CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 14 juillet 2003
sur le recours interjeté par X.________, à A.________, représenté par Me Christian Bacon, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Cheffe du Département de l'économie du 20 mars 2000 (retrait de patente et fermeture d'établissement).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ exploite un établissement public à A.________. Une enquête pénale a été ouverte contre lui en 1994 pour escroquerie. L'Office cantonal de la police du commerce a alors décidé d'attendre l'issue de cette procédure pour prendre d'éventuelles mesures au sujet de la patente de l'intéressé. Par jugement du Tribunal correctionnel du district d'B.________ du 3 février 2000, celui-ci a été condamné à une peine d'un an d'emprisonnement avec sursis pendant quatre ans. Ce tribunal a retenu en résumé qu'X.________ avait d'une part simulé en 1992 le vol de deux automobiles ainsi que de vêtements afin d'obtenir des indemnités d'assurance, d'autre part acquis en 1998 des cigarettes et une montre dont il savait qu'elles avaient été volées.
X.________ a recouru contre ce jugement à la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal par acte du 21 février 2000.
B. Par décision du 20 mars 2000, la Cheffe du Département de l'économie a ordonné d'une part le retrait de la patente d'X.________ pour une durée de quatre ans, d'autre part la fermeture de son établissement dans un délai de vingt jours. Elle a considéré en résumé qu'au vu de l'affaire pénale susmentionnée, l'intéressé n'offrait pas les garanties nécessaires pour la tenue d'un établissement public.
X.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision par acte du 10 avril 2000. Par décision de mesures provisionnelles rendue le 4 mai 2000 par le juge instructeur, il a été autorisé à poursuivre l'exploitation de son établissement.
Dans sa réponse au recours du 1er mai 2000, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Par arrêt du 3 janvier 2001, le Tribunal fédéral a rejeté un recours interjeté par X.________ contre l'arrêt qu'avait rendu la Cour de cassation pénale le 26 avril précédent, qui avait confirmé sa condamnation.
Considérant en droit:
1. a) La décision attaquée a été rendue sous l'empire de loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (RSV 8.6/A; ci-après : aLADB), qui a été remplacée dès le 1er janvier 2003 par la loi de même titre du 26 mars 2002 (RSV 8.6; ci-après LADB). Lorsque le droit change après qu'elle a été saisie, l'autorité de recours doit en principe appliquer l'ancien droit, à moins qu'un intérêt public prépondérant commande d'appliquer le nouveau droit, auquel cas des motifs d'économie de procédure conduisent à renoncer à un renvoi de la cause devant l'autorité de première instance (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, deuxième édition, p. 386; Moor, Droit administratif, volume I, 2ème édition, p. 174).
b) En l'espèce, en ce qui concerne le retrait de patente, l'autorité intimée s'est fondée sur le fait que le recourant n'aurait plus offert les garanties nécessaires pour l'exploitation d'un établissement public, de sorte que l'une des conditions pour obtenir une patente aurait fait défaut selon l'art. 29 lettre f aLADB; en vertu de l'art. 79 aLADB, elle avait en pareille hypothèse la faculté de "procéder au retrait de la patente". Le nouveau droit n'a modifié cette situation juridique que dans le sens d'un allégement des exigences à l'égard de la personne de l'exploitant. Alors que le projet de nouvelle loi avait maintenu l'exigence des "garanties nécessaires pour la tenue d'un établissement public" (cf. art. 36 al. 1 lettre c du projet sous le titre marginal "Conditions personnelles" et 62 al. 1 lettre b, sous le titre marginal "Retrait de patente et fermeture"; BGC janvier-mars, volume 7a, p. 7'783 et 7'789), la commission du Grand Conseil l'a supprimée en y substituant un renvoi à l'art. 2 de la loi sur la police du commerce (RSV 8.5), qui règle les formalités d'annonce des commerçants au greffe municipal (BGC janvier-mars 2002, p. 7'806, 7'815, 7'841, 7'843 et 8'200).
Cela étant, on ne voit pas d'intérêt public prépondérant à appliquer le nouveau droit à la question de savoir quelles qualités personnelles doivent être attendues d'un exploitant.
c) On n'en voit pas non plus s'agissant de la question de savoir si la fermeture de l'établissement pouvait être ordonnée. Alors que l'ancien droit prévoyait qu'une telle fermeture pouvait intervenir en cas de "désordres graves ou (d') actes contraires aux bonnes moeurs (...) commis dans un établissement public" (art. 83 al. 1 aLADB), le nouveau droit prévoit que la fermeture est ordonnée lorsque "l'ordre public l'exige" (art. 60 al. 1 lettre a LADB), ce qui n'est guère divergent.
d) Au vu de ce qui précède, on effectuera le contrôle de la décision attaquée à la lumière de l'ancien droit.
2. Pour justifier le retrait de patente litigieux, l'autorité intimée a invoqué non pas la condamnation pénale prononcée à l'encontre du recourant le 3 février 2000 par le Tribunal correctionnel du district d'B.________ mais le défaut des "garanties nécessaires pour la tenue d'un établissement public". Comme elle l'a exposé en page 2 de la décision attaquée ainsi que sous chiffre 2 de la partie droit de sa réponse du 1er mai 2000, le seul fait qu'une procédure pénale était en cours contre le tenancier excluait que celui-ci puisse garantir "l'ordre et la sécurité publics indispensables au bon fonctionnement de tout établissement ouvert au public " (réponse, p. 2).
On ne saurait cependant tenir la seule implication dans une affaire pénale comme un empêchement à gérer un établissement public. Outre que cette affaire puisse se terminer par un non-lieu ou un acquittement, la nature des accusations dirigées contre l'intéressé fera qu'une incidence déterminante sur son activité professionnelle pourra faire défaut. L'autorité intimée en est d'ailleurs implicitement convenue de 1994 à 2000 dès lors que, connaissant l'objet de l'enquête dirigée contre le recourant, elle s'est abstenue délibérément de prendre une mesure à son égard. Elle a alors considéré qu'une escroquerie à l'assurance contestée par l'intéressé ne justifiait pas qu'il soit immédiatement déclaré incapable de tenir un établissement public, contrairement à ce qui aurait pu être le cas si l'intéressé était accusé de tolérer un trafic de stupéfiants dans son établissement (cf. arrêt du Tribunal administratif du 5 septembre 2000 dans la cause GE 2000/0063) ou d'avoir commis une escroquerie au préjudice d'un client dans le cadre de son exploitation (cf. arrêt du Tribunal administratif du 4 février 2000 dans la cause GE 1998/0041). Qu'une condamnation pénale soit formellement intervenue le 3 février 2000 ne changeait pas grand chose à cette situation. Certes les accusations de l'ordonnance de renvoi se trouvaient-elles confirmées mais cela n'avait pas d'effet sur les aptitudes dont traite l'art. 29 lettre f aLADB : cette condamnation ne pouvait être prise en compte que dans le cadre de la lettre c de la même disposition, selon laquelle ne peuvent obtenir une patente "les condamnés à raison de faits contraires à la probité ou à l'honneur aussi longtemps que la condamnation n'est pas radiée du casier judiciaire". Encore aurait-il fallu que cette condamnation soit définitive, ce qui n'était pas le cas lorsque l'autorité intimée a statué.
De ce qui précède, on déduit que l'autorité intimée ne pouvait pas se fonder sur l'art. 29 lettre f aLADB pour imposer au recourant un retrait de patente.
3. Le caractère définitif de la condamnation susmentionnée a cependant été acquis ultérieurement avec le rejet des recours formés contre elle, fait que le Tribunal administratif doit prendre en compte au moment de statuer. L'autorité intimée n'a invoqué à l'appui de la décision attaquée, ni cette condamnation en elle-même, ni la règle topique de l'art. 29 lettre c aLADB. Elle n'en avait pas moins auparavant interpellé et entendu le recourant au sujet de l'infraction pénale qui lui était reprochée ainsi que des conséquences d'une condamnation sur son autorisation d'exploiter et il a pu s'exprimer encore à ce sujet devant le Tribunal administratif : il faut dès lors admettre que celui-ci est en mesure de contrôler la légalité du retrait de patente imposée au recourant, que ce soit sur la base de l'art. 29 let. f aLADB ou sur celle de la lettre c de cette disposition.
A la lettre de l'art. 79 aLADB, le retrait de patente lorsque l'une des conditions d'octroi de l'art. 29 aLADB n'est plus remplie n'est qu'une faculté du département ("le département peut (...)"). La jurisprudence a cependant précisé que, malgré cette formule potestative, un retrait de patente s'imposait lorsque la condamnation pénale présentait une certaine gravité, qu'elle ait ou non trait à des faits liés à l'exploitation d'un établissement public (arrêts du Conseil d'Etat des 15 juillet 1987 dans la cause R1.570/87 et 14 janvier 1987 dans la cause R1.535/86; arrêt du Tribunal administratif du 4 février 2000 dans la cause GE 98/0041). Une telle gravité est réalisée en l'espèce par la seule escroquerie commise en 1994. Qu'il s'agisse de faits anciens par rapport à la condamnation intervenue en 2000 ne peut guère être pris en considération puisque le recourant a commis de nouvelles infractions en cours d'enquête pénale en 1998. Pour ce qui est du temps écoulé depuis cette condamnation jusqu'à ce jour, on doit admettre qu'il a été suffisamment pris en compte par le législateur qui a limité les effets d'un retrait de patente à l'échéance du délai de radiation d'une condamnation pénale du casier judiciaire (art. 29 let. c aLADB), à savoir en l'occurrence au mois de février 2004. Quant au fait que la procédure devant le Tribunal administratif s'est prolongée, notamment parce que la cause a été suspendue jusqu'à droit connu au pénal, et que le recourant a bénéficié entre-temps de l'effet suspensif, il ne doit avoir aucune influence sur l'application du droit de fond.
Cela étant, il se justifie de confirmer la décision attaquée, par substitution de motifs en ce qui concerne la mesure de retrait de patente.
4. L'autorité intimée a fondé principalement l'ordre de fermeture de l'établissement du recourant sur l'art. 83 al. 1 aLADB, qui prévoit cette mesure en cas de "désordres graves ou (d') actes contraires aux bonne moeurs commis dans un établissement public"; elle a au surplus motivé cette fermeture par le retrait de patente lui-même (cf. sa réponse, p. 3).
Il n'a cependant pas été question en l'espèce de tels désordres ou de tels actes et rien ne permet dans l'aLADB de considérer qu'un retrait de patente doit entraîner simultanément la fermeture d'un établissement. Il a au contraire été jugé que l'absence temporaire d'une personne titulaire de la patente à la tête d'un établissement public n'imposait pas nécessairement la fermeture immédiate de celui-ci (cf. arrêt de la Chambre des recours du Tribunal administratif du 6 mai 1994 dans la cause RE 1994/0026). Même si l'exploitation d'un établissement implique selon le législateur l'existence d'une patente (art. 2 aLADB; BGC, automne 1984, p. 648), le principe de la proportionnalité commande qu'en cas de retrait de celle-ci, un délai soit fixé à l'exploitant pour installer un remplaçant ou remettre son établissement. Il y a dès lors lieu de renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle impartisse au recourant un délai pour organiser le cas échéant la poursuite de l'exploitation de son établissement. Appliquant la nouvelle réglementation, elle fixera auparavant les conditions pour l'octroi d'une licence d'établissement (art. 4 LADB); elle décidera donc si le recourant peut se voir délivrer en qualité de propriétaire du fonds de commerce une autorisation d'exploiter (al. 3) distincte de l'autorisation d'exercer à délivrer à la personne physique responsable de l'établissement (al. 2), alors même que l'art. 35 al. 2 LADB prévoit la possibilité de refuser l'une ou l'autre à une personne condamnée pénalement pour des faits contraires à la probité ou à l'honneur. Une telle dissociation du régime des deux autorisations a en effet été expressément évoquée lors des débats du législateur (BGC, janvier-mars 2002, p. 9442 ss).
5. Les motifs qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour statuer à nouveau. Ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, le recourant se verra allouer des dépens réduits, dont il convient de fixer le montant à 800 francs. Le recourant ne succombant en définitive qu'en raison du fait qu'avec l'écoulement du temps et l'issue de la procédure pénale, la décision attaquée a trouvé une justification nouvelle, l'équité conduit à laisser les frais de justice à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 20 mars 2000 par la Cheffe du Département de l'économie est confirmée en tant qu'elle ordonne le retrait de la patente d'X.________ pour une durée de quatre ans. La même décision est annulée en tant qu'elle ordonne la fermeture de l'établissement exploité par le prénommé, la cause étant renvoyée à l'autorité précitée pour statuer à nouveau.
III. Des dépens sont alloués à X.________, par 800 (huit cents) francs, à la charge de l'Etat, qui s'en acquittera par l'intermédiaire du Département de l'économie.
IV. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
gz/mad/Lausanne, le 14 juillet 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.