci étant de dimensions relativement modestes et prenant naturellement place dans un quartier à vocation incontestablement commerciale (ATF du 1er février 1999, 1P.581/1998).
d) Toutefois, dans un arrêt plus récent, le Tribunal fédéral a précisé qu'une commune, autonome dans le domaine de l'appréciation esthétique des constructions, installations, réclames et enseignes, peut, sans sortir du cadre de sa liberté de décision, s'opposer à l'implantation d'une réclame supplémentaire dans le but d' "éviter qu'un quartier déjà pas très beau ne devienne franchement laid", pour autant toutefois qu'une politique stricte et cohérente soit, à l'avenir, appliquée dans le quartier en question, sans quoi l'annonceur débouté aurait le droit de renouveler sa demande en invoquant le droit à l'égalité de traitement (ATF non publié du 7 décembre 1999 dans la cause 1P.402/1999c, commune de La Chaux-de-Fonds contre P. AG, cité in Territoire & Environnement, publication de l'ASPAN, mai 2001, p. 21).
6. a) En l'espèce, la recourante relève à juste titre que le panneau litigieux est destiné à être implanté devant un immeuble sans charme, sis dans une zone à vocation artisanale. A cet égard, l'on peut être enclin à considérer que, sous l'angle de l'esthétique, l'installation litigieuse n'induirait qu'une faible altération de ce qui constitue un ensemble de quelques bâtiments - dont un garage et une carrosserie aux enseignes peu discrètes - qui ne présentent aucun intérêt esthétique, architectural, historique ou culturel. A l'instar de l'affaire yverdonnoise citée ci-dessus, le refus opposé par la commune n'apparaîtrait dès lors pas justifié par un intérêt public suffisant.
b) Toutefois, l'on ne saurait faire abstraction du fait que cet ensemble de bâtiments, en bordure duquel serait implanté le panneau litigieux, est entouré de zones affectées à la vigne et se situe à proprement parler aux portes du vignoble de Lavaux, site protégé qui s'étend en amont pour ainsi dire à perte de vue. Il n'apparaît donc pas arbitraire de considérer que le lieu du panneau s'intègre déjà dans cette zone sensible, dont l'aspect mérite objectivement protection sur le plan de l'esthétique.
Cela étant, force est de constater que même si la Commune de Lutry ne s'est pas - ou pas encore dotée d'un règlement sur les procédés de réclame propre à fonder la politique qu'elle déclare appliquer désormais avec fermeté et donc à assurer la prévisibilité revendiquée par la recourante, il n'est pas contesté que la municipalité n'a délivré aucune autorisation d'installer un panneau d'affichage supplémentaire depuis 1992. A l'instar de la cause tranchée par le Tribunal fédéral concernant la Commune de La Chaux-de-Fonds, citée plus haut, on est donc en présence d'une politique constante, rigoureuse, cohérente et appliquée dans le respect du principe de l'égalité de traitement.
En application de cette jurisprudence, il y a donc lieu d'admettre que le choix de la commune de stopper une tendance jugée fâcheuse sur le plan de l'esthétique s'inscrit dans l'exercice de sa liberté de décision, liberté qui constitue le champ de l'autonomie communale. Ainsi, même s'il s'agit en l'occurrence d'un cas limite, le Tribunal de céans considère qu'il ne saurait, sans violer cette autonomie, substituer sa propre opinion à celle de la commune sur le choix d'une telle politique, propre à atteindre le but légitime consistant à préserver un site d'atteintes pouvant nuire à son aspect.
7. De ce qui précède, il résulte que la décision entreprise doit être confirmée et le recours rejeté en conséquence. Ceci implique cependant que l'autorité poursuive sa politique de manière stricte et cohérente. En effet, si d'autres propriétaires ou entreprises venaient à obtenir, eux, des autorisations d'implanter des réclames dans une zone de même nature que celle du cas d'espèce, la recourante serait en droit de réitérer sa demande et, en cas de rejet, de se plaindre d'une violation du droit à l'égalité de traitement.
8. Déboutée, la société recourante doit supporter les frais de la cause; elle versera en outre une indemnité de dépens à la Commune de Lutry, représentée par un mandataire professionnel, ainsi qu'à la Société générale d'affichage, qui a également procédé avec l'assistance d'un homme de loi pour conclure au rejet du recours (art. 55 al. 1 et 2 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 5 décembre 2000 par la Municipalité de la Commune de Lutry est confirmée.
III. Les frais de la présente procédure, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la recourante Plakanda AWI AG.
IV Plakanda AWI AG versera à la commune de Lutry la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V. Plakanda AWI AG versera à la Société générale d'affichage la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 août 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.