CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 13 novembre 2000
sur le recours interjeté par Noël CAPUTO et consorts,
contre
la décision de la Municipalité d'Epalinges publiée dans la Feuille des avis officiels du 28 avril 2000 (restrictions de stationnement au chemin de Sylvana).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Jean Meyer, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Sis sur la commune d'Epalinges, le chemin de Sylvana, en pente, débouche en amont sur le chemin de Mont-Repos et en aval sur le chemin Marcel-Regamey, lequel dessert notamment, d'un côté le collège de la Croix-Blanche et de l'autre un immeuble locatif comprenant une garderie.
Par décisions publiées dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO) du 28 avril 2000, ceci au chapitre des prescriptions et restrictions spéciales concernant le trafic routier, la Municipalité d'Epalinges (ci-après: la municipalité) a instauré, le long de ce chemin de Sylvana, d'une part un parcage avec disque de stationnement, signal OSR 4.18 avec plaque complémentaire "Max. 8 h libre le dimanche", ceci sur les dix places sises en amont (auparavant soumises au régime de la zone rouge), et d'autre part un parcage avec disque de stationnement, signal OSR 4.18 avec plaque complémentaire "Max. 30 minutes - libre le dimanche", ceci sur les huit places sises en aval (en lieu et place de la signalisation "Réservé aux parents d'élèves pour prise en charge - Libre de 17h00 à 07h00 - samedi - dimanche et jours fériés").
B. Par acte adressé le 16 mai 2000 au Tribunal de céans, treize locataires des parcelles exploitées en jardins familiaux en bordure du chemin de Sylvana ont recouru contre ces deux décisions, tenues pour "disproportionnées et abusives par rapport au but à atteindre". Concluant à leur annulation et à leur renvoi à l'autorité pour nouvelles décisions dans le sens de l'accord intervenu en séance de la municipalité du 8 mai 2000, les recourants exposèrent que l'autorité s'était alors montrée disposée, mais sans vouloir le confirmer par écrit, à tolérer le stationnement des jardiners-riverains sur le tronçon inférieur du chemin - ceci de 17h00 à 07h00 en semaine ainsi que les samedis, dimanches et vacances scolaires. Ils firent en substance valoir que l'intérêt public à assurer la sécurité du trafic et des élèves ne justifiait pas de leur dénier la possibilité d'un stationnement prolongé, dès lors que la nécessité de celui-ci comme le caractère "d'uniques et vrais riverains du chemin" leur avaient été reconnus depuis plus de 22 ans.
C. Dans sa réponse au recours du 6 juin 2000, la municipalité, arguant de la nécessité de prévoir des places de stationnement propres à assurer la sécurité des élèves lors de leur dépose et d'éviter le désordre sur le domaine public par un parcage sauvage ou l'encombrement des voies de circulation, fit valoir que la mesure attaquée apparaissait seule à même d'éviter que les habitants du quartier ne monopolisent les places de stationnement au détriment des parents d'élèves. Relevant la possibilité pour les recourants de s'adresser au propriétaire des parcelles cultivées afin d'y aménager des places de stationnement privé, l'autorité réitéra la proposition déjà faite de tolérer, à bien plaire et sur la base d'une liste de plaques minéralogiques, la présence des jardiniers sur les huit places litigieuses, dès la fin de l'après-midi ainsi que le samedi, le dimanche et durant les vacances scolaires d'été.
D. Par réplique du 21 juin 2000, les recourants déclinèrent l'offre de la municipalité de ne tolérer leur stationnement qu'à bien plaire; exigeant une garantie formelle, ils déposèrent à cette fin un projet de convention à l'attention de l'autorité.
Par duplique du 28 juin 2000, la municipalité, toujours disposée à ne pas verbaliser les jardiniers-riverains, refusa de donner forme à cette concession, se réservant de pouvoir cas échéant redéfinir unilatéralement un tel usage accru du domaine public.
Par acte du 20 juillet 2000, les recourants ont maintenu leurs recours, faisant en substance valoir que la réglementation entreprise revenait paradoxalement à réserver la zone de stationnement litigieuse à l'usage exclusif des parents d'élèves, qu'un grand nombre de parents continuait de toute manière à déposer leurs enfants à proximité directe du collège sans faire usage des places litigieuses, qu'une profusion de places dans le secteur en cause rendait sans objet la crainte d'un parcage prolongé au chemin de Sylvana et que certaines incohérences dans l'offre de parcage à d'autres endroits proches du collège heurtaient le principe de l'égalité de traitement. Restant ouverts à la passation d'une convention, ils précisèrent n'agir qu'afin de garantir aux "vrais riverains" du chemin de pouvoir y stationner pendant les heures durant lesquelles pouvaient s'exercer leurs activités de jardinage.
Invitée à déposer ses ultimes observations, l'autorité intimée fit valoir, par lettre du 9 août 2000, qu'il n'était nullement question de réserver une zone à l'usage exclusif des parents d'élèves. En substance, tout en confirmant qu'elle restait disposée à tolérer le stationnement des véhicules des jardiniers, elle réaffirma le caractère proportionné de sa réglementation compte tenu de la nécessité d'éviter des problèmes de circulation sur une artère tenue pour très fréquentée, précisant que la mesure litigieuse ne concernait qu'une petite partie des places balisées dans le quartier et qu'il suffisait donc aux recourants de faire quelques mètres supplémentaires à pied ou de solliciter du propriétaire des parcelles l'aménagement de quelques places sur son domaine privé.
E. L'audience tenue le 25 septembre 2000 au lieu du chemin litigieux a permis au Tribunal d'entendre les parties dans leurs explications, tout en procédant à une vision locale.
Les recourants, représentés par Noël Caputo, Bernard Vogel et Roland Chablais, résumèrent les arguments contenus dans leurs écritures et déposèrent deux pièces, l'une établissant les heures d'ouverture de la déchetterie du Giziaux desservie par le chemin Marcel-Regamey, l'autre rendant compte du comptage des véhicules qu'ils avaient effectué aux chemins Marcel-Regamey et de Sylvana les 1er, 5 et 6 septembre 2000. Ils précisèrent que si les deux décisions modifiant la durée de stationnement sur le chemin de Sylvana avaient été entreprises, seule la zone limitée à trente minutes de parcage, à proximité directe de l'entrée des parcelles, avait une réelle incidence sur l'exercice de leurs activités de jardinage, pratiqué de fin mars à fin octobre environ.
Pour l'autorité, au bénéfice d'une délégation de compétence du canton, le municipal René Vuilleumier et le chef de la police municipale, Yves Glayre, ont admis qu'aucun comptage officiel du trafic n'avait été effectué. Justifiant le bien-fondé de la mesure litigieuse, ils ont notamment précisé la crainte de voir les habitants des nouveaux immeubles avoisinants ou les pendulaires prendre l'habitude d'occuper des places de stationnement dont les parents d'élèves devaient pouvoir disposer aux heures voulues. A la question de savoir pourquoi une limitation uniforme à huit heures n'avait pas été adoptée sur tout le chemin, il fut répondu, outre qu'il convenait d'éviter des problèmes de déblaiement en hiver, que la municipalité avait fait le choix d'éviter de devoir se rendre systématiquement sur place pour y verbaliser les contrevenants.
Considérant en droit:
1. a) Les deux décisions dont sont recours se fondent sur les art. 3 et 5 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR), qui règlent notamment les compétences cantonale et communale en matière de circulation routière et la pose de signaux et de marques. Aux termes de l'art. 3 al. 2 LCR, les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes, compétence que l'art. 4 la loi vaudoise sur la circulation routière (LVCR) reconnaît en principe au Département des infrastructures, sauf délégation de ce dernier aux municipalités. Tel étant le cas pour la commune d'Epalinges, la réglementation litigieuse a été adoptée par l'autorité communale compétente dont la décision peut être entreprise, comme elle le fut, devant le Tribunal de céans dans le délai légal vingt jours à compter de sa publication (art. 4 et 31 LJPA).
b) Examinant d'office et avec plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA; ATF 117 Ia II considérant 1), le Tribunal administratif constate que les recourants, locataires de parcelles situées en bordure immédiate du segment de route concerné par la mesure de restriction contestée, sont atteints par celle-ci et ont un intérêt digne de protection - celui de pouvoir stationner à proximité de l'entrée de leurs jardins, notamment pour faciliter le transport de matériel divers - à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, ce qui suffit à leur conférer la qualité pour recourir (Tribunal administratif, arrêt GE 96/98 du 9 juin 1997, consid. 2 et les références citées).
c) La question du pouvoir d'examen de l'autorité de recours n'étant pas réglée par la LCR et l'art. 49 PA, qui énumère les motifs de recours que les intéressés peuvent faire valoir devant le Conseil fédéral, n'obligeant pas l'autorité de recours cantonale à étendre son examen à l'opportunité de la décision attaquée, le Tribunal administratif, faute de disposition légale particulière l'autorisant à statuer en opportunité, doit restreindre son examen à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA; TA, arrêt GE 96/0080 du 14 février 1997 et les références citées).
2. a) La pose d'un signal OSR 4.18 - parcage avec disque de stationnement et plaque complémentaire - dans le but tel qu'invoqué en l'espèce d'assurer la sécurité du trafic et d'enfants à proximité de bâtiments scolaires et d'une garderie, respectivement d'éviter le parcage des véhicules "ventouses", constitue une réglementation du trafic au sens de l'art. 3 al. 4 LCR, aux termes duquel d'autres limitations ou prescriptions (que l'interdiction complète ou la restriction de la circulation des véhicules sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand trafic, au sens de l'al. 3 de cet article) peuvent être édictées par l'autorité cantonale ou communale lorsqu'elles sont nécessaires pour notamment assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales.
Ces mesures d'intérêt public visent en fait toute la réglementation locale de la circulation; elles comprennent par exemple les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic (JAAC 1990/54 no 8 p. 41). Les interdictions de parquer comme les autorisations de parcage limitées entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de l'art. 3 al. 4 LCR. Elles peuvent en effet être adoptées pour des raisons relevant de la police de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la route) ou d'autres exigences imposées par les conditions locales. Cette dernière formulation laisse aux cantons et aux communes une grande marge d'appréciation qui leur permet de prendre en considération les objectifs de la planification.
b) Selon l'art. 101 al. 3 de l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR), les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité, ni faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité intimée.
c) Pour le Tribunal fédéral (ATF 98 IV 269), comme pour le Conseil fédéral (JAAC 59/39, et les références citées), l'art. 3 al. 4 LCR doit s'interpréter restrictivement compte tenu de l'augmentation du trafic. Ainsi, des places de stationnement privilégiées pourront être réservées aux seuls véhicules qui bénéficient d'un statut prioritaire en vertu des art. 27 LCR et 16 OCR (services de police, de santé ou du feu), dès lors qu'ils doivent être toujours prêts à l'intervention et que la rapidité de celle-ci prévaut sur les droits des participants ordinaires du trafic (ATF 106 IV 201; ATF 98 IV 263; ZBl 70/1960 p. 473 ss.). Toutefois, si la réservation de places de stationnement à un cercle déterminé de personnes, à l'exclusion des autres usagers, a été jugée contraire à la loi lorsqu'elle ne s'avère pas nécessaire pour assurer la sécurité ou la fluidité du trafic ou pour en faciliter la régulation, ces notions sont interprétées assez largement, eu égard aux exigences imposées par les conditions locales. Des restrictions de circulation satisfont donc aux conditions de l'art. 3 al. 4 LCR lorsqu'elles tendent à sauvegarder, dans des circonstances locales particulières (telles qu'une rue étroite, une visibilité masquée, un quartier d'habitation, une école ou un hôpital), d'autres biens ou d'autres intérêts dont l'importance est supérieure à celle de la circulation en tant que telle, sous réserve toutefois du respect du principe de la proportionnalité (ATF 106 IV 201, consid. 3; ATF 98 IV 264, consid. 5).
d) Pour illustrer ce qui précède, on relèvera que la Haute Cour a envisagé la possibilité de réserver un parking aux exposants de la foire aux échantillons de Bâle, mais pour autant qu'il soit de dimension restreinte, respectivement que cette mesure reste conforme au principe de la proportionnalité en maintenant des possibilités de parcage suffisantes pour les visiteurs de l'exposition, mais aussi pour les habitants de l'endroit (ATF 98 IV 272). La licéité de places réservées aux livreurs a également été expressément reconnue lorsque le volume, la fréquence et la nécessité des livraisons à un endroit donné (en l'espèce, la rue du Rhône à Genève) l'imposent, respectivement lorsque cette exigence ne pourrait être satisfaite que dans des conditions rendant la circulation plus difficile, par exemple par des arrêts en double file ou par l'utilisation des trottoirs (ATF 100 IV 66). De même, il a été jugé non seulement licite, mais judicieux, de prévoir des emplacements réservés à certains types de véhicules selon qu'ils sont encombrants, légers ou à deux roues, de manière à utiliser le plus rationnellement possible et d'une façon équitable la place à disposition (ATF 99 IV 231, confirmant la réservation aux poids lourds d'un côté de la rue de Sébeillon, à Lausanne, à proximité d'entrepôts). Par contre, le fait qu'une route ouverte au trafic public desserve des bâtiments administratifs ne justifie pas en soi la réservation de places à des fonctionnaires (en l'occurrence six places en faveur de la police, à Lucerne), dès lors que le besoin en stationnement de ceux-ci ne trouve aucune justification dans l'exécution de tâches administratives (du moins pas dans cette proportion) et ne diffère donc pas du même besoin des employés du secteur privé (ATF 98 IV 260). De même, la réservation de places de parc à des conseillers d'Etat, par souci de leur éviter les pertes de temps inhérentes à la recherche d'une place de stationnement particulièrement difficile à trouver à Genève, ne satisfait pas aux conditions de l'art. 3 al. 4 LCR (ATF 106 IV 201).
3. En l'espèce, se pose d'entrée de cause la question de savoir si la proposition faite par l'autorité aux recourants de leur concéder un régime de stationnement privilégié consistant à renoncer à les verbaliser durant certaines périodes convenues rend le recours sans objet, question à laquelle il faut répondre par la négative.
Même si cette proposition offre aux recourants une solution que ceux-ci tiennent pour matériellement satisfaisante, le fait de refuser d'y adhérer au motif qu'elle n'est accordée qu'à bien plaire, sans garantie formelle, s'avère légitime. En effet, contrairement à ce qui est de règle pour la modification d'actes normatifs, le droit protège l'attente que les administrés peuvent placer dans la sécurité des rapports de droit qu'assure une décision formelle (P. Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2341). De toute manière, l'octroi d'une telle faveur ne répond, ni aux strictes conditions de fond de ce qui serait assimilable à une réservation de places à un cercle déterminé de personnes soumise, comme vu plus haut, à la nécessité d'assurer la sécurité, la fluidité ou la régulation du trafic (ATF 99 IV 262), à l'exclusion de l'octroi de simples commodités (ATF 98 IV 264) -, ni aux conditions de forme qui doivent présider à la prise d'une telle décision, savoir l'exigence d'une publication tendant à la pose d'une plaque complémentaire explicite, qui avise tous les usagers de l'exception faite aux prescriptions de stationnement, comme le prévoient les articles 107 et 17 al. 1er OSR.
3. On constate que les deux décisions dont sont recours n'ont pas été motivées de la même manière par l'autorité, ni n'ont fait l'objet des mêmes griefs de la part des recourants. Il convient donc d'examiner successivement le bien-fondé de chacune d'elles.
a) L'intérêt public invoqué à l'appui de la décision limitant à trente minutes le stationnement sur les huit places en bas du chemin de Sylvana n'est pas remis en cause par les recourants. A juste titre, dès lors que la dépose et la prise en charge d'enfants au sortir ou à proximité directe d'une école ou d'une garderie relèvent de circonstances locales justifiant la prise de mesures propres à assurer la sécurité du trafic et des personnes.
b) Les restrictions engendrées par la décision entreprise apparaissent cependant disproportionnées par rapport au but recherché, limité dans le temps de manière prévisible. En effet, le principe de la mesure nécessaire - déduit du principe de la proportionnalité tel que formulé à l'art. 107 al. 5 OSR - commande d'opter pour une réglementation qui n'occasionne que le minimum de restrictions pour les autres usagers du domaine public, dont les jardiniers recourants, mais également les habitants des immeubles sis à proximité, les uns comme les autres ayant un intérêt, non pas juridiquement protégé, mais de pur fait, à disposer du domaine public (ATF 98 IV 264; Tribunal administratif, arrêts GE 96/098 du 9 juin 1997, 94/089 du 23 janvier 1995).
Or, l'on constate qu'une réglementation limitant le stationnement à huit heures, telle que prévue du reste pour les dix places situées en amont du chemin, permet déjà d'atteindre le but recherché, à savoir garantir des places de parc libres pour la dépose et la prise en charge d'enfants. L'argumentation contraire de l'autorité intimée ne résiste en effet pas à l'examen.
La crainte d'un dépassement de la durée du stationnement autorisé, soit par des pendulaires qui stationneraient dès le matin pour toute la journée, soit par les habitants des immeubles voisins qui s'y placeraient le soir sans pouvoir déplacer leur véhicule suffisamment tôt le matin, se fonde sur des habitudes qui peuvent être rapidement brisées par la verbalisation des contrevenants. Dès lors qu'il incombe aux autorités de faire respecter une réglementation en vigueur, la réticence alléguée par la municipalité à sanctionner de tels comportements par crainte d'impopularité ou par gain de temps ne saurait se justifier.
c) Seul subsiste donc le conflit possible entre les parents qui viennent chercher leurs enfants vers 17 heures et les recourants qui vaqueraient déjà à leurs occupations de jardinage, problème qui semble ne pouvoir être résolu que par l'octroi de places réservées aux parents. En effet, à défaut de celles-ci, le but d'intérêt public ne saurait être satisfait que dans des conditions rendant plus difficile la circulation, par exemple par des arrêts en double file ou par l'utilisation de trottoirs. Conforme au droit en tant qu'elle est comparable à la réservation de places aux livreurs (ATF 100 IV 66, consid. 2c, cité au consid. 2d ci-dessus), la mesure réservant de manière exclusive huit places à quelques parents intéressés apparaît toutefois disproportionnée. Une zone de dépose restreinte, limitée à deux ou trois places au bas du chemin de Sylvana, apparaît en effet suffisante.
d) Enfin, comme en a du reste convenu l'autorité dans le cadre des pourparlers engagés avec les recourants, l'intérêt public en cause ne justifie pas que les places réservées aux parents le soient durant le week-end et les vacances scolaires, ni en semaine après 17h00, contrairement au régime qui prévalait au demeurant avant l'adoption de la réglementation litigieuse. La réservation d'une zone de dépose restreinte devrait donc être assortie de ces allégements. Tout au plus faudrait-il tenir compte le cas échéant d'un conflit possible en semaine jusqu'à 19h00 ainsi que le samedi entre les jardiniers et les usagers de la garderie sise sur le chemin Marcel Regamey : mais il devrait pouvoir être résolu le samedi par l'octroi à ces usagers d'un accès à certaines places de parc réservées aux enseignants au droit du collège, et en semaine en portant jusqu'à 19h00 la durée du parcage sur les places réservées aux parents en aval du chemin de Sylvana.
4. La réglementation du stationnement sur les dix places sises en amont du chemin de Sylvana a été modifiée pour être rendue conforme aux nouvelles dispositions du droit fédéral exigeant la disparition des zones rouges pour fin 2002 (art. 48 et 79 OSR, dans leur nouvelle teneur au 1er avril 1998; RO 1998, p. 1447, ch. IV). La durée du parc limitée à huit heures sauf le dimanche n'a suscité aucun grief concret de la part des recourants, qui ont même reconnu s'en accommoder dans le cadre du projet de convention déposé le 21 juin 2000 à l'attention de l'autorité. On constate au surplus que cette restriction dans le temps permet d'éviter le stationnement des véhicules "ventouses" et offre donc aux jardiniers davantage de possibilités de parcage. L'autorité n'ayant pas abusé de son pouvoir d'appréciation sur ce point, sa nouvelle réglementation doit être confirmée et le recours rejeté en conséquence.
5. a) En conclusion, seule la décision limitant le stationnement à trente minutes sur les huit places sises au bas du chemin de Sylvana doit être annulée. La cause est en conséquence renvoyée à l'autorité pour nouvelle décision instaurant, au débouché du chemin Marcel-Regamey, deux ou trois places réservées aux parents d'élèves de 07h00 à 17h00, - respectivement jusqu'à 19h00 si l'accès à la garderie ne peut être assuré d'une autre manière - à l'exception du dimanche, des jours fériés et des vacances scolaires ainsi que du samedi si l'accès à la garderie peut être assuré d'une autre manière ce jour-là. Pour les cinq à six places restantes, il ressort des considérants qui précèdent qu'il ne se justifie pas de les soumettre à un autre régime que celui qui prévaut en amont du chemin, savoir un parcage avec disque de stationnement et plaque complémentaire "Max. 8 h - libre le dimanche".
b) Les recourants obtiennent gain de cause sur le principe, même s'il n'est pas entièrement fait droit à leurs conclusions. C'est pourquoi il ne se justifie pas de mettre un émolument à leur charge. N'ayant pas eu recours aux services d'un mandataire professionnel, ils n'ont pas droit à des dépens. L'autorité intimée qui succombe partiellement supportera quant à elle un émolument réduit à 500 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours formé par Noël Caputo et consorts contre la décision de la Municipalité d'Epalinges du 28 avril 2000 adoptant au chemin de Sylvana, sur dix places, un parcage limité à "Max. 8 h - libre le dimanche", est rejeté, dite décision étant confirmée.
II. Le recours formé par Noël Caputo et consorts contre la décision de la Municipalité d'Epalinges du 28 avril 2000 adoptant au chemin de Sylvana, sur huit places, un parcage limité à "Max. 30 minutes - libre le dimanche", est admis.
IV. La décision de la Municipalité d'Epalinges du 28 avril 2000 adoptant au chemin de Sylvana, sur huit places, un parcage limité à "Max. 30 minutes - libre le dimanche" est annulée et la cause est renvoyée à dite autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
V. Un émolument de justice réduit à 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Epalinges.
VI. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 novembre 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif au Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).