CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 15 décembre 2000
sur le recours interjeté par Alain JAQUEMET et consorts,
contre
les décisions de la Municipalité d'Aigle publiées dans la FAO des 30 mai et 29 août 2000 (mesures de circulation).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Gilbert Monay, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le pont du Châtelard enjambe la voie CFF à l'est de la gare d'Aigle. Construit en 1906 en structure métallique, il mesure environ 38 mètres de longueur et 6 mètres de largeur. Il ne comprend pas de trottoir et le croisement y est malaisé. Il est notamment utilisé par des poids lourds pour accéder au centre commercial Migros, séparé de la gare par la voie CFF, ainsi qu'à l'hôpital et à quelques entreprises à proximité de celui-ci. Un projet de reconstruction dudit pont a été élaboré tant pour permettre le passage de trains à deux étages que pour améliorer la circulation dans le quartier Sous-Gare.
Par lettre du 14 mai 1998, la Direction des travaux du 1er arrondissement des CFF (ci-après : les CFF) a informé la Municipalité d'Aigle (ci-après : la municipalité) que le pont susmentionné allait être contrôlé, tout comme d'autres ouvrages anciens.
L'ingénieur EPFL Jean-Paul Droz, qui était alors employé par le bureau d'ingénieurs-conseils Blanc SA, à Montreux, a été mis par celui-ci à disposition des CFF, selon contrat du 22 juillet 1998. Sa tâche a consisté à effectuer des contrôles de portance de nombreux ouvrages routiers construits au début du siècle, cela en fonction des normes de sécurité actuelles. Dans un rapport technique du 29 janvier 2000, il a exposé qu'il avait examiné la résistance du pont du Châtelard eu égard aux "Modèles de charge actualisés pour l'évaluation de la sécurité structurale des ponts - routes existants". Etablis en 1995 par l'EPFL, les dits modèles ont actualisé les normes SIA 160 "Actions sur les structures porteuses" et 161 "Constructions métalliques" édictées en 1989 et 1990. Selon le rapport précité, les poutres principales du pont, à savoir celles qui sont disposées en longueur, sont aptes à recevoir un trafic de véhicules pesant 28 tonnes, pour autant que ceux-ci respectent une interdiction de croiser et un distancement de 20 mètres. En revanche, les entretoises, à savoir les éléments placés dans le sens de la largeur du pont, eu égard à la résistance de l'une d'entre elles portant le numéro 2, impliquent de limiter le trafic à 18 tonnes, sans qu'il soit nécessaire d'assortir cette limitation d'autres restrictions de trafic.
B. Par lettre du 1er février 2000, les CFF ont déclaré à la municipalité d'Aigle qu'au vu des calculs effectués, des mesures devaient être prises rapidement, par exemple une limitation de charge à 18 tonnes. Par lettre du 30 mars 2000, la municipalité a annoncé à la Société coopérative Migros Vaud (ci-après : la Migros) que le pont du Châtelard serait prochainement fermé à la circulation pour les véhicules d'un poids supérieur à 18 tonnes; elle l'invitait à examiner avec les CFF la possibilité de transiter par le quai militaire situé à proximité. Auparavant, le 22 mars 2000, le secrétaire municipal Tauxe avait pris contact avec le siège de la Migros à Ecublens et avait obtenu des informations qu'il avait transmises comme il suit au municipal Roulin :
"Le tonnage des camions est le suivant :
camion solo, 18 t. au minimum camion et remorque, 28 t. semi, 28 t.
Prière d'aviser, assez tôt, le Service des transports Migros de la date de l'entrée en vigueur de la limitation à 18 tonnes."
Par lettre du 12 avril 2000, la Migros a déclaré à la municipalité que, si les CFF étaient d'accord de mettre à disposition ce quai, son utilisation était malcommode et dangereuse; elle suggérait d'autoriser les poids lourds à accéder au centre commercial par le chemin des Pommiers pour en repartir par le chemin des Dents-du-Midi, "moyennant quelques déplacements de bacs à fleurs" disposés sur ces chemins. Par lettre du 19 avril 2000, la municipalité a déclaré à la Migros qu'elle adhérait à sa proposition.
La municipalité a fait publier dans la FAO du 30 mai 2000 sa décision d'adopter au pont du Châtelard une limitation de poids à 18 tonnes maximum, indiquée par un signal OSR 2.16 "Poids maximal".
C. Deux cent douze personnes habitant en bordure des chemins des Pommiers, du Châtelard et des Dents-du-Midi ont signé une formule d'acte de recours datée du 14 juin 2000 qu'ils ont fait parvenir en plusieurs exemplaires au Tribunal administratif le 20 juin 2000. Elles y déclarent s'opposer à la décision susmentionnée en raison des nuisances qu'un détournement du trafic des poids lourds impliquerait. Elles y désignent parmi elles des représentants, à savoir MM. Alain Jaquemet et Marcel Bacca, et indiquent qu'elles forment le "Groupement pour la tranquillité de la zone ch. des Pommiers-Châtelard-et ch. des Dents-du-Midi". Ces chemins sont compris dans des zones d'habitation selon le plan partiel d'affectation "Sous-Gare" approuvé par le Conseil communal en 1992.
Par décision de mesures provisionnelles du 27 juillet 2000, le juge instructeur du Tribunal administratif a autorisé la municipalité à poser immédiatement le signal litigieux.
D. Dans la FAO du 29 août 2000, la municipalité a fait publier sa décision de placer au chemin des Pommiers un signal OSR 2.07 "Circulation interdite aux camions" avec une plaque complémentaire "Livraisons Migros et riverains autorisés".
Cette décision a elle aussi été attaquée par un recours daté du 14 septembre 200 et signé par Alain Jaquemet et Marcel Bacca. Ceux-ci y déclarent que le groupement mentionné plus haut, respectivement les recourants s'opposent à la signalisation en cause, "ceci dans le prolongement logique du recours du 14 juin 2000".
E. Une jonction des deux causes a été décidée le 20 septembre 2000.
La Municipalité d'Aigle a conclu à l'irrecevabilité, respectivement au rejet des recours dans ses déterminations des 19 septembre et 12 octobre 2000.
Par lettres des 23 octobre et 13 novembre 2000, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a déclaré que le trafic des poids lourds en cause respecterait les exigences de l'Ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit.
Le Tribunal administratif a tenu une audience à l'Hôtel de ville d'Aigle le 15 novembre 2000. Il a entendu Alain Jaquemet et Marcel Bacca d'une part, le municipal Pierre-Yves Roulin et le conseil de la municipalité Jean Anex d'autre part. L'ingénieur Jean-Paul Droz a également été entendu et a répondu aux questions des parties. L'audience s'est terminée par une inspection locale.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) La limitation du poids admissible sur le pont du Châtelard et l'ouverture du chemin des Pommiers au trafic des poids lourds décidées par la municipalité constituent des mesures de réglementation locale du trafic, régies par les art. 3 al. 4 de la loi fédérale sur la circulation routière (ci-après LCR) et 107 de l'ordonnance sur la signalisation routière (ci-après OSR). La décision cantonale de dernière instance concernant une telle mesure peut être portée devant le Conseil fédéral par la voie du recours (art. 3 al. 4, 3ème phrase LCR), la qualité pour recourir devant être accordée par les autorités cantonales au moins dans les mêmes limites que celles définies par le recours de droit administratif (art. 103 lit. a OJF) ou par l'art. 48 lit. a PA (JAAC 1986 p. 325).
b) Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
Le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui choisi aux art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA.; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées tant par le Tribunal fédéral que par le Conseil fédéral, lorsque ce dernier statue en tant que dernière instance.
c) En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées). A qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence (voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195), le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Ces exigences tendent à exclure l'action populaire. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation.
d) En matière de signalisation routière, où les restrictions de circulation touchent un nombre indéterminé de personnes, la jurisprudence, si elle n'exige plus que l'intéressé utilise "particulièrement fréquemment" un tracé pour des motifs professionnels ou parce qu'il y habite, subordonne néanmoins la reconnaissance de la qualité pour recourir à la condition que l'intéressé utilise "plus ou moins régulièrement" la route concernée (voir le changement de pratique intervenu dans JAAC 1986 no 49 p. 325). Mais on rappellera aussi la jurisprudence plus récente rendue en matière de voie de communications et de transports, selon laquelle les riverains d'une voie de chemin de fer où des déchets radioactifs sont transportés plusieurs fois par année ne jouissent pas de la qualité pour agir du seul fait de leur proximité géographique et de la situation menaçante qui y est liée (ATF 121 II 176). On ajoutera que le fait d'être bordier d'une rue ne confère pas sans autre la qualité pour recourir et qu'il faut avoir un intérêt juridique ou pratique à faire modifier la signalisation, ce qui est le cas par exemple si l'accès en est rendu plus difficile (par un sens interdit), si la vitesse est limitée ou si des places de parc qu'on utilise plus ou moins régulièrement sont supprimées ou encore si des nuisances supplémentaires sont à craindre (JAAC 1997 no 23 p. 199 précité, où le recours de propriétaires bordiers a été déclaré irrecevable parce que précisément, la signalisation litigieuse ne s'appliquait pas aux bordiers).
2. a) Les recourants s'en prennent tout d'abord à la limitation de poids sur le pont du Châtelard. Pour l'autorité intimée, il est manifeste qu'un intérêt direct à attaquer cette première mesure fait ici défaut : que des poids lourds passent ou non sur ledit pont ne toucherait en effet pas les recourants.
b) Il semble à première vue qu'il n'y a pas à dissocier, d'un point de vue de la qualité pour recourir, cette mesure de limitation de poids d'avec celle qui a trait à l'ouverture au trafic lourd des chemins dont les recourants sont bordiers, même si elles ont été publiées à quelques mois d'intervalle. En effet, les deux réglementations sont intimement liées, la seconde étant induite par la première. C'est ainsi dès avant la publication de la limitation de poids sur le pont du Châtelard que la municipalité avait décidé de dévier le trafic poids lourds par le chemin des Pommiers ainsi que cela ressort de sa lettre à la Migros du 19 avril 2000. L'autorité intimée n'a d'ailleurs pas été en mesure d'expliquer en audience pourquoi deux publications avaient été effectuées et non pas une seule.
Cependant, à y regarder de plus près, l'autorité intimée aurait pu se borner à restreindre le trafic à dix-huit tonnes sur le pont du Châtelard, sans chercher à résoudre les difficultés qui en résultent pour les utilisateurs de véhicules lourds. Les recourants n'auraient alors subi aucune atteinte, les rues qu'ils habitent étant fermées au trafic des poids lourds. Il s'avère ainsi qu'en elle-même la mesure de limitation du poids sur le pont du Châtelard ne touche pas directement les recourants. Certes cette mesure les concerne-t-elle indirectement puisque son adoption les expose à l'éventualité d'un ordre de détournement du trafic. Mais ils ne subissent pas eux-mêmes le désavantage invoqué pour contester la décision en cause (Kölz/Bossahrt/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2ème éd., n. 24 ad art. 21), à savoir ici la limitation du trafic lourd. A défaut de lien direct avec l'objet du litige, les recourants doivent par conséquent se voir dénier la qualité pour agir s'agissant de cette première mesure.
c) De toute manière, on relèvera que, même si un intérêt digne de protection avait dû leur être reconnu, les recourants auraient été déboutés sur le fond. En effet, confrontée au danger que représente la solidité insuffisante d'un pont, l'autorité intimée ne pouvait faire autre chose qu'obtempérer à la mesure préconisée à dire d'expert, à savoir une limitation de poids. La loi elle-même l'y autorisait à l'art. 3 al. 4 LCR, selon lequel des limitations peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour assurer la sécurité. Quant aux critiques formulées par les recourants à l'égard du rapport établi à l'invitation des CFF, elles ne résistent pas à l'examen. Rien ne permet ainsi de mettre en doute la compétence de l'auteur dudit rapport, qui est ingénieur EPFL et rompu à l'exercice en cause. On ne voit pas non plus en quoi sa qualité d'employé ou de mandataire des CFF aurait pu le conduire à orienter le résultat de ses travaux et les recourants n'ont pas pu l'expliquer à l'audience. Enfin, les arguments des recourants en matière technique ne sont étayés pas aucun avis autorisé et relèvent de l'amateurisme. Ainsi, lorsqu'ils prétendent que l'admission du croisement de deux camions de dix-huit tonnes devrait permettre le passage d'un seul camion de trente-six tonnes sur le pont litigieux, les recourants font tout simplement abstraction des règles de répartition des charges sur une structure métallique, exposées et appliquées par l'expert au cas particulier en page 11a du document du 10 juin 1998 annexé à son rapport et intitulé "Contrôle statique du P.S. d'Aigle". On ne saurait au surplus reprocher à l'expert Droz d'avoir exagéré la marge de sécurité en matière de résistance puisqu'il a précisément appliqué des normes qui ont été actualisées en 1995 par l'EPFL dans le sens d'une tolérance accrue par rapport aux normes SIA applicables. Cela étant, les griefs des recourants s'avèrent entièrement mal fondés.
3. Les recourants s'en prennent ensuite à l'ouverture du chemin des Pommiers au trafic lourd, qui permettrait aux véhicules interdits de passage au pont du Châtelard d'accéder au centre commercial avant d'en repartir par les chemins du Châtelard et des Dents-du-Midi. Habitant au bord de ces chemins, leur situation de fait subirait à n'en pas douter une modification sensible en raison de ce trafic nouveau. En effet, les voies précitées ne font que desservir un quartier d'habitations pour la plupart individuelles et ne sont pas conçues pour un trafic lourd. Elles sont étroites, sans trottoirs, pourvues à certains endroits de gendarmes couchés et précédemment de bacs à fleurs destinés à modérer la vitesse : la circulation de camions avec remorque y créerait un danger notamment pour les piétons et cyclistes et provoquerait un bruit accru. Il faut dès lors admettre que les recourants sont touchés plus que quiconque par la réglementation litigieuse et ont un intérêt digne de protection à recourir. Qu'ils aient cru bon de se désigner collectivement par l'appellation "Groupement pour la sécurité et la tranquillité de la zone Ch. des Pommiers-Châtelard-Ch. des Dents-du-Midi" ne permet pas de considérer qu'ils ont entendu attribuer à cette entité la qualité de recourante. En effet, ils ont signé individuellement un acte de recours manifestant leur opposition dans lequel il est question des "recourants" et leurs deux représentants ont été élus spécialement pour la procédure de sorte qu'ils ne sont pas les organes d'une personne morale. Cela étant, il n'y a pas à se demander si, en tant que tel, le groupement précité est habilité ou non à agir, les recours individuels étant recevables.
4. a) Selon l'art. 3 al. 4 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière, des limitations ou prescriptions qui ne sont pas des interdictions complètes ou temporaires de circuler, mais des limitations fonctionnelles du trafic, doivent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route ou satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. S'il est nécessaire d'ordonner une telle réglementation locale du trafic, l'autorité, conformément à l'art. 107 al. 5 de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière, optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation (cf. un exemple d'une application de ces dispositions in JAAC 1998, p. 192).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a adopté une telle mesure afin de pallier la limitation d'accès au pont du Châtelard aux véhicules ne dépassant pas 18 tonnes : il s'est agi pour elle d'assurer la desserte d'un centre commercial, de l'hôpital et de quelques entreprises par des trains routiers de 28 tonnes. Elle a opté pour l'admission de ce trafic lourd dans un quartier d'habitation, par les chemins du Pommier, du Châtelard et des Dents-du-Midi, alors que celui-ci en avait été à dessein préservé auparavant, compte tenu de ses particularités, à savoir une vocation résidentielle, la présence d'une école, l'étroitesse des chemins et le défaut de trottoirs. Ce faisant, elle a contredit délibérément la situation existante, ce qu'a révélé clairement l'enlèvement de bacs à plantes destinés à modérer la vitesse. Elle a ainsi provoqué une cohabitation dangereuse entre des poids lourds et d'autres usagers tels les piétons et les cyclistes tout en induisant un bruit accru pour les riverains. La question est de savoir si de telles atteintes se justifiaient pour atteindre le but visé, cela conformément au principe de la proportionnalité, ou si d'autres mesures ne seraient pas préférables.
c) Face au problème de l'accès des poids lourds au quartier Sous-Gare, une première solution pourrait être de demeurer passif, en ne laissant circuler par le pont du Châtelard que les camions ne dépassant pas 18 tonnes. Si elle paraît bien avoir obtenu de la Migros l'information selon laquelle ce poids correspondrait à un camion sans remorque, l'autorité intimée n'a pas poursuivi ses investigations. On ignore ainsi si un approvisionnement par camions de 18 tonnes pourrait être pratiqué par la Migros. On ignore également si l'hôpital et d'autres entreprises seraient seulement touchées par une limitation du tonnage. Compte tenu de ce qu'un tel régime ne devrait valoir que pour un temps limité, à savoir jusqu'à la construction d'un nouveau pont à proximité actuellement en projet, il n'est a priori pas exclu d'imposer à ces usagers de l'ancien pont une mobilité réduite. A tout le moins une comparaison des intérêts des dits usagers et de ceux des recourants aurait-elle dû pouvoir être opérée. Mais cette opération n'est évidemment pas possible à défaut non seulement des résultats des investigations évoquées ci-dessus mais de données concernant l'ampleur du trafic craint par les recourants.
d) Une autre solution pourrait consister à consolider le pont du Châtelard de façon à rendre sans objet la limitation de poids litigieuse. Selon les explications fournies en audience, cette possibilité a été écartée par la municipalité au motif que le coût d'une telle opération ne se justifierait pas au regard du court délai dans lequel un nouveau pont devrait être réalisé. Mais aucun avis d'expert n'a été recueilli au sujet des mesures de consolidation envisageables. On n'a ainsi pas déterminé si celles des entretoises qui sont placées aux extrémités du pont et qui, selon l'expert Droz, sont la cause de la faiblesse de celui-ci ne pourraient pas être renforcées ou doublées à moindre coût. Que ce pont dans son état actuel ne satisfasse pas aux normes systématiquement appliquées par les CFF ne signifiait cependant pas que tout aménagement soi exclu. En particulier le caractère aléatoire du calendrier annoncé pour la réalisation d'un nouveau pont ne permettait pas d'exclure d'emblée la voie d'une consolidation.
e) Une autre solution a encore été imaginée par l'autorité intimée, qui l'a d'ailleurs d'emblée proposée à la Migros. Il s'agirait de faire passer les camions lourds par un quai propriété des CFF, ceux-ci ayant donné leur accord, selon une lettre de la Migros du 12 avril 2000. On ne voit guère d'obstacle majeur à un tel projet. Certes ce quai est-il utilisé comme parc à voitures par des pendulaires et, quelques jours par année, par l'armée; mais sa largeur est telle que l'aménagement d'une zone de transit libre serait possible pour autant qu'un accord soit recherché à ce sujet avec les intéressés. Certes encore deux resserrements du chemin se présentent-ils aux deux extrémités dudit quai, où une cohabitation des piétons avec des poids lourds paraît peu adéquate; mais ces inconvénients n'ont rien d'insurmontable et paraissent en tous les cas bien moindres que ceux invoqués par les recourants sur le tracé décidé par la municipalité. Certes enfin la Migros a-t-elle fait état des manoeuvres que devraient effectuer les chauffeurs de ses camions pour quitter le centre commercial en empruntant le quai militaire; mais un tel désavantage, pour autant qu'il soit établi ce que le dossier n'indique pas, ne devrait pas à lui seul condamner la solution décrite ci-dessus, sauf à vouloir d'emblée sauvegarder l'intérêt de la Migros.
f) Au vu de ce qui précède, il s'avère que l'autorité intimée a adhéré à la proposition formulée par la Migros d'un itinéraire empruntant le chemin des Pommiers sans avoir déterminé si une autre mesure n'était pas plus adéquate, ce qui paraît vraisemblable. Violant le principe de la proportionnalité, sa décision sera annulée; la cause lui sera renvoyée afin qu'elle procède aux investigations nécessaires afin de pouvoir choisir une solution adéquate.
5. Obtenant gain de cause sur le principe de leur intervention, les recourants n'ont pas à supporter d'émolument de justice. Succombant partiellement, la Commune d'Aigle supportera quant à elle un émolument réduit, sans avoir droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours dirigé par Alain Jaquemet et consorts contre la décision de la Municipalité d'Aigle publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 mai 2000 est déclaré irrecevable.
II. Le recours interjeté par Alain Jaquemet et consorts contre la décision de la Municipalité d'Aigle publiée dans la Feuille des avis officiels du 29 août 2000 est admis, ladite décision étant annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour statuer à nouveau dans le sens des considérants.
III. Un émolument de justice réduit est mis à la charge de la Commune d'Aigle, par 1'000 (mille) francs.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 2000/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral dans les trente jours suivant sa notification (art. 3 al. 4 LCR). Le recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021).