CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 février 2001
sur le recours interjeté par la société PLAKANDA AWI AG, représentée par Me Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Paudex du 19 juin 2000 refusant l'autorisation d'installer un panneau d'affichage à la route du Simplon 30.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme L. Bonanomi et M. B. Dufour, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La société Plakanda Awi AG a déposé le 7 juin 2000 à la Municipalité de Paudex (ci-après : la municipalité) une demande d'autorisation pour un emplacement destiné à la pose d'un panneau d'affichage (format R 12 N -"soleil" - recto/verso de 277 x 130 cm) à la route du Simplon 30. La demande était accompagnée d'un photomontage du panneau à l'emplacement projeté.
Par décision du 19 juin 2000, le conseiller municipal responsable de la police et des sports a rejeté la demande en précisant que la route du Simplon était une artère à grand trafic déjà très chargée par la signalisation routière.
B. La société Plakanda Awi a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 11 juillet 2000. Elle conclut à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'elle soit autorisée à installer le panneau d'affichage à la route du Simplon 30. A l'appui de son recours, elle invoque le fait que le panneau d'affichage à l'emplacement envisagé ne risquait pas de distraire les automobilistes et n'empêcherait pas les automobilistes de voir les panneaux de la signalisation routière qui étaient peu nombreux.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 21 août 2000 concluant à son rejet. Elle a produit à l'appui de sa réponse un préavis du Voyer du IIème arrondissement apportant les précisions suivantes :
"En ce qui concerne la sécurité, je préavise défavorablement l'installation d'un panneau d'affichage à l'endroit projeté, étant donné qu'il va détourner l'attention des usagers de la route, alors qu'ils s'approchent d'un passage piétons et d'un arrêt de bus, endroit où leur attention doit être particulièrement vigilante par rapport à la priorité qu'ils doivent accorder aux piétons (...)".
La société recourante a déposé un mémoire complémentaire le 22 septembre 2000. En ce qui concerne les motifs de sécurité invoqués dans le préavis du Voyer, elle précise qu'il existe dans les agglomérations du canton de nombreux panneaux publicitaires situés à proximité d'arrêts de bus ou de passages pour piétons. Elle précise que les communes signent en général des conventions avec la Société générale d'affichage afin que celle-ci finance des abris-bus en échange d'emplacements publicitaires installés sur le domaine public à proximité de ces abris. Il s'agirait généralement de caissons lumineux recto/verso de format R 200 souvent installés en travers des trottoirs, perpendiculairement à la route, pouvant donc masquer des piétons à la vue des automobilistes. La société recourante relève que de tels panneaux ont été installés à la route du Simplon 21, à proximité de l'abri-bus construit en face de l'emplacement envisagé pour le panneau litigieux.
C. a) Le tribunal a procédé à une visite des lieux lors de son audience du 17 novembre 2000 en présence des parties. A cette occasion, le Voyer du IIème arrondissement a précisé que le passage pour piétons situé à proximité de l'emplacement envisagé présentait des dangers pouvant être aggravés par la pose du panneau. Le municipal de police a en outre indiqué que plusieurs piétons avaient été renversés sur ce passage ces dernières années. La visite des lieux permet de constater que le panneau se situe perpendiculairement au trottoir juste avant l'élargissement de la chaussée destiné à l'arrêt du bus. Le passage pour piétons est situé en retrait de la chaussée, sur l'emprise réservée à l'arrêt de bus, et présente des conditions de visibilité défavorables d'une part pour le piéton qui s'engage sur le passage et d'autre part pour l'automobiliste qui s'approche du passage.
b) La section du tribunal a en outre examiné les deux panneaux d'affichage installés par la Société générale d'affichage de l'autre côté de la chaussée à la route du Simplon 21. La séance s'est poursuivie dans une salle mise à disposition par la municipalité, qui a encore produit la convention que la commune a signée avec la Société générale d'affichage pour la pose d'abris de bus sur le territoire communal. Le représentant de la société recourante a précisé qu'il avait demandé il y a quelques années l'autorisation de poser des panneaux publicitaires dans le nouveau centre commercial à Paudex et que la municipalité lui avait alors dit de s'adresser à la Société générale d'affichage, qui l'avait autorisée à poser deux panneaux dans le centre commercial. La municipalité a encore précisé que si la société recourante présentait une demande pour la pose de panneaux sur le territoire communal elle donnerait une réponse favorable en indiquant les emplacements envisageables, de préférence au centre du village. Mais la commune avait la volonté de limiter la prolifération des affiches sur le territoire communal. En ce qui concerne le statut de la route du Simplon, le Voyer du IIème arrondissement a précisé qu'il s'agissait d'une route cantonale principale hors traversée de localité; l'entretien de la route était ainsi assumé par le canton, ce qui comprenait un contrôle des procédés de réclames aux abords de la route.
c) La société recourante estime qu'il existe des situations plus dangereuses concernant des panneaux d'affichage placés à proximité de passages pour piétons en se référant aux photos qu'elle a produites avec son mémoire complémentaire; elle souligne en particulier la présence des panneaux publicitaires au carrefour des avenues de Bellefontaine et de Florimont qui masquent la visibilité sur le passage pour piétons.
d) Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur procès-verbal mis au net à la suite de l'audience du 17 novembre 2000. La société recourante a indiqué le 30 novembre 2000 qu'elle conteste que le panneau projeté puisse masquer la visibilité des piétons qui attendent avant de traverser la route. Elle relève aussi que le tribunal, en se rendant à la salle mise à disposition par la municipalité, a constaté que le départ d'un passage pour piétons destiné aux écoliers était masqué par un panneau publicitaire installé par la Société générale d'affichage. La société recourante soutient aussi que la route ne serait pas "hors localité" mais "en pleine agglomération". Elle précise en outre que les panneaux situés à la route du Simplon 21 en face de l'emplacement envisagé présenteraient des dangers tout aussi importants pour la sécurité des piétons tout comme le panneau installé à la sortie de l'école. La société recourante précise en outre qu'elle se plaint d'une inégalité de traitement en ce sens que les panneaux de la Société générale d'affichage, même lumineux, seraient placés dans des endroits présentant des dangers même plus importants que celui envisagé pour son panneau. Elle soutient aussi que la Société générale d'affichage bénéficierait d'un rapport privilégié avec la Commune de Paudex ce qui expliquerait que cette dernière aurait "un oeil moins critique sur les emplacements" de la Société générale d'affichage que sur ceux des sociétés concurrentes. Le conseil de la municipalité s'est encore déterminé sur les observations de la société recourante concernant le procès-verbal d'audience.
e) Enfin, à la requête du tribunal, le bureau de la statistique circulation de la Gendarmerie vaudoise a informé le tribunal le 4 décembre 2000 qu'il n'avait enregistré aucun constat d'accident sur le passage pour piétons en cause depuis 1992.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 20 jours prescrit par l'art. 31 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il remplit en outre les conditions de forme prévues aux alinéas 2 et 3 de cette disposition de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. a) La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (voir art. 3 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958, ci-après: LCR). Le droit fédéral comprend des règles en matière d'affichage le long des routes; l'art. 6 LCR interdit les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords. L'art. 96 de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (ci-après: OSR) comporte une liste non exhaustive des cas visés par l'interdiction des réclames routières (al. 1); cette disposition fixe aussi les principes à respecter pour admettre la pose de réclames routières, en précisant qu'elles ne doivent pas avoir de dimensions excessives ni attirer exagérément le regard et en fixant notamment la surface minimale des procédés sur support indépendant (al. 5). Le droit fédéral pose ainsi une réglementation minimale sur les procédés de réclame qui pourraient nuire à la sécurité routière. Mais cette réglementation n'est pas exhaustive et les cantons peuvent la compléter pour les questions qui ont trait à l'aménagement du territoire, notamment la protection du paysage, de l'environnement construit et des sites historiques.
b) Le droit vaudois régit la matière par la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR). Selon l'art. 17 LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal, sauf le long des autoroutes ou semi-autoroutes (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité compétente doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR). Selon l'art. 18 al. 1 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules. L'al. 2 de l'art. 18 LPR précise qu'en l'absence de règlement communal, les dispositions du règlement cantonal s'appliquent.
c) La Commune de Paudex ne dispose pas d'un règlement sur les procédés de réclame et il convient de se référer au règlement du 31 janvier 1990 d'application de la loi sur les procédés de réclame du 6 décembre 1988 (ci-après : le règlement). L'art. 4 du règlement prévoit que les procédés de réclame sont en principe posés en façade des immeubles, mais que l'autorité compétente peut autoriser notamment des procédés de réclame groupés en totem ou en panneaux (art. 6 du règlement). Les procédés de réclame pour compte de tiers sont admis en localité exclusivement et sont limités à deux par façade (art. 10 du règlement). L'art. 28 du règlement prévoit que la demande d'autorisation est adressée à la municipalité si le procédé de réclame doit être placé à l'intérieur de la localité et au Voyer de l'arrondissement si le procédé de réclame doit être posé en dehors d'une localité. Le règlement cantonal précise encore les proportions à respecter entre la surface d'un procédé de réclame et la surface d'une façade (art. 8), les dimensions minimales des procédés de réclame en potence (art. 13), le mode de calcul de la surface du procédé de réclame (art. 14) et les dispositions applicables au poste de distribution de carburant (art. 15 et 16 notamment). Le règlement cantonal précise en outre de manière détaillée les pièces à déposer avec la demande d'autorisation (art. 30) qui doivent être signées par le requérant et son mandataire ainsi que par le propriétaire de l'immeuble ou son représentant (art. 31).
3. En l'espèce, l'autorité intimée justifie le refus de l'autorisation pour des motifs de sécurité essentiellement. Pour examiner ce grief, il convient tout d'abord de déterminer si les exigences posées par la législation fédérale sur la circulation routière sont respectées, c'est-à-dire si le panneau litigieux pourrait soit créer une confusion avec les signaux et les marques, ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation (art. 6 LCR).
a) En l'espèce, la visite des lieux a permis de constater que le procédé de réclame est prévu juste avant un passage pour piétons. S'agissant d'un support publicitaire destiné aux usagers de la route, il a notamment pour but d'attirer l'attention des automobilistes qui roulent depuis Lausanne en direction de Vevey. Le procédé crée ainsi un danger en détournant l'attention du conducteur au moment où il doit au contraire faire usage de toutes les précautions que commandent les circonstances pour laisser la priorité au piéton qui attend avant le passage et veut traverser. Le conducteur doit en pareil cas réduire à temps sa vitesse et s'arrêter afin de pouvoir respecter cette obligation (voir arrêt GE 97/0150 du 28 juin 1999). A cela s'ajoute le fait que la conception même du passage et son aménagement présentent des dangers pour les piétons. En effet, le début du passage se trouve en retrait du bord de la chaussée, dans l'espace réservé à l'arrêt du bus et le panneau publicitaire aurait pour effet d'entraver encore le champ de vision du piéton sur la voie venant de Lausanne; le champ de vision des enfants étant déjà entravé par les deux conteneurs qui subsisteraient en dessous du panneau publicitaire. Il s'agit donc bien d'une réclame routière qui pourrait compromettre la sécurité des piétons et que la municipalité a interdit à juste titre.
b) La société recourante soutient cependant qu'il serait contraire au principe de l'égalité de refuser le panneau alors que d'autres panneaux installés par la Société Générale d'Affichage à proximité des arrêts de bus et de passages pour piétons ont été autorisés.
aa) Pour que deux décisions contradictoires violent l'art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst) il faut qu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un même traitement ou alors, qu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. 1 p. 362). Mais la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement aussi. L'égalité devant la loi ne permet pas l'égalité dans l'illégalité; à défaut de quoi l'autorité qui se serait trompée serait ainsi invitée à persévérer dans l'erreur (André Grisel, op. cit., p. 363).
bb) En l'espèce, les panneaux publicitaires lumineux installés à proximité de l'arrêt de bus par la Société générale d'affichage à l'avenue du Simplon 21 présentent des caractéristiques semblables au panneau litigieux en ce sens qu'ils attirent l'attention du conducteur à proximité d'un passage pour piétons et peuvent ainsi entraîner une distraction qui crée un danger au moment où l'automobiliste doit être attentif au droit de priorité du piéton qui attend devant le passage dans l'intention de le traverser. Mais le seul fait que la municipalité ait accordé à tort des autorisations pour des panneaux qui peuvent créer un danger pour les piétons ne permet pas et ne justifie pas que d'autres panneaux susceptibles de provoquer le même type de danger soient autorisés.
cc) Dans certains cas, il est admis que l'autorité annonçant la poursuite d'une pratique illégale puisse être tenue en vertu du principe de l'égalité de traitement à accorder également un traitement illégal à l'administré auquel elle a appliqué correctement la loi. Mais la poursuite d'une pratique illégale ne se présume pas et même si l'autorité refuse d'abandonner une pratique illégale, le droit à l'égalité peut se heurter à des intérêts publics plus importants que l'intérêt au respect du droit à l'égalité. Tel est le cas si la pratique illégale menace gravement des biens tels que la vie ou la santé (André Grisel, op. cit., p. 363 et 364).
dd) En l'espèce, la municipalité n'a pas manifesté l'intention de maintenir une pratique illégale dans l'octroi d'autorisations de panneaux publicitaires qui pourraient créer un danger pour les piétons; elle a au contraire clairement annoncé son intention de lutter contre la prolifération des affiches sur le territoire communal; en outre, le maintien d'une telle pratique se heurterait à un intérêt public prépondérant visant la protection des usagers de la route, en particulier des piétons exposés aux dangers des automobiles dont les conducteurs ont l'attention attirée par le procédé de réclame. Le droit à l'égalité de traitement ne permet donc pas d'imposer à la municipalité de délivrer l'autorisation requise par la société recourante.
c) La décision communale doit aussi respecter le principe de la proportionnalité et se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation du but d'intérêt public recherché (ATF 110 Ia 102 consid. 5). Lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité doit appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (voir arrêt GE 99/0094 du 30 juin 2000). En l'espèce, il n'y a pas d'autres mesures que l'interdiction du panneau pour éviter les dangers que son installation pourrait provoquer. Mais la municipalité ne s'oppose pas à l'installation de tout panneau publicitaire sur le territoire communal et elle a déclaré en audience être prête à indiquer à la société recourante les emplacements qu'elle autoriserait dans la localité. La mesure n'implique donc pas une interdiction absolue et reste donc conforme au principe de proportionnalité.
4. La société recourante invoque aussi la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie.
a) La liberté du commerce et de l'industrie est un droit fondamental garanti par la Constitution; il implique le droit de choisir et d'exercer librement, sur tout le territoire suisse, une activité lucrative privée. Ce principe est consacré à l'art. 27 de la nouvelle Constitution du 18 avril 1999, en vigueur depuis le 1er janvier 2000, dont la formulation correspond à celle de l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst); il convient donc de se référer aux mêmes règles fixées par la jurisprudence rendue en application de l'art. 31 aCst. Selon cette jurisprudence, l'art. 31 aCst protège toute activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27). La liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie sont compatibles avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies dans l'intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à l'art. 36 nCst.
b) Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 aCst contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29 consid. 4a; ATF 103 Ia 592 consid. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes à la constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267 consid. 4).
c) En l'espèce, la mesure litigieuse s'impose par des motifs de sécurité des piétons et la limitation de l'activité économique qui en découle est justifiée par des motifs de police compatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie. De plus la restriction résulte d'une loi fédérale (art. 6 LCR) que le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer sans pouvoir examiner sa constitutionnalité (art. 191 nCst). Le Tribunal administratif ne peut donc non plus examiner la constitutionnalité de la base légale qui fonde la restriction en cause et doit ainsi se limiter à constater qu'elle résulte d'une application conforme de l'art. 6 LCR et respecte le principe de proportionnalité.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge de la société recourante par 1'000 fr. et d'allouer à la Commune de Paudex, qui a consulté un homme de loi et qui obtient gain de cause, des dépens pour 1'000 fr. (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Paudex du 19 juin 2000 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la société recourante Plakanda Awi AG.
IV. La société recourante Plakanda Awi AG est débitrice de la Commune de Paudex d'une somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 7 février 2001.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif au Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021)